ECLI:NL:RVS:2002:AD9642

Raad van State 200100007/1. Datum uitspraak: 20 februari 2002 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: 1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Nederlandse Aardoliemaatschappij B.V.", gevestigd te Assen, 2. de Minister van Economische Zaken, 3. de vereniging "Milieufederatie Flevoland" en de vereniging "Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland", gevestigd te Lelystad en 's-Graveland, appellanten, en provinciale staten van Flevoland, verweerders. Bij besluit van 2 november 2000, kenmerk ROV/00.091163/A, hebben verweerders het "Omgevingsplan Flevoland" vastgesteld. Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 22 december 2000, bij de Raad van State ingekomen op 27 december 2000, appellant sub 2 bij brief van 22 december 2000, bij de Raad van State ingekomen op 2 januari 2001, en appellanten sub 3 bij brief van 3 januari 2001, bij de Raad van State ingekomen op 4 januari 2001, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht. Bij brief van 1 mei 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend. Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 3 en verweerders. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 januari 2001, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door J.P. van de Water, medewerker van appellante, appellant sub 2, vertegenwoordigd door mr. J.H.M. Veltman, ambtenaar ten departemente, appellanten sub 3, vertegenwoordigd door drs. M.M.A. van der Luit en M. Koomans van den Dries, medewerkers van de Milieufederatie Flevoland, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. A. Beumer en E. Strating, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Recht doende in naam der Koningin: I. verklaart zich onbevoegd van het beroep van appellanten sub 3 kennis te nemen; II. verklaart de beroepen van appellanten sub 1 en 2 gegrond; III. vernietigt het besluit van provinciale staten van Flevoland van 2 november 2000, ROV/00.091163/A, voorzover het de uitsluiting van onderzoek naar en winning van olie en gas in de buitendijkse gebieden betreft; IV. gelast dat de provincie Flevoland aan appellanten sub 1 en 2 het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€€ 204,20 voor appellante sub 1 en €€ 204,20 voor appellant sub 2) vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en drs. G.A. Posthumus en mr. Th.G. Drupsteen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, ambtenaar van Staat. w.g. Cleton w.g. Kooijman Voorzitter ambtenaar van Staat Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2002 177-388. Verzonden: Voor eensluidend afschrift, de Secretaris van de Raad van State, voor deze, 2.1. Op 3 april 2000 zijn in werking getreden de Wet tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1 juli 1999 (Stb. 302) en het Besluit tot wijziging van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 van 15 oktober 1999 (Stb. 447). Uit artikel VI, tweede en derde lid, van genoemde wet volgt dat dit geschil, nu het ontwerp van het plan ter inzage is gelegd vóór 3 april 2000, behoudens de mogelijkheid om bezwaar te maken en beroep in te stellen, moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht. 2.2. Het Omgevingsplan Flevoland heeft betrekking op het gehele grondgebied van de provincie Flevoland, en vervangt het Streekplan Flevoland, het Waterhuishoudingsplan en het Milieubeleidsplan. 