ECLI:NL:RVS:2000:AA6571

Raad van State 199901039/1 Datum uitspraak: 27 april 2000 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: 1. de stichting "Stichting Hamsterwerkgroep Limburg" te Geleen, de stichting "Stichting Dassenwerkgroep Limburg" te Margraten, de stichting "Stichting Aktiegroep Industrieterrein Langveld" te Simpelveld, de stichting "Stichting Milieufederatie Limburg" te Maastricht, en de vereniging naar Duits recht "Naturschutzbund Deutschland e.V. Stadtverband Aachen e.V", te Aken (Duitsland), en 2. de vereniging "Vereniging Das & Boom", te Beek-Ubbergen, appellanten, en de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder. Bij besluit van 6 augustus 1998, kenmerk Tl/PG, heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij aan de gemeente Heerlen inzake de hamster (Cricetus cricetus) een ontheffing als bedoeld in artikel 25 van de Natuurbeschermingswet verleend. De ontheffing geldt voor de gebieden waarop de bestemmingsplannen "Beitel-Zuid" en "Grensoverschrijdend bedrijventerrein GOB Aachen-Heerlen" betrekking hebben. De ontheffing is verleend van de verbodsbepalingen van artikel 24, eerste, tweede, en derde lid, van de Natuurbeschermingswet, wat betreft het vangen, pogen te vangen, onder zich hebben en vervoeren van de hamster (Cricetus cricetus) en het verstoren of beschadigen van zijn nest of hol. Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 10 september 1998, en appellante sub 2 bij brief van 15 september 1998, bezwaar gemaakt bij verweerder. Verweerder heeft bij besluit van 1 juni 1999, kenmerk TRCJZ/1 999/5399 en TRCJZ/1 99915398, de bezwaren ongegrond verklaard die tegen voormeld besluit waren ingesteld. Het besluit is aangehecht. Tegen dit besluit van 1 juni 1999 hebben appellanten sub 1 bij brief van 9 juli 1999, bij de Raad van State ingekomen op 12 juli 1999, en appellante sub 2 bij brief van 12 juli 1999, bij de Raad van State ingekomen op 13 juli 1999, beroep ingesteld. Appellanten sub 1 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 1 september 1999. Deze brieven zijn aangehecht. Bij brieven van 10 december 1999 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 1 en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 maart 2000, waar appellanten sub 1, vertegenwoordigd door mr. H.J.L. Kerkhoffs, drs. J. Baars, C. Mayr en ir. E. Gubbels, appellante sub 2, vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van der Velden en J.J. Dirkmaat, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A. Hofstede-Bron en L. Wijlaars, zijn verschenen. Voorts zijn daar gehoord het gemeentebestuur van Heerlen en Aken, vertegenwoordigd door mr. E.C. Berkouwer, J. Zuidgeest, dr. jur. J. Linden, H. Buttulo, drs. R.F.M. Krekels en dr. R. Raskin, de naamloze vennootschap "GOB N.V." en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Ontwikkelingsmaatschappij Beitel-Zuid B.V.", vertegenwoordigd door mr. A.J.H.W.M. Versteeg, en de naamloze vennootschap N.V. lndustriebank LIOF", de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Centipedes Holding B.V.", de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Centipedes Exploitatiemaatschappij 1 B.W' en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Centipedes OntwikkelingsMaatschappij c.v.", vertegenwoordigd door mr. M. Klijnstra. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Recht doende in naam der Koningin: I. verklaart de beroepen gegrond; II. vernietigt het besluit van verweerder van 1 juni 1999, kenmerk TRCJZ/l 999/5399 en TRCJZ/l 99915398; III. bepaalt dat de door de Voorzitter in zijn uitspraak van 13 januari 2000, no. 19990103912, getroffen voorlopige voorziening, voor zover daarbij het besluit van verweerder van 6 augustus 1998, kenmerk Tl /PG, is geschorst, in stand blijft tot 6 weken nadat verweerder opnieuw op de bezwaren heeft beslist; IV. veroordeelt verweerder in de door appellanten sub 1 in verband met de behandeling van het verzoek gemaakte proceskosten tot een bedrag van f 2.007,80, waarvan een gedeelte