ECLI:NL:RVS:2006:AV3850

200504683/1. Datum uitspraak: 8 maart 2006 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: de stichting "Stichting Maatschappelijk Werk ten behoeve van Kermisexploitanten en Circusmedewerkers", gevestigd te Teteringen, appellante, tegen de uitspraak in zaak no. 04/1197 van de rechtbank Breda van 19 april 2005 in het geding tussen: appellante en de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.

Bij besluit van 19 september 2003 heeft de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de minister) de instellingssubsidie aan appellante beëindigd en aan haar een afbouwsubsidie verstrekt van € 93.812,00, bestaande uit € 56.287,00 voor het jaar 2004 en € 37.525,00 voor het jaar 2005. Bij besluit van 4 mei 2004 heeft de minister het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 19 april 2005, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank) het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 mei 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 24 juni 2005. Deze brieven zijn aangehecht. Bij brief van 4 augustus 2005 heeft de minister van antwoord gediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 december 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. T. ter Brugge, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door drs. A den Hoed en mr. E. de Ruiter, ambtenaren van het ministerie, zijn verschenen. Tevens zijn [directeur] van appellante,[gemachtigden] gehoord.

2.1.    Ingevolge artikel 2, van de Welzijnswet 1994 (hierna: de wet), voor zover hier van belang, is deze wet van toepassing op de volgende terreinen van het welzijnsbeleid: (…) c. maatschappelijke dienstverlening; d. maatschappelijke opvang, waaronder sociale pensions en vrouwenopvang; (…).    Ingevolge artikel 4, derde lid, van de wet behoort het beleid inzake de landelijke functie tot de verantwoordelijkheid van het Rijk, met uitzondering van de kinderopvang, waarop de Wet kinderopvang van toepassing is.    Ingevolge artikel 1, onder d, van het Bekostigingsbesluit Welzijnsbeleid, (hierna: het Bekostigingsbesluit) wordt in dit besluit en de daarop berustende bepalingen verstaan onder instellingssubsidie: een subsidie aan een instelling in de kosten van haar structurele activiteiten of een gedeelte daarvan.    Ingevolge artikel 1a van het Bekostigingsbesluit is dit besluit van toepassing op de verstrekking van uitkeringen en subsidies op beleidsterreinen die op grond van de artikelen 4, derde lid, en 5 van de wet tot de verantwoordelijkheid van het Rijk behoren, tenzij daarvoor bij een algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de wet, andere regels zijn gesteld.    Ingevolge artikel 2 van het Bekostigingsbesluit, voor zover hier van belang, maakt de minister openbaar welke activiteiten voor subsidie in aanmerking komen, voor zover dit niet reeds blijkt uit de welzijnsnota, alsmede voor zover hij voornemens is af te wijken van het in die nota gestelde.    Ingevolge artikel 3, tweede lid, van het Bekostigingsbesluit, voor zover hier van belang, worden subsidies slechts verstrekt voor zover de minister van oordeel is dat het verstrekken van subsidies en uitkeringen zijn beleid ondersteunt dat is neergelegd in de welzijnsnota dan wel dat met toepassing van artikel 2 openbaar is gemaakt.    Ingevolge artikel 4:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) geschiedt, indien aan een subsidie-ontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn. 2.2.    Appellante betoogt dat de hoorplicht van artikel 4:8 van de Awb is geschonden, nu zij niet is gehoord voorafgaand aan het geven van de voor haar ongunstige beschikking, en dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de schending van artikel 4:8 van de Awb in dit geval kon worden gepasseerd omdat het gebrek in de bezwaarfase is geheeld. 2.3.    Dit betoog slaagt niet. Zoals de minister terecht stelt, steunt zijn besluit om geen subsidie meer te verstrekken weliswaar op gegevens over feiten en belangen die appellante betreffen, maar deze gegevens zijn door appellante zelf aan de minister verstrekt in het kader van eerdere subsidieverlening. De relevante feiten en belangen betreffende appellante waren de minister vanwege de reeds 30 jaar durende subsidierelatie genoegzaam bekend.    Anders dan de rechtbank is de Afdeling dan ook van oordeel dat hier geen sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 4:8, eerste lid, van de Awb. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht, zij het op andere gronden, geoordeeld dat het betoog van appellante niet kan slagen.         