ECLI:NL:RVS:2004:AQ7447
200306755/1.
Datum uitspraak: 25 augustus 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. het college van burgemeester en wethouders van Papendrecht,
2. het college van burgemeester en wethouders van Sliedrecht,
3. het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht,
4. [appellante sub 4], gevestigd te Eindhoven,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
Bij besluit van 27 augustus 2003, kenmerk DGWM/2003/11047, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghoudster] vergunning verleend voor het veranderen van een chemische fabriek op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nummer […]. Tevens heeft verweerder bij dit besluit wijzigingen aangebracht in de aan vergunninghoudster verleende revisievergunning van 24 september 1998. Het besluit is op 1 september 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 9 oktober 2003, bij de Raad van State ingekomen op 10 oktober 2003, appellant sub 2 bij brief van 8 oktober 2003, bij de Raad van State per fax ingekomen op 10 oktober 2003, appellant sub 3 bij brief van 9 oktober 2003, bij de Raad van State per fax ingekomen op 10 oktober 2003, en appellante sub 4 bij brief van 9 oktober 2003, bij de Raad van State per fax ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. Appellant sub 1 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 4 november 2003. Appellant sub 2 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 5 november 2003. Appellante sub 4 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 10 november 2003.
Bij brief van 20 januari 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 17 mei 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant sub 2. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juli 2004, waar zijn verschenen appellanten sub 1, 2 en 3, vertegenwoordigd door mr. M. de Jonge, gemachtigde, en bijgestaan door A. Beljaars, R.L. Poot, C.W.H. Cools en M.J. de Jonge, appellante sub 4, vertegenwoordigd door mr. S.E.B. Gorsira, advocaat te Rotterdam, en bijgestaan door J.G. Roelofse en S.B. van Heteren, en verweerder, vertegenwoordigd door R. van de Berg, ambtenaar van de provincie, en bijgestaan door ing. R. van Ieperen en P. Frijns. Voorts is vergunninghoudster als partij gehoord, vertegenwoordigd door de heer Benjamins.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellante sub 4 niet-ontvankelijk;
II. verklaart de beroepen van appellanten sub 1, 2 en 3 niet-ontvankelijk voorzover het de gronden inzake de wijziging van de vergunning op grondslag van artikel 8.24 Wet milieubeheer en de CHAMP-methodiek betreft;
III. verklaart de beroepen van appellanten sub 1, 2 en 3 voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Scheerhout, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Scheerhout
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2004
318. 2.1. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
2.1.1. Appellante sub 4 heeft geen bedenkingen ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Zij stelt dat haar dit redelijkerwijs niet kan worden verweten en voert hiertoe het volgende aan. De omschrijving van het ontwerpbesluit in de Staatscourant is haars inziens te beperkt. De vereiste aanplakking van de kennisgeving heeft niet plaatsgevonden. Het ontwerpbesluit heeft ten onrechte niet ter inzage gelegen bij het gemeentehuis van Dordrecht, maar bij de Milieudienst Zuid-Holland Zuid en deze terinzagelegging heeft ten onrechte tijdens de vakantieperiode plaatsgevonden. Tot slot stelt appellante sub 4 dat verweerder haar een niet op naam gestelde kennisgeving had behoren te sturen.
2.1.2. Ingevolge artikel 3:19, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht, voorzover hier van belang, wordt van het ontwerp mededeling gedaan door kennisgeving in de Staatscourant in de gevallen waarin een orgaan van de rijks- of provinciale overheid het bestuursorgaan is.
Ingevolge artikel 13.4, aanhef en onder a en b, van de Wet milieubeheer, voorzover hier van belang, geschiedt de terinzagelegging van het ontwerp van een besluit op het gemeentehuis van de gemeente waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak is of zal zijn gelegen, en wordt van het ontwerp gelijktijdig mededeling gedaan door aanplakking van een kennisgeving aan dat gemeentehuis, op zodanige wijze dat de inhoud van de kennisgeving voor het publiek duidelijk leesbaar is, en door niet op naam gestelde kennisgeving aan de gebruikers van gebouwde eigendommen die in de directe omgeving van de inrichting liggen, voorzover zodanige kennisgeving kan dienen om het beoogde doel te bereiken.
2.1.3. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de inhoud van de kennisgeving in de Staatscourant niet voldoet aan de daaraan te stellen wettelijke vereisten. In de omschrijving is de zakelijke inhoud van de aanvraag en de strekking van het ontwerp van het besluit, zoals artikel 3:20, eerste lid, onder a, van de Algemene wet bestuursrecht dit vereist, vermeld.
Verweerder stelt dat hij de Milieudienst Zuid-Holland Zuid een brief heeft gestuurd met daarin het verzoek de kennisgeving aan te plakken aan het gemeentehuis van Dordrecht. De Afdeling overweegt dat appellante sub 4 niet aannemelijk heeft gemaakt dat aanplakking aan het gemeentehuis van Dordrecht niet heeft plaatsgevonden.