groot f 1.420,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, en in de door appellante sub 2 gemaakte proceskosten tot een bedrag van f 1.420,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; de totale bedragen dienen door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) te worden betaald aan appellanten sub 1 en appellante sub 2; V. gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) aan appellanten het door hen voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht (f 450,00 voor appellanten sub 1 en f 450,00 voor appellante sub 2) vergoedt. Aldus vastgesteld door mr R. Cleton, Voorzitter, en mr R.H. Lauwaars en mr P.J.J. van Buuren, Leden, in tegenwoordigheid van mr A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van Staat. w.g. Cleton w.g. Neuwahl Voorzitter ambtenaar van Staat uitgesproken in het openbaar op 27 april 2000. Voor eensluidend afschrift, de Secretaris van de Raad van State, voor deze, 2.1 De ontheffing is verleend in verband met de inrichting van twee bedrijventerreinen op het grondgebied van de gemeente Heerlen, voorzien in de bestemmingsplannen "Beitel-Zuid" en "Grensoverschrijdend bedrijventerrein GOB Aachen-Heerlen". De terreinen worden van elkaar gescheiden door de provinciale weg N281. Met de aanleg van deze bedrijventerreinen wordt beoogd te voorzien in uitbreiding van de werkgelegenheid in de regio Heerlen-Aken. 2.2. Appellanten sub 1 en appellante sub 2 kunnen zich er niet mee verenigen dat deze ontheffing is verleend. Zij brengen onder meer naar voren dat het gebied één van de weinige plaatsen is in Nederland waar hamsters voorkomen. Naar hun mening betekent het verlenen van de ontheffing naar alle waarschijnlijkheid het verdwijnen van de hamster uit dit gebied. Voorts achten appellanten de voorwaarden die zijn verbonden aan de ontheffing niet toereikend. Zij stellen dat er te weinig bekend is over de leefwijze van de hamster om te kunnen beoordelen of hamsters naar compensatie-gebieden kunnen worden geleid. Voorts voeren appellanten aan dat niet is voldaan aan bepaalde criteria voor het verlenen van ontheffing, die zijn opgenomen in artikel 2 van het Besluit ontheffingen en vrijstellingen Natuurbeschermingswet (hierna te noemen: Besluit). Daartoe stelt appellante sub 2 zich onder meer op het standpunt dat ter beantwoording van de vraag of een andere bevredigende oplossing bestaat niet alleen van belang is of de bedrijventerreinen op een andere locatie of in een andere vorm mogelijk zouden zijn, maar ook of de werkloosheid onder laaggeschoolden in Zuid-Limburg niet op een andere wijze kan worden bestreden dan door middel van de aanleg van (de onderhavige) bedrijventerreinen. Appellanten achten het bestreden besluit ook in strijd met artikel 12 en artikel 16 van de Richtlijn 92143/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna te noemen: Richtlijn), en met artikel 6 en artikel 9 van het Verdrag van Bern van 19 september 1979 inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijke leefmilieu (hierna te noemen: Verdrag). 2.3. Ingevolge artikel 24, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet (hierna te noemen: Wet) is het verboden een dier, behorende tot een beschermde diersoort, te vangen of te doden of zulks te pogen. Ingevolge artikel 24, tweede lid, van de Wet is het verboden een dier, behorende tot een beschermde diersoort, een dood lichaam, ei, foetus of larve daarvan, al dan niet geprepareerd, of een deel of produkt daarvan onder zich te hebben, te koop te vragen, te kopen, te koop aan te bieden, ten verkoop voorhanden of voorradig te hebben, te verkopen, te ruilen, in ruil aan te bieden, af te leveren, te vervoeren, ten vervoer aan te bieden, tentoon te stellen of binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen of een deel daarvan onder zich te hebben of te koop aan te bieden. Ingevolge artikel 24, derde lid, van de Wet is het verboden zonder noodzaak een dier, behorende tot een beschermde diersoort, te verontrusten of zijn nest, -hol of