2.4.    Appellante betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de beslissing op bezwaar niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering, omdat de redenen voor de subsidiebeëindiging feitelijk onjuist zijn en in strijd met het beleid van de minister. Volgens appellante is de rechtbank er ten onrechte aan voorbij gegaan dat kermisexploitanten en circusartiesten vanwege het reizend karakter van hun bedrijf en bestaan geen gebruik kunnen maken van de reguliere gemeentelijke voorzieningen zodat appellante een vervangende functie voor gemeentelijk maatschappelijk werk uitvoert in plaats van − zoals de minister heeft gesteld − een aanvullende functie. Door het stopzetten van de subsidie aan appellante wordt een gehele bevolkingsgroep uitgesloten van maatschappelijke zorg. Appellante voert voorts aan dat de minister inconsequent is door haar bijzondere positie niet te erkennen, terwijl hij daarentegen in het kader van de Welzijnswet verblijfsfaciliteiten voor kinderen van kermisexploitanten en circusartiesten wel subsidieert.     2.5.    Zoals de rechtbank terecht voorop heeft gesteld, heeft de minister in ruime mate de vrijheid om nieuw beleid te formuleren en uit te voeren, daartoe al dan niet genoodzaakt door bezuinigingsoverwegingen, en kan een dergelijk nieuw beleid worden aangemerkt als gewijzigde inzichten als bedoeld in artikel 4:51 van de Awb. In de in 2003 uitgebrachte Nota "Kennis, Innovatie, Meedoen, Beleid begrotingssubsidies VWS" (www.minvws.nl) is de basis gelegd voor een herziening van het bestaande subsidiebeleid van VWS. In een brief van de minister aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 13 november 2003 (Kamerstukken II 2003-2004, 29 214, nr. 5) is het nieuwe subsidiebeleid nader uiteengezet. Eén van de criteria, die worden gehanteerd om te beoordelen of een instellingssubsidie kan blijven bestaan, betreft de vraag of er regulier aanbod van (overheids)diensten op gelijksoortig terrein aanwezig is. Aangezien het algemeen maatschappelijk werk in principe de verantwoordelijkheid is van de gemeenten en toegankelijk dient te zijn voor alle bevolkingsgroepen, ligt het subsidiëren van maatschappelijk werk voor specifieke groepen niet voor de hand. Omdat sprake is van regulier aanbod vervalt in het nieuwe beleid de subsidie van organisaties van sectoraal maatschappelijk werk.    De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de activiteiten van appellante onder het reguliere aanbod vallen van het algemeen maatschappelijk werk en daarop een aanvullende functie hebben. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat, zoals ter zitting ook is bevestigd, kermisexploitanten en circusartiesten zijn ingeschreven in het bevolkingsregister van de gemeente waar zij verblijven wanneer zij niet reizende zijn. Het reguliere aanbod van gemeentelijke voorzieningen voor maatschappelijk werk moet voor iedereen toegankelijk zijn. Niet aannemelijk is geworden dat gemeenten niet voldoende in staat zullen zijn om een toereikend regulier aanbod van maatschappelijke hulpverlening voor ook de groep van kermisexploitanten en circusartiesten te kunnen bieden. Dat de minister wel internaten voor kinderen van kermisexploitanten en circusartiesten subsidieert, vloeit voort uit de leerplicht. Deze internaten zijn immers noodzakelijk om onderdak te bieden aan kinderen die wettelijk verplicht zijn onderwijs te volgen.    Het betoog van appellante slaagt derhalve niet. 2.6.    Ook het beroep van appellante op artikel 4:84 van de Awb faalt. Gelet op het algemeen maatschappelijk werk dat als reguliere voorziening voor de door appellante bediende groep kan dienen en de door de minister in acht genomen redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51 van de Awb, kan niet met succes worden gesteld dat de gevolgen voor appellante onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de toegekende afbouwsubsidie door appellante kan worden aangewend voor het treffen van een regeling met het algemeen maatschappelijk werk die een oplossing biedt voor de specifieke problemen van kermisexploitanten en circusartiesten in verband met het reizend karakter van hun bestaan.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Recht doende in naam der Koningin: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. C.H.M. van Altena, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, ambtenaar van Staat. w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek    w.g. Wilbers-Taselaar Voorzitter    ambtenaar van Staat Uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2006 71-477.