Verder kan niet gesteld worden dat met de terinzagelegging van de stukken zoals deze heeft plaatsgevonden het doel van artikel 13.4, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer niet is bereikt.
Voor de stelling van appellante sub 4 dat het ontwerpbesluit niet tijdens de vakantieperiode ter inzage had mogen worden gelegd, kan geen steun worden gevonden in het recht.
Nu appellante sub 4 blijkens het verhandelde ter zitting niet is aan te merken als een gebruiker van een gebouwd eigendom in de directe omgeving van de inrichting, als bedoeld in artikel 13.4, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer, bestond er in zoverre geen plicht voor verweerder om haar een niet op naam gestelde kennisgeving te sturen.
Gelet op het vorenstaande is het bepaalde in artikel 20.6, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wet milieubeheer niet van toepassing. Het bepaalde onder b en c van dit artikellid is eveneens niet van toepassing.
Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellante sub 4 niet-ontvankelijk is.
2.1.4. Appellanten sub 1, 2 en 3 (hierna: appellanten) hebben de gronden inzake de wijziging van de vergunning op grondslag van artikel 8.24 Wet milieubeheer en de CHAMP-methodiek niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellanten in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.3. Vergunninghoudster heeft verzocht om een veranderingsvergunning omdat haar uit berekeningen van de externe risico’s van de inrichting met behulp van vernieuwde modellen is gebleken dat de risico’s groter zijn dan waarvan bij verlening van de revisievergunning van 24 september 1998 is uitgegaan en zoals die hierin zijn weergegeven. Om deze risico’s te reduceren heeft vergunninghoudster een aantal maatregelen aangevraagd die verweerder bij het thans bestreden besluit heeft vergund. Daarbij heeft verweerder eveneens de risicocontour voor het plaatsgebonden risico in de revisievergunning van 24 september 1998 aangepast aan de situatie zoals die na het treffen van de bedoelde maatregelen zal zijn, uitgaande van de heersende inzichten.
2.4. Samengevat weergegeven komt het beroep van appellanten op het volgende neer. Zij menen dat de van de aanvraag deel uitmakende kwantitatieve risicoanalyse (quantitative risk assessment, hierna: QRA) van 2 mei 2003 op een aantal punten ten onrechte afwijkt van de Richtlijn voor kwantitatieve risicoanalyse CPR 18. In zoverre had verweerder zich huns inziens daarom niet mogen baseren op deze analyse bij de beoordeling van de aanvraag. Appellanten hebben geen bezwaar tegen de aangevraagde en vergunde (risicoreducerende) maatregelen, maar kunnen zich niet verenigen met de vergroting van de risicocontour voor het plaatsgebonden risico en de toegestane overschrijding van het groepsrisico; hierdoor worden de mogelijkheden van toekomstige ruimtelijke planvorming en bestaande ruimtelijke ontwikkeling huns inziens te veel beperkt, te meer daar zij door de inwerkingtreding van het Besluit milieukwaliteitseisen voor externe veiligheid van inrichtingen milieubeheer (hierna: het Besluit) zullen worden verplicht tot het in acht nemen van bepaalde afstanden en grenswaarden bij de beslissing op een aanvraag om een milieuvergunning en bij ruimtelijke beslissingen.
Appellanten vragen zich af of verweerder niet meer risicoreducerende maatregelen had kunnen en moeten voorschrijven; dan had verweerder de risicocontour voor het plaatsgebonden risico wellicht niet hoeven te vergroten. Zij wijzen er in dit verband ook op dat na het treffen van de vergunde maatregelen nog een overschrijding van het groepsrisico resteert. Verweerder heeft volgens appellanten in ieder geval onvoldoende duidelijk gemaakt welke maatregelen mogelijk zijn en welk effect die kunnen hebben op de verbetering van de veiligheid.