voortplantings- of rustplaats te verstoren danwel beschadigen of te vernielen, alsmede een nest van een zodanig dier te bemachtigen, onder zich te hebben, te koop te vragen, te kopen, te koop aan te bieden, ten verkoop voorhanden te hebben, te verkopen, te ruilen, in ruil aan te bieden, af te leveren, te vervoeren, ten vervoer aan te bieden, tentoon te stellen of binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen. Ingevolge artikel 25, eerste lid, van de Wet kan van de verbodsbepalingen, genoemd in artikel 24, door of vanwege de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij ontheffing of vrijstelling worden verleend. Geen ontheffing of vrijstelling wordt verleend voor het doden of vangen van dieren, behorende tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen soorten, met bij algemene maatregel van bestuur aangewezen middelen, alsmede voor het doden of vangen van die dieren vanuit luchtvaartuigen of motorvoertuigen. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat ontheffingen slechts kunnen worden verleend ten behoeve van bij die algemene maatregel van bestuur omschreven belangen. Ingevolge artikel 25, tweede lid, van de Wet kunnen aan ontheffingen of vrijstellingen als bedoeld in het eerste lid, voorschriften worden verbonden. Zij kunnen onder beperkingen worden verleend. Ingevolge artikel 2 van het Besluit, voor zover thans van belang, kan ten aanzien van niet-gekweekte dieren of planten behorende tot beschermde soorten, die zijn genoemd in bijlage IV bij de Richtlijn, slechts ontheffing of vrijstelling van de verbodsbepalingen, genoemd in de artikelen 23, eerste lid, en 24 van de Wet, worden verleend, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien daarmee geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan: a. in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats; b. ( ... ); c. in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid, of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en voor het milieu wezenlijk gunstige effecten; d. (…) e. (…) 2.4. Bij Koninklijk besluit van 6 augustus 1973 (Stb. 1973, 488), zoals nadien gewijzigd, is de hamster (Cricetus cricetus) voor het gehele land als beschermde diersoort in de zin van de Wet aangewezen. 2.5. Allereerst wijst de Afdeling op het volgende. Ter zitting heeft verweerder, daarin bijgevallen door de gemeentebesturen van Heerlen en Aken, GOB N.V. en Ontwikkelingsmaatschappij Beitel-Zuid B.V., gesteld dat er thans in het gebied geen hamsters meer voorkomen. 2.5.1. De Afdeling stelt voorop dat zij het besluit dient te toetsen aan de hand van de feiten en omstandigheden ten tijde van het nemen van dat besluit. In het bestreden besluit staat vermeld dat het leefgebied van de hamsters die rond Heerlen voorkomen door de aanleg van de bedrijventerreinen mogelijk zal worden verstoord. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder zich ten onrechte op dit standpunt heeft gesteld. Voorts overweegt de Afdeling dat niet aannemelijk is gemaakt dat zich in het onderhavige gebied ten tijde van het nemen van dat besluit geen hamsters bevonden. Voorzover verweerder heeft beoogd te betogen dat appellanten sub 1 en appellante sub 2 geen belang meer zouden hebben bij een beoordeling van hun beroepen, overweegt de Afdeling dat naar haar oordeel evenmin aannemelijk is gemaakt dat in het gebied thans geen hamsters meer voorkomen. Reeds hierom kan niet worden gezegd dat geen belang meer zou bestaan bij een beoordeling van de beroepen. 2.6. Appellante sub 2 stelt dat artikel 12, eerste lid, onder b en d, van de Richtlijn niet correct is geïmplementeerd in artikel 24, derde lid, van de Wet, aangezien de Wet de mogelijkheid biedt dat indien met noodzaak de verbodsnormen van artikel 24, derde lid, worden overtreden, geen ontheffing als bedoeld in artikel 25 van de Wet nodig is. 2.6.1. Zoals de Afdeling reeds eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 31 januari 1997, inzake E01.95.0276, AB 1997, 209, moet volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen ter bepaling van de werking van een richtlijn een onderscheid worden gemaakt tussen een correcte en een incorrecte implementatie van die richtlijn en kan de vraag naar de rechtstreekse werking van de bepalingen van de richtlijn alleen rijzen in geval van incorrecte implementatie. 