ECLI:NL:RVS:2008:BE0215

200800099/1. Datum uitspraak: 8 augustus 2008 RAAD VAN STATE AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: de staatssecretaris van Justitie, appellant, tegen de uitspraak in zaak nr. 07/13499 van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 6 december 2007 in het geding tussen: [de vreemdeling] en de staatssecretaris van Justitie. Bij besluit van 31 juli 2006 heeft de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie een aanvraag van [de vreemdeling] (hierna: de vreemdeling) om wijziging van de beperking van een aan hem verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd afgewezen. Bij besluit van 23 maart 2007 heeft de staatssecretaris van Justitie (hierna: de staatssecretaris) het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht. Bij uitspraak van 6 december 2007, verzonden op 7 december 2007, heeft de rechtbank ’s Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam (hierna: de rechtbank), het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 4 januari 2008, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht. De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juni 2008, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. G.M.H. Hoogvliet, advocaat te ’s Gravenhage, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. S.H.J.M. Roelofs, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Uit de aanhef en in het bijzonder uit de artikelen 1 en 7 van het Verdrag volgt dat, voor zover thans van belang, het tot doel heeft om de handel tussen Nederland en Japan en de bedrijfsuitoefening van wederzijdse onderdanen op elkaars grondgebied te bevorderen om aldus de betrekkingen van vriendschap en goede verstandhouding te bevestigen. In verschillende bepalingen van het Verdrag zijn meestbegunstigingsclausules opgenomen waaruit kan worden afgeleid, met name uit artikel 17, dat deze dienen ter ondersteuning van het doel van het Verdrag. Gelet hierop doet de door de staatssecretaris voorgestane uitleg niet alleen afbreuk aan de door partijen gewenste ondersteunende werking van de meestbegunstigingsclausule in artikel 1, aanhef en onder 1°, van het Verdrag, maar berooft die uitleg deze, zoals de vreemdeling in het verweerschrift heeft aangevoerd, van alle zin. De uitleg van de staatssecretaris heeft immers tot gevolg dat eerst indien aan het materiële vereiste is voldaan, deze meestbegunstigingsclausule van toepassing is en derhalve kan worden ingeroepen, terwijl de werking van die clausule nu juist daarin is gelegen dat bedoeld materieel vereiste niet onverkort van toepassing is. De vreemdeling betoogt in het verweerschrift derhalve terecht dat ook artikel 27 van het Verdrag van Wenen aan de door de staatssecretaris voorgestane uitleg in de weg staat, waar de staatssecretaris zich beroept op onverkorte toepassing van bepalingen van nationaal recht op het gebied van de binnenkomst en het verblijf van vreemdelingen. 2.4.2. Op grond van het vorenstaande kan de zinsnede 'indien zij zich gedragen naar de wetten des lands' in de tweede volzin van artikel 1, aanhef en onder 1°, van het Verdrag derhalve niet als een algemeen voorbehoud op de toepassing van de meestbegunstigingsclausule in dat artikel worden aangemerkt. De bepalingen van nationaal recht op het gebied van de binnenkomst en het verblijf van vreemdelingen dienen dan ook, in het licht van het voorwerp en doel van het Verdrag, met inachtneming van deze meestbegunstigingsclausule te worden toegepast. Dat betekent dat een door een Japanse onderdaan ingediende aanvraag om hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd voor arbeid als zelfstandige te verlenen, dient te worden beoordeeld met inachtneming van artikel II, eerste lid, aanhef en onder a. en b. van het Nederlands-Amerikaans Vriendschapsverdrag en paragraaf B11/8.1 van de Vc 2000. 