2.3. Alleen voor zover het Omgevingsplan Flevoland de herziening van het streekplan betreft, is de Afdeling in eerste en enige aanleg bevoegd om kennis te nemen van daartegen gerichte beroepen. Ingevolge artikel 4a, zevende lid, in samenhang met het zesde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, is die bevoegdheid beperkt tot de beroepen die zich richten tegen een onderdeel van de herziening dat kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht. Ingevolge dat artikel wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Mede gezien de ontstaansgeschiedenis van de Wet voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie (TK 1992-1993, 22 495, nr. 6, p. 69) stelt de Afdeling vast dat een streekplan (of een partiële herziening daarvan) in beginsel een indicatief karakter draagt. Het bevat immers met name elementen, die niet zo zeer een finaal oordeel inhouden over concrete vormen van grondgebruik, maar de doelstellingen, randvoorwaarden, prioriteiten en samenhangen van het provinciale beleid aangeven. Zij kunnen niet worden aangemerkt als besluiten als bedoeld in artikel 4a, zevende lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht. Wil een plandeel desalniettemin aangemerkt kunnen worden als een besluit in laatstbedoelde zin dan dient dit naar het oordeel van de Afdeling, gelet op de in de wetsgeschiedenis in dit verband gebruikte term "concrete beleidsbeslissing", wat betreft drie te onderscheiden aspecten een voldoende mate van concreetheid te bezitten. Ten eerste dient het plandeel concreet tot uitdrukking te brengen dat verweerders, als verantwoordelijk bestuursorgaan, ten tijde van de planvaststelling hebben beoogd met het desbetreffende plandeel een afgewogen, finale beslissing te nemen. Ten tweede dient de plaats of het gebied waarvoor deze beslissing geldt voldoende concreet te zijn bepaald. Ten derde moet het beoogde project of de ruimtelijke ingreep voldoende concreet zijn aangegeven. Omtrent de laatste twee criteria overweegt de Afdeling dat de aard van projecten of ingrepen enerzijds en de plaats of het gebied waar deze zijn gedacht anderzijds, vaak zodanig samenhangen dat de vereiste mate van concreetheid in onderling verband zal moeten worden bezien. De Afdeling zal derhalve eerst nagaan in hoeverre de beroepen zich richten tegen een besluit als bedoeld in artikel 4a, zevende lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht. Indien wordt geoordeeld dat het beroep zich richt tegen een besluit als hiervoor bedoeld, zal het beroep inhoudelijk worden beoordeeld. 2.4. Onderzoek naar en winning van olie en gas 2.4.1. Het beroep van appellanten sub 1 en 2 richt zich tegen het uitsluiten van onderzoek naar en winning van olie en gas in buitendijkse gebieden. Appellanten zijn van mening dat dit verbod in strijd is met het stelsel van de Wet opsporing delfstoffen, de Mijnwet 1810/1903 en de daarop berustende regelingen en het Besluit milieu-effectrapportage 1994. Ter toelichting op hun standpunt verwijzen zij naar de uitspraak van de Afdeling van 20 september 2000, inzake E01.96.0333. 2.4.2. In het Omgevingsplan Flevoland (blz. 231) (hierna: het Omgevingsplan) is bepaald dat onderzoek naar en winning van olie en gas in de buitendijkse gebieden wordt uitgesloten. Uit het gestelde op bladzijde 151 blijkt dat voor deze uitsluiting is gekozen in verband met mogelijke gevolgen voor de drinkwatervoorziening. 2.4.3. De Afdeling is van oordeel dat verweerders ten aanzien van het uitsluiten van onderzoek naar en winning van olie en gas in de buitendijkse gebieden een afgewogen, finale beslissing hebben genomen. Het gebied waarvoor deze beslissing geldt (IJsselmeer, Markermeer en de Veluwse Randmeren) en de beoogde ruimtelijke ontwikkeling acht de Afdeling voldoende concreet bepaald. Gelet hierop is dit onderdeel van het Omgevingsplan een besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht. 2.4.4. Aan appellante sub 1 zijn boorvergunningen verleend op basis van de Wet opsporing delfstoffen, bij ministeriële beschikkingen van respectievelijk 20 april 1989 (Markerwaard) en 1 juli 1990 (IJsselmeer). Deze boorvergunningen zijn nog niet van kracht geworden. Daarnaast beschikt appellante sub 1 over een op basis van de Mijnwet 1810 verleende concessie (Middelie), die rechtskracht heeft gekregen bij Koninklijk besluit van 1 mei 1969. De boorvergunningen en concessie zien tezamen op een groot deel van de in het Omgevingsplan als van boringen te vrijwaren aangewezen gebieden. 2.4.5. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 20 september 2000, inzake E01.96.0333 (NJB 2000, p. 1925, nr. 38 en M en R, 2001/30), overwogen dat bij of krachtens de wet - in dit geval de Wet opsporing delfstoffen, de Mijnwet 1810/1903 en de daarop berustende regelingen, alsmede het Besluit milieu-effectrapportage 1994 - een regeling geldt die er, kort gezegd, op neerkomt dat de toelaatbaarheid van gas- en olieboringen van geval tot geval wordt beoordeeld aan de hand van de in de bedoelde wettelijke rijksregelingen gegeven criteria. De Afdeling heeft daarbij voorts overwogen dat het op zichzelf niet in strijd is met het beschreven stelsel indien in een streekplan gebieden worden aangewezen waar boringen geheel worden verboden met het oog op ruimtelijk relevante belangen. Daarbij zal het echter moeten gaan om andere belangen dan die welke reeds aan de orde zijn in het kader van genoemde wettelijke rijksregelingen, en waarvoor de Minister van Economische Zaken is aangewezen als bevoegd gezag. Zo niet, dan zou de toepassing van die regelingen bij voorbaat zinledig zijn, omdat provinciale staten op grond van een afweging van dezelfde belangen een absoluut boorverbod in een streekplan hebben opgenomen. Dat zou, in aanmerking nemend dat genoemde wettelijke rijksregelingen boringen niet bij voorbaat uitsluiten, een onaanvaardbare doorkruising van de toepassing van die regelingen betekenen en daarmee in strijd zijn met het stelsel van die regelingen. 2.4.6. Uit het Omgevingsplan blijkt dat het boorverbod in de van boringen te vrijwaren gebieden is opgenomen ter bescherming van de belangen van de drinkwatervoorziening. In het verweerschrift wordt voorts gewezen op de gevolgen van een calamiteit voor de functies (drink)watervoorziening, natuur, recreatie en transport voor het IJsselmeer. Het grootste deel van de buitendijkse gebieden is bovendien aangewezen als speciale beschermingszone als bedoeld in de Vogelrichtlijn. Dit brengt naar de mening van verweerders met zich dat olie- en gasboringen niet zijn toegestaan zolang geen afweging op grond van deze richtlijn heeft plaatsgevonden. De Afdeling overweegt dat de hiervoor genoemde belangen reeds aan de orde komen in genoemde wettelijke rijksregelingen. Daarbij kan worden opgemerkt dat in gebieden die zijn aan te merken als gevoelig gebied als bedoeld in de bijlage, onderdeel A van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 - de in het Omgevingsplan als van boringen te vrijwaren gebieden zijn als zodanig aangeduid - op grond van dit Besluit de verplichting bestaat voor concrete boorprojecten een milieu-effectrapport op te stellen. Voorts moet een plan voor een dergelijk project krachtens voornoemde ministeriële regeling goedgekeurd worden door de Minister van Economische Zaken (het locatiebesluit). De minister dient deze goedkeuring te weigeren indien het belang van de milieubescherming onvoldoende is verzekerd. Bij het nemen van een locatiebesluit moet derhalve betrokken worden de aantasting die het voorgenomen boorproject kan opleveren van milieubelangen. Daartoe behoren ook de belangen van natuur en landschap en waterwinning, alsmede de gevolgen van een eventuele calamiteit voor de waterkwaliteit. 2.4.7. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het in het Omgevingsplan opgenomen boorverbod in strijd is met het stelsel van de Wet opsporing delfstoffen, de Mijnwet 1810/1903 en de daarop berustende regelingen, daarbij in aanmerking nemend het daarbij van toepassing zijnde Besluit milieu-effectrapportage 1994, nu dit verbod uitsluitend is opgenomen met het oog op de bescherming van dezelfde belangen als die welke reeds aan de orde zijn in het kader van die wettelijke rijksregelingen. Gelet hierop zijn de beroepen van appellanten sub 1 en 2 gegrond. Het bestreden besluit, inhoudende het uitsluiten van onderzoek naar en het winnen van olie en gas in de buitendijkse gebieden, dient te worden vernietigd. 