2.6.2. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof (arrest 14183, Von Colson en Kamann, 10 april 1984, Jur.1984, p. 1891; arrest 106189, Marleasing, 13 november 1990, Jur.1990, p. 1-4135) moet bij de toepassing van nationaal recht, de nationale rechter dit recht zoveel mogelijk uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de richtlijn, teneinde het hiermee beoogde resultaat te bereiken. Alvorens de Afdeling toekomt aan de vraag of de Richtlijn rechtstreekse werking heeft, moet worden nagegaan of het van toepassing zijnde nationale recht in overeenstemming is met de Richtlijn en, zo dat niet het geval is, of het richtlijnconform kan worden geïnterpreteerd 2.6.3. Artikel 12, eerste lid, van de Richtlijn, luidt, voor zover thans van belang: De Lid-Staten treffen de nodige maatregelen voor de instelling van een systeem van strikte bescherming van de in bijlage IV, letter a), vermelde diersoorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied, waarbij een verbod wordt ingesteld op: a. (...) b. het opzettelijk verstoren van die soorten, vooral tijdens de perioden van voortplanting, afhankelijkheid van de jongen, overwintering en trek c. ( ... ) d. de beschadiging of vernieling van de voortplantings- of rustplaatsen 2.6.4. De hamster (Cricetus cricetus) is opgenomen in Bijlage IV, letter a) bij de Richtlijn, als diersoort van communautair belang die strikt moet worden beschermd. 2.6.5. Verweerder heeft bij het verlenen van de ontheffing van de verbodsnorm van artikel 24, derde lid, van de Wet geen betekenis toegekend aan het woord "noodzaak", als bedoeld in artikel 24, derde lid. Aldus heeft verweerder artikel 24, derde lid, richtlijnconform toegepast. De Afdeling kan derhalve thans voorbijgaan aan de vraag of artikel 12, eerste lid, onder b en d, van de Richtlijn correct is geïmplementeerd in artikel 24, derde lid, van de Wet. 2.7. Ten aanzien van het bezwaar van appellante sub 2 dat artikel 24, derde lid, van de Wet zich niet verdraagt met artikel 6, onder b, c en e, van het Verdrag, aangezien de Wet de mogelijkheid biedt dat indien met noodzaak de verbodsnormen van artikel 24, derde lid, worden overtreden, geen ontheffing als bedoeld in artikel 25 van de Wet nodig is, overweegt de Afdeling het volgende. 2.7.1. Artikel 6 van het Verdrag luidt, voor zover thans van belang: Iedere Verdragsluitende partij neemt passende en noodzakelijke maatregelen in de vorm van wetten en voorschriften om te zorgen voor bijzondere bescherming van de in het wild voorkomende diersoorten, genoemd in Bijlage II. Waar het deze soorten betreft, is met name verboden: a. iedere vorm van opzettelijk vangen, in bezit houden en opzettelijk doden; b. het opzettelijk aantasten of vernielen van broed- of rustplaatsen; c. het opzettelijk verstoren van de in het wild voorkomende diersoorten, met name gedurende de broedperiode, de periode waarin de jongen afhankelijk zijn en de overwinteringsperiode, voor zover hiermee duidelijk wordt ingegaan tegen de doelstellingen van dit Verdrag; d. ( ... ); e. het houden en het binnenslands verhandelen van deze dieren, hetzij levend, hetzij dood, met inbegrip van opgezette dieren, en van ieder gemakkelijk te herkennen deel of produkt van deze dieren, voor zover zulks bijdraagt tot de doeltreffendheid van de bepalingen van dit artikel. 2.7.2. De hamster (Cricetus cricetus) is als streng beschermde diersoort vermeld in bijlage 11 van het Verdrag. 