2.4.3. Dat, naar de staatssecretaris betoogt, het niet de bedoeling van de opstellers van het Verdrag is geweest om met het opnemen van de meestbegunstigingsclausule de bepalingen van nationaal recht op het gebied van de binnenkomst en het verblijf van vreemdelingen geheel terzijde te stellen, is, gelet op punt 2 van de notawisseling 15 en 16 mei 1956, als hiervoor onder 2.2.1 vermeld, aannemelijk te achten. Dat betoog laat evenwel de uitleg van artikel 1, aanhef en onder 1°, van het Verdrag, als hiervoor onder 2.4.2. weergegeven, onverlet, omdat deze uitleg de betekenis van dit artikel niet dubbelzinnig of duister laat of leidt tot een resultaat dat duidelijk ongerijmd of onredelijk is. Het beroep op artikel II, eerste lid, van het Nederlands-Amerikaans Vriendschapsverdrag noopt niet tot een andere lezing van artikel 1, aanhef en onder 1°, van het Verdrag. 2.4.4. De rechtbank heeft derhalve terecht, zakelijk weergegeven, overwogen dat artikel 1, aanhef en onder 1°, van het Verdrag verblijfsrechtelijke betekenis heeft. De grief faalt. 2.5. Omdat de tweede en de derde grief niet slagen en deze zich richten tegen overwegingen van de rechtbank die zelfstandige vernietigingsgronden bevatten, behoeft de eerste grief geen bespreking. 2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van gronden, te worden bevestigd. 2.7. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Recht doende in naam der Koningin: I. bevestigt de aangevallen uitspraak; II. veroordeelt de staatssecretaris tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Justitie) aan de vreemdeling onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald; III. bepaalt dat van de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Justitie) een griffierecht van € 428,00 (zegge: vierhonderdachtentwintig euro) wordt geheven. Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. T.M.A. Claessens, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. van de Kolk, ambtenaar van Staat. w.g. Van Dijk voorzitter w.g. Van de Kolk ambtenaar van Staat Uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2008 347-523. Verzonden: 8 augustus 2008 Voor eensluidend afschrift, de secretaris van de Raad van State, voor deze, mr. H.H.C. Visser, directeur Bestuursrechtspraak 2.1. Ingevolge artikel 4 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (hierna: het Verdrag van Wenen) is, onverminderd de toepassing van de in dit verdrag vastgelegde regels waaraan verdragen krachtens het volkenrecht los van dit verdrag zouden zijn onderworpen, dit verdrag slechts van toepassing op verdragen gesloten door staten na zijn inwerkingtreding voor die staten. Ingevolge artikel 27, voor zover thans van belang, mag een partij zich niet beroepen op bepalingen van nationaal recht om het niet ten uitvoer leggen van een verdrag te rechtvaardigen. Ingevolge artikel 31, eerste lid, moet een verdrag te goeder trouw worden uitgelegd overeenkomstig de gewone betekenis van de termen van het verdrag in hun context en in het licht van voorwerp en doel van het verdrag. Ingevolge het derde lid dient behalve met de context ook rekening te worden gehouden met: a. iedere later tot stand gekomen overeenstemming tussen de partijen met betrekking tot de uitlegging van het verdrag of de toepassing van zijn bepalingen; b. ieder later gebruik in de toepassing van het verdrag waardoor overeenstemming van de partijen inzake de uitlegging van het verdrag is ontstaan; c. iedere ter zake dienende regel van het volkenrecht die op de betrekkingen tussen de partijen kan worden toegepast. Ingevolge artikel 32 kan een beroep worden gedaan op aanvullende middelen van uitlegging en in het bijzonder op de voorbereidende werkzaamheden en de omstandigheden waaronder het verdrag is gesloten, om de betekenis die voortvloeit uit de toepassing van artikel 31 te bevestigen of de betekenis te bepalen indien de uitlegging, geschied overeenkomstig artikel 31: a. de betekenis dubbelzinnig of duister laat; of b. leidt tot een resultaat dat duidelijk ongerijmd of onredelijk is. Ingevolge artikel 54 kan beëindiging van een verdrag plaatsvinden: a. overeenkomstig de bepalingen van het verdrag; of b. te allen tijde door overeenstemming tussen alle partijen na raadpleging van de andere Verdragsluitende Staten. Ingevolge artikel 62, eerste lid, kan een wezenlijke verandering der omstandigheden, ingetreden ten aanzien van die welke op het tijdstip van de totstandkoming van een verdrag bestonden en die niet door de partijen was voorzien, niet als grond voor beëindiging van het verdrag of voor de terugtrekking daaruit worden aangevoerd, tenzij: a. het bestaan van deze omstandigheden een wezenlijke grond vormde voor de instemming van de partijen om door het verdrag gebonden te worden; en b. het gevolg van de wijziging is, dat de strekking van de krachtens het verdrag nog na te komen verplichtingen geheel en al worden gewijzigd. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 1°, van het Verdrag van handel en scheepvaart tussen Nederland en Japan (Stb. 1913, 389) (hierna: het Verdrag) zullen de onderdanen der beide Hooge Contracteerende Partijen volle vrijheid hebben met hunne gezinnen binnen te komen en zich te vestigen in de geheele uitgestrektheid van elkanders gebieden of bezittingen; en, indien zij zich gedragen naar de wetten des lands zullen zij, in alles wat betreft het reizen en het verblijf, de studiën en onderzoeken, de uitoefening hunner bedrijven en beroepen en het voeren hunne bedrijfs- of nijverheidsondernemingen in alle opzichten op denzelfden voet geplaatst zijn als de onderdanen of burgers van de meest begunstigde natie. Ingevolge artikel 17 komen de Hooge Contracteerende Partijen overeen dat elk voorrecht, elke gunst of elke vrijdom op het gebied van handel, scheepvaart en nijverheid welke de ene Hooge Contracteerende Partij reeds heeft verleend of in de toekomst mocht verleenen aan de schepen, de onderdanen of de burgers van eenigen anderen vreemden Staat, onmiddellijk en onvoorwaardelijk zal worden uitgestrekt tot de schepen en onderdanen van de andere Hooge Contracteerende Partij, aangezien het de bedoeling der Contracteerende Partijen is dat de handel, de scheepvaart en de nijverheid van beide landen in alle opzichten worden behandeld op den voet der meestbegunstigde natie. Ingevolge artikel 20, voor zover thans van belang, zal het Verdrag van kracht blijven tot na het verloop van twaalf maanden te rekenen van den dag, waarop eene der Hooge Contracteerende Partijen aan de andere haar voornemen zal hebben te kennen gegeven om het te doen eindigen. Ingevolge artikel II, eerste lid, van het Verdrag van vriendschap, handel en scheepvaart tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Verenigde Staten van Amerika (Trb. 1956, 40) (hierna: het Nederlands-Amerikaans Vriendschapsverdrag) zal het onderdanen van de ene Partij zijn geoorloofd, het grondgebied van de andere Partij te betreden en daarbinnen te verblijven: (a) ten einde handel te drijven tussen de grondgebieden van de twee Partijen en zich bezig te houden met daarmede samenhangende of in verband staande werkzaamheden op handelsgebied; (b) ten einde de bedrijfsuitoefening van een onderneming waarin zij een aanzienlijk kapitaal hebben belegd of waarin zij daadwerkelijk bezig zijn zulks te doen, te ontwikkelen en te leiden; en (c) voor andere doeleinden met inachtneming van de wetten met betrekking tot de toelating en het verblijf van vreemdelingen. Ingevolge artikel 14, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vreemdelingenwet 2000, voor zover thans van belang, is onze Minister bevoegd een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd te wijzigen op aanvraag van de houder van de vergunning. Ingevolge artikel 16, eerste lid, aanhef en onder g, kan een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 worden afgewezen indien de vreemdeling niet voldoet aan de beperking, verband houdende met het doel waarvoor hij wil verblijven. Ingevolge artikel 3.30, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) kan de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, als bedoeld in artikel 14 van de Vw 2000, onder een beperking, verband houdende met het verrichten van arbeid als zelfstandige, worden verleend aan de desbetreffende vreemdeling, die arbeid als zelfstandige verricht of gaat verrichten, waarmee naar het oordeel van de minister een wezenlijk Nederlands belang is gediend. Ingevolge artikel 8.26 kan onze Minister regels stellen over de rechten die vreemdelingen ontlenen aan het Nederlands-Amerikaans Vriendschapsverdrag (Trb. 1956, 40). Volgens paragraaf B11/8.