ECLI:NL:RVS:2005:AT5376

200408581/1. Datum uitspraak: 11 mei 2005 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1. de Algemeen Directeur van de Dienst Wegverkeer, 2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "APK Direct Autokeuringsstation B.V.", gevestigd te Heerlen, appellanten, tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Maastricht van 10 september 2004 in het geding tussen: de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "APK Direct Autokeuringsstation B.V.", gevestigd te Heerlen en appellant sub 1. Bij besluit van 19 maart 2004 heeft appellant sub 1 (hierna: de directeur) de erkenning van appellant sub 2 (hierna: APK Direct) voor de keuringsplaats met het keuringsinstantienummer VC05V01 voor het uitvoeren van periodieke keuringen voor de categorie voertuigen tot en met 3500 kg ingetrokken. Bij besluit van 13 augustus 2004 heeft de directeur het daartegen door APK Direct gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 10 september 2004, verzonden op 10 september 2004, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Maastricht (hierna: de voorzieningenrechter), voorzover hier van belang, het daartegen door APK Direct ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd met daarop aansluitende kostenveroordeling en de directeur opgedragen om binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van het gestelde in deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak hebben de directeur bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 oktober 2004, en APK Direct bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 oktober 2004, hoger beroep ingesteld. De directeur heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 16 november 2004. APK Direct heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 19 november 2004. Deze brieven zijn aangehecht. Bij brief van 6 december 2004 heeft de directeur van antwoord gediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 maart 2005, waar de directeur, vertegenwoordigd door J. Greidanus, werkzaam bij de Dienst Wegverkeer, en APK Direct, vertegenwoordigd door mr. G.B. van Soerland, advocaat te Heerlen, en [gemachtigde], zijn verschenen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Recht doende in naam der Koningin: I. verklaart het hoger beroep van de Algemeen Directeur van de Dienst Wegverkeer gegrond; II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Maastricht van 10 september 2004, AWB 04/1277 WET FEE; III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond. Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.M. Mathot, ambtenaar van Staat. w.g. Vlasblom w.g. Mathot Voorzitter ambtenaar van Staat Uitgesproken in het openbaar op 11 mei 2005 413. 2.1. Ingevolge artikel 87, tweede lid, aanhef en onder f, van de Wegenverkeerswet 1994 kan de Dienst Wegverkeer een erkenning intrekken of wijzigen indien degene aan wie de erkenning is verleend handelt in strijd met een of meer andere dan de in de voorgaande onderdelen genoemde, uit de erkenning voortvloeiende verplichtingen. Ingevolge het derde lid van dit artikel kan de Dienst Wegverkeer in de gevallen, bedoeld in het tweede lid, onderdelen a, d en f, een erkenning schorsen voor een door hem daarbij vast te stellen termijn die ten hoogste twaalf weken bedraagt. Ingevolge artikel 43, eerste lid, van de Erkenningsregeling APK (hierna: de Regeling) wordt na afloop van elke keuring het keuringsrapport volledig ingevuld zodanig dat dit ook zichtbaar is op de doorslag. Het keuringsrapport wordt ondertekend door de keurmeester die het voertuig aan de keuring heeft onderworpen. Ingevolge artikel 43, derde lid, van de Regeling wordt, indien een voertuig aan de keuringseisen blijkt te voldoen, op het keuringsrapport aangetekend dat het voertuig is goedgekeurd en worden, indien van toepassing, de adviespunten vermeld. Ingevolge artikel 43, vierde lid, van de Regeling