2.7.3. Het Verdrag is ondertekend door de Europese Gemeenschap en door Lid-Staten afzonderlijk, waaronder Nederland. De Europese Gemeenschap heeft uitvoering gegeven aan het Verdrag door middel van de Richtlijn. Voor zover de Richtlijn in overeenstemming is met het Verdrag komt dit Verdrag binnen de Gemeenschap via de Richtlijn tot gelding en worden de rechtsgevolgen van het Verdrag binnen de Gemeenschap beheerst door de Richtlijn. Gelet op het belang van een uniforme uitleg van het gemeenschapsrecht is er derhalve in zoverre geen aanleiding voor rechtstreekse toetsing van een besluit aan het Verdrag. Vast staat dat noch in de verbodsnormen van artikel 6, onder b, c, en e, van het Verdrag, noch in de verbodsnormen van artikel 12, eerste lid, onder b en d, van de Richtlijn het woord "noodzaak" is opgenomen. Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond over te gaan tot rechtstreekse toetsing van het bestreden besluit aan artikel 6, onder b, c, en e, van het Verdrag. 2.8. Wat betreft het bezwaar van appellanten sub 1 en appellante sub 2 dat een andere bevredigende oplossing bestaat, als bedoeld in artikel 2, aanhef, van het Besluit, in artikel 16, eerste lid, van de Richtlijn, en in artikel 9, eerste lid, aanhef, van het Verdrag wordt het volgende overwogen. 2.8. 1. 1. Artikel 16, eerste lid, van de Richtlijn luidt, voor zover thans van belang: Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en op voorwaarde dat de afwijking geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan, mogen de Lid-Staten afwijken van het bepaalde in artikel 12: a. in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats b. ( ... ) c. in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en voor het milieu gunstige effecten d. (…) e. (…) 2.8.1.2. De Afdeling constateert dat artikel 16, eerste lid, van de Richtlijn praktisch letterlijk is overgenomen in artikel 2, eerste lid, aanhef, van het Besluit. Gelet hierop moet deze bepaling geacht worden correct te zijn geïmplementeerd. 2.8.1.3. Artikel 9, eerste lid, van het Verdrag, luidt, voor zover thans van belang: Iedere Verdragsluitende Partij mag afwijken van het bepaalde in artikel 6, mits er geen andere bevredigende oplossing bestaat en de afwijkingen geen aantasting met zich brengen van het voortbestaan van de desbetreffende populatie: - ter bescherming van de flora en fauna; - ( ... ); - ( ... ); - in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid, de veiligheid in de lucht of andere openbare belangen van essentiële aard; - ( ... ); - ( ... ). 2.8.1.4. Zoals is overwogen onder 2.7.3. komt dit Verdrag, voor zover de Richtlijn daarmee overeenstemt, via de Richtlijn tot gelding en worden de rechtsgevolgen van het Verdrag binnen de Gemeenschap beheerst door de Richtlijn. Gelet op het belang bij een uniforme uitleg van het gemeenschapsrecht is er derhalve in zoverre geen aanleiding voor rechtstreekse toetsing van een besluit aan het Verdrag. De Afdeling stelt vast dat artikel 16, eerste lid, van de Richtlijn wat betreft het vereiste dat geen andere bevredigende oplossing mag bestaan, overeenkomt met artikel 9, eerste lid, aanhef, van het Verdrag. Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond over te gaan tot rechtstreekse toetsing van het bestreden besluit aan artikel 9, eerste lid, aanhef, van het Verdrag. 2.8.2. Gelet op hetgeen is overwogen onder 2.8.1.2. en 2.8.1.4. zal de Afdeling het bezwaar van appellanten sub 1 en appellante sub 2, zoals verwoord onder 2.8., beoordelen aan de hand van artikel 2, aanhef, van het Besluit. Ten aanzien van dit bezwaar, dat niet is aangetoond dat geen andere bevredigende oplossing bestaat, overweegt de Afdeling het volgende. 2.8.2. 1. In het primaire besluit staat vermeld dat alternatieve oplossingen zijn onderzocht en dat uit onderzoek is gebleken dat de gekozen locaties de meest geschikte zijn. In het verweerschrift wordt het volgende opgemerkt: "Voor het alternatievenonderzoek is aangesloten bij de voorbereiding in het kader van de ruimtelijke ordening. Tijdens de procedures in dat kader is een milieueffectrapportage opgesteld. Daarbij is ook een alternatievenonderzoek uitgevoerd. Daaruit is gebleken dat geen geschikte alternatieve locaties voor de aanleg van bedrijventerreinen aanwezig zijn". 2.8.2.2.