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000), voor zover thans van belang, wordt voor een eenmanszaak onder 'aanzienlijk kapitaal' in artikel II, eerste lid, onder b, van het Nederlands-Amerikaans Vriendschapsverdrag verstaan een zodanig kapitaal dat de ondernemer het bedrijf zelfstandig kan exploiteren. Dit dient per geval te worden bekeken, maar als minimum wordt een bedrag van € 4.500,00 aangehouden. Voorts gaat het om eigen kapitaal, niet om geleend geld. 2.2. In de tweede grief klaagt de staatssecretaris, zakelijk weergegeven, dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de partijen bij het Verdrag aan artikel 1, aanhef en onder 1° geen uitvoering meer geven, zodat sprake is van onbruik, ook wel aangeduid als desuetudo. Daartoe voert de staatssecretaris aan dat in de notawisseling tussen de Nederlandse en Japanse regering inzake de afschaffing van visa; Tokio, 15 en 16 mei 1956 (Trb. 1956, 58), niet is verwezen naar dit artikel van het Verdrag, waaruit volgt dat beide landen het niet van belang achtten voor de daar aan de orde zijnde materie. Dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, het Verdrag is vermeld op de bijlage bij Beschikking 2001/855/EG van de Raad van de Europese Unie van 15 november 2001 houdende machtiging tot stilzw?gende verlenging of handhaving van de bepalingen betreffende aangelegenheden die vallen onder de gemeenschappel?ke handelspolitiek en die vervat z?n in de tussen de lidstaten en derde landen gesloten vriendschaps-, handels- en scheepvaartverdragen en handelsovereenkomsten (hierna: Beschikking 2001/855/EG) en op de website van het Ministerie van Buitenlandse Zaken van Japan, maakt dat niet anders, omdat daarmee niets is gezegd over de betekenis die beide landen aan voormeld artikel van het Verdrag hechten. Voorts blijkt niet dat Japan zich tegenover Nederland op voormeld artikel heeft beroepen en is in de nationale regelgeving noch in het beleid naar het Verdrag verwezen, aldus de staatssecretaris. 2.2.1. Uit hetgeen in Trb. 1956, 168 is vermeld, blijkt dat het Verdrag op 6 juli 1912 te 's-Gravenhage is gesloten en op 9 oktober 1913 in werking is getreden. Als gevolg van de Nederlandse oorlogsverklaring aan Japan op 8 december 1941 is het Verdrag met ingang van die datum geschorst. Bij nota van de Nederlandse ambassade van 29 mei 1953 heeft de Nederlandse regering de Japanse regering verwittigd van haar wens het Verdrag te doen herleven. Het Verdrag is op 29 augustus 1953 herleefd. In de notawisseling van 15 en 16 mei 1956 is, voor zover thans van belang, het volgende vermeld: "1. Japanese and Netherlands nationals shall be free to travel from any place whatever to The Netherlands (territory in Europe,) and Japan respectively without the necessity of obtaining a visa in advance, provided that they are furnished with valid passports issued by the country of which they are nationals and provided that the duration their stay shall not exceed a period of three consecutive months. 2. It is understood that the waiver of the visa requirement does not exempt Japanese and Netherlands nationals from the necessity of complying with the Netherlands and Japanese laws and regulations on aliens. Either Government reserves the right to refuse entry into and residence in its territory to nationals considered undesirable. 3. Japanese and Netherlands nationals travelling to The Netherlands and Japan respectively with the intention of staying there for a period exceeding three months, or seeking employment or occupation shall not benefit by the provision sub 1 of this Arrangement. However, the visa for them shall be obtained free of charge." 2.2.2. Hoewel ingevolge artikel 4 van het Verdrag van Wenen dit verdrag slechts van toepassing is op na de inwerkingtreding op 27 januari 1980 gesloten verdragen, kunnen de meeste bepalingen van dit verdrag als regels van gewoonterecht worden aangemerkt. Als zodanige regels kunnen deze bepalingen dan ook van toepassing op het Verdrag worden geacht. 