200504683/1. Datum uitspraak: 8 maart 2006 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: de stichting "Stichting Maatschappelijk Werk ten behoeve van Kermisexploitanten en Circusmedewerkers", gevestigd te Teteringen, appellante, tegen de uitspraak in zaak no. 04/1197 van de rechtbank Breda van 19 april 2005 in het geding tussen: appellante en de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.

Bij besluit van 19 september 2003 heeft de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de minister) de instellingssubsidie aan appellante beëindigd en aan haar een afbouwsubsidie verstrekt van € 93.812,00, bestaande uit € 56.287,00 voor het jaar 2004 en € 37.525,00 voor het jaar 2005. Bij besluit van 4 mei 2004 heeft de minister het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 19 april 2005, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank) het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 mei 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 24 juni 2005. Deze brieven zijn aangehecht. Bij brief van 4 augustus 2005 heeft de minister van antwoord gediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 december 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. T. ter Brugge, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door drs. A den Hoed en mr. E. de Ruiter, ambtenaren van het ministerie, zijn verschenen. Tevens zijn [directeur] van appellante,[gemachtigden] gehoord.

2.1.    Ingevolge artikel 2, van de Welzijnswet 1994 (hierna: de wet), voor zover hier van belang, is deze wet van toepassing op de volgende terreinen van het welzijnsbeleid: (…) c. maatschappelijke dienstverlening; d. maatschappelijke opvang, waaronder sociale pensions en vrouwenopvang; (…).    Ingevolge artikel 4, derde lid, van de wet behoort het beleid inzake de landelijke functie tot de verantwoordelijkheid van het Rijk, met uitzondering van de kinderopvang, waarop de Wet kinderopvang van toepassing is.    Ingevolge artikel 1, onder d, van het Bekostigingsbesluit Welzijnsbeleid, (hierna: het Bekostigingsbesluit) wordt in dit besluit en de daarop berustende bepalingen verstaan onder instellingssubsidie: een subsidie aan een instelling in de kosten van haar structurele activiteiten of een gedeelte daarvan.    Ingevolge artikel 1a van het Bekostigingsbesluit is dit besluit van toepassing op de verstrekking van uitkeringen en subsidies op beleidsterreinen die op grond van de artikelen 4, derde lid, en 5 van de wet tot de verantwoordelijkheid van het Rijk behoren, tenzij daarvoor bij een algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de wet, andere regels zijn gesteld.    Ingevolge artikel 2 van het Bekostigingsbesluit, voor zover hier van belang, maakt de minister openbaar welke activiteiten voor subsidie in aanmerking komen, voor zover dit niet reeds blijkt uit de welzijnsnota, alsmede voor zover hij voornemens is af te wijken van het in die nota gestelde.    Ingevolge artikel 3, tweede lid, van het Bekostigingsbesluit, voor zover hier van belang, worden subsidies slechts verstrekt voor zover de minister van oordeel is dat het verstrekken van subsidies en uitkeringen zijn beleid ondersteunt dat is neergelegd in de welzijnsnota dan wel dat met toepassing van artikel 2 openbaar is gemaakt.    Ingevolge artikel 4:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) geschiedt, indien aan een subsidie-ontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn. 2.2.    Appellante betoogt dat de hoorplicht van artikel 4:8 van de Awb is geschonden, nu zij niet is gehoord voorafgaand aan het geven van de voor haar ongunstige beschikking, en dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de schending van artikel 4:8 van de Awb in dit geval kon worden gepasseerd omdat het gebrek in de bezwaarfase is geheeld. 2.3.    Dit betoog slaagt niet. Zoals de minister terecht stelt, steunt zijn besluit om geen subsidie meer te verstrekken weliswaar op gegevens over feiten en belangen die appellante betreffen, maar deze gegevens zijn door appellante zelf aan de minister verstrekt in het kader van eerdere subsidieverlening. De relevante feiten en belangen betreffende appellante waren de minister vanwege de reeds 30 jaar durende subsidierelatie genoegzaam bekend.    Anders dan de rechtbank is de Afdeling dan ook van oordeel dat hier geen sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 4:8, eerste lid, van de Awb. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht, zij het op andere gronden, geoordeeld dat het betoog van appellante niet kan slagen.         2.4.    