wordt, indien er ten behoeve van de goedkeuring reparaties aan het voertuig zijn verricht, op het keuringsrapport aangegeven dat het voertuig is goedgekeurd na reparatie en worden de reparatiepunten en, indien van toepassing, de adviespunten vermeld. De afgekeurde onderdelen worden bewaard tot aan het moment dat het keuringsrapport aan de aanvrager wordt overhandigd. Ingevolge artikel 43, vijfde lid, van de Regeling wordt, indien een voertuig niet aan de keuringseisen blijkt te voldoen, op het keuringsrapport aangegeven dat het voertuig is afgekeurd en worden de afkeurpunten vermeld en, indien van toepassing, de adviespunten en de reparatiepunten vermeld. Ingevolge artikel 43, zesde lid, van de Regeling mag indien een roetmeting is uitgevoerd, de datum die is vermeld op de afdruk van de afdrukinrichting van de roetmeter maximaal één maand voor de datum van afgifte van het keuringsrapport liggen. Ingevolge artikel 44, tweede lid, van de Regeling wordt, alvorens tot het afmelden van een voertuig als bedoeld in het derde lid wordt overgegaan, door de keurmeester die het voertuig afmeldt nagegaan of de keuring heeft plaatsgevonden alsmede of aan de verplichtingen in artikel 43 is voldaan. Ingevolge artikel 44, derde lid, aanhef en onder h, van de Regeling wordt het voertuig door middel van datacommunicatie bij de Dienst Wegverkeer afgemeld onder verstrekking van de bevestiging dat de in het tweede lid voorgeschreven controleverplichting is nagekomen, waarna na de acceptatie van de afmelding een transactiecode wordt weergegeven. Ingevolge artikel 48, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling worden van elke verrichte roetmeting de afdruk van de afdrukinrichting van de roetmeter met daarop vermeld het kenteken van het desbetreffende voertuig ten minste twee jaar bewaard. Ingevolge de laatste volzin van dit artikel, voorzover hier van belang, worden op de onder c genoemde bescheiden geen wijzigingen aangebracht. Ingevolge artikel 48, tweede lid, van de Regeling worden de doorslagen van de keuringsrapporten op nummervolgorde opgeborgen. De in het eerste lid, onder b en c, genoemde bescheiden worden bij de doorslagen van het desbetreffende keuringsrapport opgeborgen. Ingevolge artikel 54, eerste lid, eerste volzin, van de Regeling wordt nadat een erkenning is verleend ten minste één maal per twee jaar door een daartoe aangewezen functionaris van de Dienst Wegverkeer door middel van een herschouwing onderzocht of de erkenninghouder alsmede de keuringsplaats nog voldoen aan de in hoofdstuk 2 opgenomen erkenningseisen alsmede of de in hoofdstuk 6 opgenomen voorschriften worden nageleefd. Ingevolge artikel 58 van de Regeling wordt, indien door de erkenninghouder de in de artikelen 43 en 44 neergelegde verplichtingen, de in artikel 45, tweede, vierde en vijfde lid, opgenomen voorschriften, dan wel het bepaalde in artikel 48, eerste lid, laatste volzin, niet worden nageleefd, terstond begonnen met een procedure voor intrekking van de erkenning. 2.2. De directeur heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit ten grondslag gelegd dat APK Direct in de periode van twee jaar voorafgaand aan de herschouwing van 13 februari 2004 structureel en veelvuldig printafdrukken van één enkele roetmeting heeft gebruikt voor meerdere APK-keuringen en dat het tijdstip op de printafdrukken in veel gevallen later is dan het tijdstip van afmelding van het betreffende voertuig. Hij heeft gesteld dat daarmee de artikelen 43, 44, eerste lid, en derde lid, aanhef en onder h, en 48, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling bij herhaling zijn overtreden. Het hoger beroep van de directeur 2.3. De directeur bestrijdt het oordeel van de voorzieningenrechter dat geen sprake is van strijd met de artikelen 43, 44, tweede lid, en 44, derde lid, aanhef en onder h, van de Regeling. Dit betoog slaagt. Vast staat dat bij de herschouwing van 13 februari 