2.2.3. Vaststaat dat het Verdrag niet op de wijze als in artikel 20 voorzien is beëindigd. Dat laat onverlet dat ingevolge artikel 54, aanhef en onder b, van het Verdrag van Wenen beëindiging van een verdrag te allen tijde door overeenstemming kan plaatsvinden. Die overeenstemming kan onder meer blijken uit het gedrag van de bij een bilateraal verdrag aangesloten partijen, waaruit kan worden afgeleid dat deze partijen dat verdrag feitelijk negeren of uit het gedrag van een bij een bilateraal verdrag aangesloten partij, waaruit kan worden afgeleid dat deze partij dat verdrag feitelijk negeert en waarin door de andere bij dat verdrag aangesloten partij wordt berust. 2.2.4. Dat in de notawisseling tussen de Nederlandse en Japanse regering van 15 en 16 mei 1956 niet is verwezen naar artikel 1, aanhef en onder 1°, van het Verdrag biedt onvoldoende grond voor de door de staatssecretaris daaruit getrokken conclusie dat beide regeringen voormeld artikel niet van belang achtten. Gegeven dat het Verdrag op 29 augustus 1953 is herleefd en dat voormeld artikel, gelet op de bewoordingen daarvan, ook ziet op de binnenkomst en het verblijf van onderdanen van beide partijen op elkaars grondgebied, kan de notawisseling op de voet van artikel 31, derde lid, aanhef en onder a, van het Verdrag van Wenen, ook aldus worden geduid dat beide regeringen hebben beoogd voor de toepassing van dit artikel buiten twijfel te stellen dat onderdanen van beide partijen voor verblijf korter dan drie maanden geen visum behoeven en voor een verblijf langer dan drie maanden, waaronder gelet op punt 3 van de notawisseling verblijf voor arbeid als zelfstandige kan worden begrepen, zijn onderworpen aan de nationale wetgeving op het gebied van binnenkomst en verblijf. Dat uit de vermelding op de bijlage bij Beschikking 2001/855/EG niets kan worden afgeleid over de betekenis die Nederland aan voormeld artikel hecht, noopt niet tot het oordeel dat Nederland daaraan geen betekenis toekent. Nederland heeft reeds vanaf 1970, zoals blijkt uit Beschikking 70/470/EG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 13 oktober 1970 houdende machtiging tot stilzw?gende verlenging of handhaving van bepaalde tussen de Lid-Staten en derde landen gesloten vriendschaps-, handels- en scheepvaartverdragen en soortgelijke akkoorden (Pb. EG, nr. L 231 van 20 oktober 1970), en telkens daarna, zoals blijkt uit Beschikking 2001/855/EG, verzocht om de bepalingen van het Verdrag stilzwijgend te verlengen of te handhaven zonder artikel 1, aanhef en onder 1°, daarvan uit te zonderen. Hieruit kan worden afgeleid dat Nederland geen afstand heeft genomen van de bepalingen van het Verdrag. Uit het feit dat het Verdrag is vermeld op de website van het Ministerie van Buitenlandse Zaken van Japan, waarvan de vreemdeling in bezwaar een afschrift in vertaling heeft overgelegd, kan worden afgeleid dat Japan evenmin afstand heeft genomen van de bepalingen, inclusief artikel 1, aanhef en onder 1°, van het Verdrag. Dat niet is gebleken dat Japan zich tegenover Nederland op voormeld artikel heeft beroepen, is niet gestaafd, zodat het betoog van de staatssecretaris reeds hierom faalt. Bij deze stand van zaken noopt het feit dat in artikel 8.26 van het Vb 2000 noch in de Vc 2000 naar het Verdrag is verwezen, niet tot het oordeel dat reeds hierom Nederland het Verdrag negeert en daarvan afstand heeft genomen. 2.2.5. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, bestaat derhalve geen grond voor het oordeel dat uit het gedrag van de bij het Verdrag aangesloten partijen kan worden afgeleid dat deze partijen dat Verdrag feitelijk negeren of dat uit het gedrag van één van deze partijen kan worden afgeleid dat het Verdrag feitelijk wordt genegeerd en waarin door de andere partij wordt berust. De rechtbank heeft derhalve terecht het betoog van de staatssecretaris dat Nederland en Japan aan artikel 1, aanhef en onder 1°, van het Verdrag geen uitvoering geven, verworpen. De grief faalt in zoverre. 2.3. Voorts klaagt de staatssecretaris in de tweede grief, onder verwijzing naar de nota van de Nederlandse ambassade van 29 mei 1953 en de memorie van toelichting bij de Regels inzake inburgering in de Nederlandse samenleving (Wet inburgering) (Kamerstukken II, 30 308, nr. 3, blz. 53), dat de rechtbank evenmin heeft onderkend dat artikel 1, aanhef en onder 1°, van het Verdrag haar werking heeft verloren, omdat sprake is van een wezenlijke verandering van omstandigheden. 2.3.1.