Appellante betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de beslissing op bezwaar niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering, omdat de redenen voor de subsidiebeëindiging feitelijk onjuist zijn en in strijd met het beleid van de minister. Volgens appellante is de rechtbank er ten onrechte aan voorbij gegaan dat kermisexploitanten en circusartiesten vanwege het reizend karakter van hun bedrijf en bestaan geen gebruik kunnen maken van de reguliere gemeentelijke voorzieningen zodat appellante een vervangende functie voor gemeentelijk maatschappelijk werk uitvoert in plaats van − zoals de minister heeft gesteld − een aanvullende functie. Door het stopzetten van de subsidie aan appellante wordt een gehele bevolkingsgroep uitgesloten van maatschappelijke zorg. Appellante voert voorts aan dat de minister inconsequent is door haar bijzondere positie niet te erkennen, terwijl hij daarentegen in het kader van de Welzijnswet verblijfsfaciliteiten voor kinderen van kermisexploitanten en circusartiesten wel subsidieert.     2.5.    Zoals de rechtbank terecht voorop heeft gesteld, heeft de minister in ruime mate de vrijheid om nieuw beleid te formuleren en uit te voeren, daartoe al dan niet genoodzaakt door bezuinigingsoverwegingen, en kan een dergelijk nieuw beleid worden aangemerkt als gewijzigde inzichten als bedoeld in artikel 4:51 van de Awb. In de in 2003 uitgebrachte Nota "Kennis, Innovatie, Meedoen, Beleid begrotingssubsidies VWS" (www.minvws.nl) is de basis gelegd voor een herziening van het bestaande subsidiebeleid van VWS. In een brief van de minister aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 13 november 2003 (Kamerstukken II 2003-2004, 29 214, nr. 5) is het nieuwe subsidiebeleid nader uiteengezet. Eén van de criteria, die worden gehanteerd om te beoordelen of een instellingssubsidie kan blijven bestaan, betreft de vraag of er regulier aanbod van (overheids)diensten op gelijksoortig terrein aanwezig is. Aangezien het algemeen maatschappelijk werk in principe de verantwoordelijkheid is van de gemeenten en toegankelijk dient te zijn voor alle bevolkingsgroepen, ligt het subsidiëren van maatschappelijk werk voor specifieke groepen niet voor de hand. Omdat sprake is van regulier aanbod vervalt in het nieuwe beleid de subsidie van organisaties van sectoraal maatschappelijk werk.    De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de activiteiten van appellante onder het reguliere aanbod vallen van het algemeen maatschappelijk werk en daarop een aanvullende functie hebben. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat, zoals ter zitting ook is bevestigd, kermisexploitanten en circusartiesten zijn ingeschreven in het bevolkingsregister van de gemeente waar zij verblijven wanneer zij niet reizende zijn. Het reguliere aanbod van gemeentelijke voorzieningen voor maatschappelijk werk moet voor iedereen toegankelijk zijn. Niet aannemelijk is geworden dat gemeenten niet voldoende in staat zullen zijn om een toereikend regulier aanbod van maatschappelijke hulpverlening voor ook de groep van kermisexploitanten en circusartiesten te kunnen bieden. Dat de minister wel internaten voor kinderen van kermisexploitanten en circusartiesten subsidieert, vloeit voort uit de leerplicht. Deze internaten zijn immers noodzakelijk om onderdak te bieden aan kinderen die wettelijk verplicht zijn onderwijs te volgen.    Het betoog van appellante slaagt derhalve niet. 2.6.    Ook het beroep van appellante op artikel 4:84 van de Awb faalt. Gelet op het algemeen maatschappelijk werk dat als reguliere voorziening voor de door appellante bediende groep kan dienen en de door de minister in acht genomen redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51 van de Awb, kan niet met succes worden gesteld dat de gevolgen voor appellante onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de toegekende afbouwsubsidie door appellante kan worden aangewend voor het treffen van een regeling met het algemeen maatschappelijk werk die een oplossing biedt voor de specifieke problemen van kermisexploitanten en circusartiesten in verband met het reizend karakter van hun bestaan.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Recht doende in naam der Koningin: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. C.H.M. van Altena, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, ambtenaar van Staat. w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek    w.g. Wilbers-Taselaar Voorzitter    ambtenaar van Staat Uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2006 71-477.