2.5. Verweerder meent dat hij zich in redelijkheid heeft kunnen baseren op de tot de aanvraag behorende QRA, nu deze zijns inziens is uitgevoerd conform de uitgangspunten van de CPR 18. Daarbij is in de QRA, zo stelt verweerder, rekening gehouden met alle relevante, goedgekeurde bestemmingsplannen. Voorts ziet verweerder niet in waarom hij de vergroting van de risicocontour voor het plaatsgebonden risico en de verhoging van het groepsrisico ten opzichte van de vigerende vergunningsituatie niet kan vergunnen. Daartoe overweegt hij het volgende. Zijns inziens is in de eerste plaats sprake van een juridische aanpassing aan de nieuw berekende situatie. De vigerende vergunningssituatie is gebaseerd op een verouderd en te optimistisch beeld van de externe risico’s. Verweerder meent dat meer risicoreducerende maatregelen dan thans zijn aangevraagd en vergund redelijkerwijs niet van vergunninghoudster gevergd kunnen worden, gelet op het geringe ermee te bereiken effect. In dit verband wijst verweerder op paragraaf 2.2 van de aanvraag, waarin vergunninghoudster heeft beschreven welke maatregelen mogelijk zijn om de risico’s verder te reduceren en waarom een deel van deze maatregelen haars inziens onvoldoende effectief is. Verweerder wijst er voorts op dat de gewijzigde contour de grenswaarde voor het plaatsgebonden risico van 10-6, zoals deze volgt uit de nota ‘Omgaan met risico’s’ uit 1989, ook thans niet overschrijdt. De overschrijding van de waarde van het groepsrisico acht verweerder aanvaardbaar omdat deze waarde blijkens de evengenoemde nota slechts een oriënterend karakter heeft en de betreffende overschrijding gering is. Tot slot stelt verweerder dat in de QRA is rekening gehouden met alle goedgekeurde bestemmingsplannen.
2.6. De Afdeling overweegt als volgt.
2.6.1. Wat de kritiekpunten van appellanten met betrekking tot de uitgevoerde QRA betreft gaat de Afdeling uit van de formulering daarvan zoals die in het deskundigenbericht is gegeven; deze formulering is nauwkeuriger dan de bedenkingen- en beroepschriften en is door appellanten niet aangevochten. De Afdeling ziet in hetgeen appellanten ter zitting hebben gesteld en ook overigens onvoldoende aanknopingspunten om te twijfelen aan de juistheid van de in het deskundigenbericht neergelegde conclusies. Op grond van hetgeen hieromtrent in het deskundigenbericht staat beschreven moet dan ook worden aangenomen dat de in de QRA gehanteerde uitgangspunten conform de CPR 18 zijn, dan wel dat het gaat om een daaraan gelijkwaardig beschermingsniveau. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit niet in redelijkheid heeft kunnen uitgaan van de resultaten van de bij de aanvraag behorende QRA.
2.6.2. Voorzover appellanten aanvoeren dat verweerder bij de beslissing op de aanvraag onvoldoende rekening heeft gehouden met bestaande ruimtelijke ontwikkeling en eventuele toekomstige ruimtelijke planvorming, overweegt de Afdeling dat niet is weersproken dat in de QRA rekening is gehouden met alle relevante, goedgekeurde bestemmingsplannen. Het Besluit was voorts ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet in werking getreden. De Afdeling ziet, gelet op het vorenstaande en ook overigens, geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder in zoverre in strijd heeft gehandeld met de wettelijke vereisten omtrent hetgeen hij bij de beslissing op de aanvraag dient te betrekken.
2.6.3. De Afdeling ziet, gegeven de motivering van verweerder, onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten de risicocontour voor het persoonsgebonden risico te vergroten en de onderhavige overschrijding van de oriënterende waarde toe te staan. Zij neemt daarbij het volgende in aanmerking.
Blijkens de nota ‘Omgaan met risico’s’ bedraagt de grenswaarde voor het plaatsgebonden risico 10-6. Deze waarde wordt niet overschreden. De waarde voor het groepsrisico heeft, zo volgt uit de nota, een oriënterend karakter, hetgeen het bevoegd gezag de ruimte geeft hiervan gemotiveerd af te wijken. Appellanten hebben niet weersproken dat de betreffende overschrijding van deze waarde gering is. Uit de stukken, waaronder het deskundigenbericht, blijkt verder dat twee activiteiten de grootste bijdrage leveren aan de externe risico’s van de inrichting, hetgeen door appellanten ook niet wordt betwist. De QRA is onder meer uitgevoerd voor de situatie dat voor deze twee activiteiten bepaalde risicoreducerende maatregelen worden getroffen. Deze maatregelen zijn thans aangevraagd en vergund. In het deskundigenbericht wordt bevestigd dat het effect van andere mogelijke maatregelen gering is. In zoverre heeft verweerder naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid af kunnen zien van het voorschrijven van extra risicoreducerende maatregelen.
Tot slot overweegt de Afdeling dat uit de considerans van het bestreden besluit kan worden afgeleid dat verweerder geen aanknopingspunten ziet om te twijfelen aan de volledigheid dan wel de juistheid van de in de aanvraag, en de daarvan deel uitmakende QRA, gegeven omschrijving van mogelijke risicoreducerende maatregelen en het effect daarvan. Er kan dan ook niet met recht worden gesteld dat het bestreden besluit in zoverre onvoldoende is gemotiveerd.
2.7. De beroepen van appellanten sub 1, 2 en 3 zijn, voorzover ontvankelijk, ongegrond. Het beroep van appellante sub 4 is niet-ontvankelijk.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.