2004 een aantal keuringsrapporten is aangetroffen waarbij van één keuring afkomstige, niet van een kenteken voorziene roetmeetstroken waren gevoegd. Nu, zoals niet in geschil is, een roetmeting deel behoort uit te maken van de keuring van elk van de voertuigen waarop genoemde keuringsrapporten betrekking hebben, kon voorafgaand aan het opstellen van de keuringsrapporten niet worden vastgesteld dat en met welk resultaat de keuring van elk van deze voertuigen was afgerond. Nu ingevolge artikel 43 van de Regeling een keuringsrapport eerst na afloop van de - naar vanzelf spreekt: volledige - keuring wordt ingevuld, moet worden geoordeeld dat de betreffende keuringsrapporten in strijd met dit artikel zijn ingevuld. Hieraan doet niet af dat het vereiste dat een roetmeting dient te geschieden voordat een voertuig wordt afgemeld niet uitdrukkelijk is neergelegd in artikel 43, zesde lid, van de Regeling. Nu voorts ingevolge artikel 44, tweede lid, en derde lid, aanhef en onder h, van de Regeling de keurmeester alvorens een voertuig af te melden moet controleren of de keuring heeft plaatsgevonden en of aan de verplichtingen uit artikel 43 is voldaan en bij de afmelding moet worden bevestigd dat deze controleverplichting is nagekomen, zijn de voertuigen eveneens in strijd met deze bepalingen afgemeld. Dat in bezwaar alsnog andere roetmeetstroken zijn overgelegd maakt dat niet anders, nu dat onverlet laat dat de controleverplichting van artikel 44 niet tijdig is nagekomen. 2.4. De directeur voert voorts aan dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat APK Direct had moeten worden gehoord over het in het besluit van 13 augustus 2004 gestelde over het hanteren van een verkeerd toerental bij een aantal roetmetingen en over overtreding van het bepaalde in artikel 48, tweede lid, van de Regeling. Ook dit betoog slaagt. Blijkens het besluit van 13 augustus 2004 hebben de bevindingen van de directeur over het hanteren van een onjuist toerental bij de roetmeting betrekking op een aantal van de keuringsrapporten waarbij identieke roetmeetstroken zijn gevoegd. Deze bevindingen betreffen dus alleen keuringsrapporten waarop het primaire besluit betrekking had. Gelet hierop is zowel aan het besluit van 19 maart 2004 als aan het besluit van 13 augustus 2004 ten grondslag gelegd dat bij de keuringen waarop deze rapporten betrekking hebben niet kan worden vastgesteld dat de voertuigen waarop deze rapporten betrekking hebben volledig en correct zijn gekeurd, zodat sprake is van overtreding van de artikelen 43 en 44, tweede lid, en derde lid, aanhef en onder h, van de Regeling. Nu voorts de aan APK Direct opgelegde sanctie - die in overeenstemming is met het terzake door de directeur gevoerde beleid - in bezwaar niet is gewijzigd, kan niet worden staande gehouden dat de bevindingen over het hanteren van een onjuist toerental voor de beslissing van 19 maart 2004 van aanmerkelijk belang waren. APK Direct hoefde ingevolge artikel 7:9 van de Algemene wet bestuursrecht over deze bevindingen dan ook niet in de gelegenheid te worden gesteld te worden gehoord. Hetgeen de directeur in het besluit van 13 augustus 2004 heeft gesteld over overtreding van artikel 48, tweede lid, van de Regeling, is een reactie op de door APK Direct in bezwaar gedane mededeling dat zij in staat was alsnog andere, niet identieke roetmeetstroken bij bovengenoemde keuringsrapporten te voegen. Door in dat verband in het besluit van 13 augustus 2004 te verwijzen naar voormelde bepaling heeft de directeur de grondslag van het primaire besluit niet gewijzigd. Derhalve was hij op dit onderdeel evenmin gehouden APK Direct in de gelegenheid te stellen te worden gehoord. Het hoger beroep van APK Direct 2.5. APK Direct voert aan dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de grondslag van het primaire besluit in bezwaar gewijzigd is nu in het besluit van 13 augustus 2004 passages