2.5. Windmolens 2.5.1. Appellanten sub 3 zijn van mening dat in het Omgevingsplan de plaatsing van solitaire windmolens in het open middengebied van Zuidelijk Flevoland uitgesloten zou moeten worden. Zij maken verder bezwaar tegen de aanwijzing van de locatie tussen Urk en Ketelbrug als locatie voor de opstelling van windmolens. Appellanten vrezen negatieve effecten voor vogels en het landschap. Ten slotte betogen zij dat in het Omgevingsplan ten onrechte diverse locaties die geschikt zijn voor de plaatsing van windmolens hiervan worden uitgesloten. 2.5.2. In het Omgevingsplan is op bladzijde 231 vermeld: "Grootschalige parken voor windmolens zijn buiten de aangewezen locaties, zoals in figuur 4.7 aangegeven, niet toegestaan; cluster- en kleinschalige opstellingen zijn in Noordelijk Flevoland uitgesloten, behoudens de in figuur 4.7 aangeduide locatie tussen Urk en de Ketelbrug; solitaire windmolens worden alleen in het middengebied van Zuidelijk Flevoland toegestaan, zoals aangegeven in figuur 4.7, waarbij regelmaat en eenheid in de opstelling voorwaarde is voor instemming met plaatsing". Op bladzijde 150 en 151 van het Omgevingsplan is vermeld: "De provincie biedt ruimte voor het, onder bepaalde voorwaarden, plaatsen van tenminste 250 MW windvermogen (zie Beleidsregel windmolens). Het beleid is gericht op de benutting van een zo beperkt mogelijk aantal locaties met een zo groot mogelijke energieopbrengst per locatie. Realisering van grootschalige windmolenparken is mogelijk op de op figuur 4.7 aangegeven locaties. Hierbij geldt dat aan buitendijkse plaatsing van turbines ter hoogte van de locaties Noordermeerdijk en Westermeerdijk door de provincie alleen medewerking zal worden verleend als dit geen onevenredige nadelige milieu-effecten met zich meebrengt en als dit past binnen de regelgeving en het dan geldende beleid op het gebied van de EU-Vogelrichtlijn en als neergelegd in de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening. In de Noordoostpolder kan (binnendijks) langs de Zuidermeerdijk tussen de Ketelbrug en Urk één kleinschalige windmolenopstelling gerealiseerd worden. Onder bepaalde voorwaarden kunnen ook één cluster en/of enkele kleinschalige opstellingen in Oostelijk Flevoland en Zuidelijk Flevoland worden gerealiseerd. Er zal daarbij sprake moeten zijn van een zodanige ruimtelijke inpassing dat bestaande woonfuncties gehandhaafd kunnen blijven en dat zoveel mogelijk rekening wordt gehouden met belangen van ecologie, landschap en woon- en leefmilieu en bedrijfsuitoefening. De kleinschalige opstellingen moeten bestaan uit ten minste zes en ten hoogste tien windturbines met een maximale ashoogte van 70 meter. Er moet worden gestreefd naar eenheid van vorm (aantal wieken, onderlinge afstanden, hoogte) en het opstellingspatroon moet zich richten naar het landschapspatroon. In figuur 4.7 is tevens aangegeven in welke gebieden kleinschalige opstellingen niet kunnen worden geplaatst. Het oprichten van solitaire windturbines op agrarische bedrijven wordt niet toegestaan, behalve voor het voor kleinschalige opstellingen uitgesloten gebied van Zuidelijk Flevoland, alwaar medewerking zal worden verleend aan initiatieven die voldoen aan regelmaat en eenheid van opstelling, uitgaande van afstanden van 250 meter uit het hart van een bebouwingscluster en 125 meter uit de as van de weg. De maximale ashoogte bedraagt hierbij eveneens 70 meter. Met betrekking tot de plaatsing van windmolens hanteert de provincie de Beleidsregel windmolens, die een uitwerking geeft van bovenstaande uitgangspunten. In de planperiode zal het windenergiebeleid worden geëvalueerd". 2.5.3. solitaire windturbines bij agrarische bedrijven Het gebied waar solitaire windturbines bij agrarische bedrijven zijn toegestaan is op kaart 4.7 van het Omgevingsplan aangegeven. Het gebied is op deze kaart, met name aan de zuidoostzijde, niet duidelijk begrensd. Dit betekent dat het gebied waarvoor de beslissing geldt niet voldoende concreet is begrensd. Verder is de plaats van een solitaire windturbine en het aantal niet bepaald. Het project of de ruimtelijke ingreep is dan ook niet voldoende concreet aangegeven. De aanwijzing van het gebied waar solitaire windturbines bij agrarische bedrijven zijn toegestaan is naar het oordeel van de Afdeling dan ook geen besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, in samenhang met artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht. De Afdeling is onbevoegd kennis te nemen van dit onderdeel van het beroep van appellanten sub 3. 2.5.4. locatie tussen Urk en Ketelbrug (kleinschalige lijnopstelling windmolens) In het Omgevingsplan (blz. 150) is vermeld dat de bedoelde kleinschalige opstelling kan worden gerealiseerd. Het woordje "kan" duidt op de mogelijkheid van een nadere afweging van de betrokken belangen. Deze dient, zo blijkt uit de stukken en het verhandelde ter zitting, onder andere nog plaats te vinden in het kader van een m.e.r.-procedure en een toetsing op grond van de Vogelrichtlijn. De Afdeling is dan ook van oordeel dat geen sprake is van een afgewogen, finale beslissing. De aanwijzing van de locatie tussen Urk en Ketelbrug als locatie waar een kleinschalige opstelling van windmolens kan worden opgericht is derhalve niet aan te merken als een besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht. De Afdeling is in zoverre onbevoegd kennis te nemen van dit onderdeel van het beroep. 2.5.5. Aanwijzen diverse locaties voor plaatsing windmolens Appellanten sub 3 betogen dat in het Omgevingsplan ten onrechte diverse locaties die geschikt zijn voor de plaatsing van windmolens hiervan zijn uitgesloten. Dit beroepsonderdeel is gericht tegen de weigering bepaalde locaties aan te wijzen als locatie om windmolens te plaatsen. De Afdeling stelt op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting vast dat appellanten sub 3 voorafgaande aan de vaststelling van het Omgevingsplan niet expliciet aan verweerders hebben verzocht bepaalde, nauwkeurig omschreven locaties aan te wijzen als windmolenlocatie. Onder deze omstandigheden kan van een weigering een besluit als bedoeld in artikel 4a, zevende lid van de Wet op de Ruimtelijke Ordening te nemen - welke weigering gelet op artikel 6:2 van de Algemene wet bestuursrecht voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit moet worden gelijkgesteld - geen sprake zijn. De Afdeling is onbevoegd van dit beroepsonderdeel kennis te nemen. 2.6. Provinciale Ecologische Hoofdstructuur (PEHS) 2.6.1. Het beroep van appellanten sub 3 is voorts gericht tegen de door hen aanwezig geachte weigering van verweerders om een stringent beleid te formuleren ten aanzien van de PEHS. Zij menen dat in het Omgevingsplan als beleidsbeslissing had moeten worden opgenomen: "Ingrepen in en in de onmiddellijke nabijheid van de PEHS die de kenmerken of waarden ervan aantasten worden niet toegestaan". 2.6.2. In het Omgevingsplan is als essentieel element vermeld (blz. 232-233): "Gestreefd wordt naar een regionaal stelsel van met elkaar samenhangende bos- en natuurgebieden (PEHS) die ieder voor zich voldoende omvang en mogelijkheden hebben voor het behoud en ontwikkeling van hoge natuurwaarden. Ingrepen in en in de onmiddellijke nabijheid van een tot de PEHS behorend gebied, die de specifieke kenmerken of waarden van het gebied aantasten, moeten zoveel mogelijk worden voorkomen. Gestreefd wordt naar behoud en versterking van het specifieke karakter van het Flevolandse landschap. In de karakteristieke open ruimten wordt geen medewerking verleend aan grootschalige ontwikkelingen die hieraan afbreuk doen, zoals windmolenparken, concentraties van glastuinbouw, bosaanleg of de ontwikkeling van bedrijventerreinen". 