zijn opgenomen over het onbevoegd gebruik van de pincode en het hanteren van een onjuist toerental bij een aantal keuringen. Dit betoog slaagt niet. Wat betreft de passages over het hanteren van een onjuist toerental volgt dit uit het hiervoor onder 2.4 overwogene. De passages over het onjuist gebruik van de pincode moeten, zoals de voorzieningenrechter met juistheid heeft overwogen, worden gezien als reactie van de directeur op hetgeen APK Direct in bezwaar heeft aangevoerd. Ook hierdoor is de grondslag van het primaire besluit in het besluit van 13 augustus 2004 dus niet gewijzigd. 2.6. APK Direct betoogt voorts dat artikel 48 van de Regeling een erkenningsvoorschrift met betrekking tot administratie en bescheiden behelst en dat, gelet op paragraaf 2.2.1 van de toezichtbeleidsbrief erkenninghouders van 1 maart 2000, waarin het sanctiebeleid van de directeur is neergelegd, slechts een schorsing van de erkenning mocht worden opgelegd. Zij voert aan dat sprake is van een herstelbaar verzuim, nu zij achteraf de juiste roetmeetstroken bij de juiste keuringsrapporten heeft kunnen voegen. Ook dit betoog slaagt niet. APK Direct heeft, naar zij stelt, achteraf de juiste roetmeetstroken bij de keuringsrapporten kunnen voegen omdat het aantal gekeurde dieselvoertuigen maar een fractie is van het aantal benzinevoertuigen en het praktisch nooit voorkomt dat er op één dag meerdere voertuigen van hetzelfde merk en type met identieke motoruitvoering worden aangeboden. Zoals hiervoor is overwogen, heeft de door APK Direct ten aanzien van de roetmeetstroken gevolgde gedragslijn er toe geleid dat de roetmeting in de door de directeur aangegeven gevallen niet op juiste wijze in de keuring kan zijn betrokken en dat te dien aanzien de controleverplichting niet tijdig is nagekomen. Deze verzuimen kunnen niet door het achteraf voegen van de - beweerdelijk - juiste roetmeetstroken in de administratie worden hersteld. Bovendien zou, indien APK Direct in zijn betoog zou worden gevolgd, de mogelijkheid om het gepleegde verzuim te herstellen afhankelijk zijn van toeval, namelijk van het per dag ter keuring aangeboden aantal en type voertuigen. Naar zijn aard is dan ook geen sprake van een gebrek dat achteraf kan worden hersteld. 2.7. Nog daargelaten dat niet valt in te zien dat het pas in de bezwaarprocedure aanbrengen van kentekens op roetmeetstroken niet moet worden aangemerkt als het aanbrengen van wijzigingen als bedoeld in artikel 48, eerste lid, laatste volzin, van de Regeling, slaagt het betoog van APK Direct over deze bepaling reeds niet omdat, zoals APK Direct met juistheid opmerkt, overtreding van deze bepaling niet aan het besluit van 13 augustus 2004 ten grondslag is gelegd. 2.8. Ook het betoog dat niet kan worden staande gehouden dat structureel over een periode van twee jaren voorafgaand aan de herschouwing printafdrukken van één enkele roetmeting zijn gebruikt voor meerdere APK-keuringen treft geen doel. Blijkens de stukken is in het kader van de herschouwing de administratie over de maanden maart, november en december 2003 en januari 2004 aan de Dienst Wegverkeer overgelegd. Bij controle daarvan heeft de directeur vastgesteld dat zowel in maart 2003 als in januari 2004 bij verschillende keuringsrapporten identieke roetmeetstroken zijn gevoegd. Gelet hierop heeft de directeur mogen concluderen dat de overtredingen een structureel karakter hebben. 2.9. Het beroep van APK Direct op het gelijkheidsbeginsel slaagt reeds niet omdat het op geen enkele wijze is onderbouwd. 2.10. Het hoger beroep van APK Direct is ongegrond. Het hoger beroep van de directeur is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Uit het vorenoverwogene vloeit voort dat alle door APK Direct in eerste aanleg aangevoerde gronden dienen te worden verworpen. Het inleidende beroep dient ongegrond te worden verklaard. 2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.