2.6.3. De Afdeling stelt vast dat appellanten sub 3 voorafgaand aan de vaststelling van het Omgevingsplan uitdrukkelijk aan verweerders hebben verzocht het Omgevingsplan in bovenbedoelde zin aan te passen. De door appellanten gewenste aanpassing ziet op het te voeren beleid ten aanzien van de PEHS. Zoals uit de hierboven aangehaalde passage uit het Omgevingsplan blijkt is de PEHS in het Omgevingsplan niet concreet begrensd. Daarmee is het gebied waarvoor de door appellanten sub 3 gewenste beleidsaanpassing zou gelden onvoldoende concreet bepaald. Voorts zijn de ingrepen die in de PEHS niet zijn toegestaan niet nader omschreven, zodat de aard van de ruimtelijke ingreep onvoldoende concreet is aangegeven. Dit leidt tot het oordeel dat de door appellanten sub 3 gewenste aanpassing van het Omgevingsplan niet zou kunnen worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht. Het niet opnemen van de door appellanten sub 3 gewenste aanpassing is daarom geen weigering een besluit te nemen welke voor de mogelijkheden tot het instellen van beroep met een besluit kan worden gelijkgesteld. De Afdeling is onbevoegd van dit beroepsonderdeel kennis te nemen. 2.7. buitendijkse woningbouwlocaties bij Almere en Lelystad 2.7.1. Appellanten sub 3 maken bezwaar tegen de op de plankaart aangegeven buitendijkse woningbouwlocaties bij Almere en Lelystad. 2.7.2. Op de plankaart zijn de door appellanten sub 3 bedoelde woningbouwlocaties aangeduid als "stedelijk gebied, nader te bepalen" en "stedelijk gebied, indicatief". Het Omgevingsplan vermeldt over de buitendijkse woningbouwlocatie bij Almere (blz. 202): "Buitendijkse ontwikkeling bij het stadsdeel Pampus wordt in relatie gebracht met de algehele stedenbouwkundige opzet van Almere aan de westkust en zal betrokken worden in de inrichtingsstudie voor Zuidelijk Flevoland". De woningbouwlocatie bij Lelystad is in het Omgevingsplan als volgt beschreven (blz. 191-193): "De ontwikkeling van de kustzone vormt een belangrijk onderdeel van de versterking van de kwaliteit van Lelystad (...). Voor een tweetal beoogde woningbouwlocaties in Lelystad geldt dat milieuzoneringen beperkingen opleggen aan de realisering ervan: Zuiderveld en Kuststrook. Voor deze laatste locatie vormt ook het vigerende rijksbeleid vooralsnog een beperking. Daarom zijn deze locaties als 'nader te bepalen' opgenomen op de plankaart". Uit deze passages blijkt dat nog nadere afweging en besluitvorming zal plaatsvinden ten aanzien van de aanwijzing van de bedoelde gebieden als woningbouwlocatie. De beoogde woningbouwlocatie is op de plankaart niet nader begrensd. De Afdeling is dan ook van oordeel dat verweerders geen afgewogen, finale beslissing over de buitendijkse woningbouwlocaties bij Almere en Lelystad hebben genomen. Deze planonderdelen zijn derhalve geen besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, in samenhang met artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht. De Afdeling is onbevoegd van dit beroepsonderdeel kennis te nemen. 2.8. Luchthaven Lelystad 2.8.1. Appellanten sub 3 maken bezwaar tegen het in het Omgevingsplan opgenomen essentiële element ten aanzien van luchthaven Lelystad. Appellanten zijn van mening dat de uitbreiding van de luchthaven volledig dient te passen binnen de bestaande procedures. 2.8.2. In het Omgevingsplan is op bladzijde 232 als essentieel element opgenomen: "Mogelijkheden voor de verdere uitbouw van de luchthaven Lelystad als business airport worden ruimtelijk open gehouden". In de tekst van het Omgevingsplan is verder vermeld (blz. 146): "Maatregelen voor verdere ontwikkeling van de luchthaven Lelystad als business-airport voor klein zakelijk vliegverkeer zijn in voorbereiding". 2.8.3. De Afdeling is van oordeel dat deze onderdelen van het Omgevingsplan geen afgewogen, finale beslissing inhouden ten aanzien van de ontwikkelingsmogelijkheden van de luchthaven Lelystad. Deze planonderdelen zijn derhalve geen besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, in samenhang met artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht. De Afdeling is onbevoegd van dit beroepsonderdeel kennis te nemen. 2.9. Ten aanzien van de appellanten sub 1 en 2 is niet gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende kosten. Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van appellanten sub 3 bestaat geen aanleiding.