ECLI:NL:RVS:2000:AA6092

Raad van State 199900096/01 Datum uitspraak: 16 mei 2000 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: 1. A. te B, 2. de Stichting Centraal Orgaan voor Kwaliteitsaangelegenheden in de Zuivel en haar Directeur appellanten, tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Groningen van 20 april 1999 in het geding tussen: appellant sub 1 en 1. de Directeur van de Stichting Centraal Orgaan voor Kwaliteitsaangelegenheden in de Zuivel, 2. de Klachtencommissie boerderijmelk van de Stichting Centraal Orgaan voor Kwaliteitsaangelegenheden in de Zuivel, 3. de Raad van Beroep van de Stichting Centraal Orgaan voor Kwaliteitsaangelegenheden in de Zuivel. 1 . Procesverloop Bij brieven van 24 juli 1995, 28 juli 1995, 8 augustus 1995 en 15 augustus 1995, met als opschrift "kwaliteitsbericht", heeft Zuivelfabriek De Kievit B.V. te Meppel (hierna: de zuivelfabriek) aan appellant sub 1 (hierna te noemen: A) medegedeeld dat in zijn melk een bepaalde stof is aangetoond en dat dit betekent dat 50 cent per kg. melk van de desbetreffende leveranties wordt ingehouden. Naar aanleiding van het hiertegen door A bij brief van 23 augustus 1995 gemaakte bezwaar heeft de Directeur van de Stichting Centraal Orgaan voor Kwaliteitsaangelegenheden in de Zuivel (hierna te noemen: de Directeur onderscheidenlijk het COKZ) bij brief van 21 september 1995 aan hem bericht dat er geen aanleiding is om de desbetreffende uitslagen van het uitgevoerde kwaliteitsonderzoek te wijzigen. Deze brief is aangehecht. Het daartegen door A, overeenkomstig de vermelde rechtsmiddelclausule, bij brief van 20 oktober 1995 gemaakte bezwaar bij de Klachtencommissie Boerderijmelk van het COKZ (hierna: de klachtencommissie) is door die commissie bij beslissing van 4 december 1995, verzonden 11 januari 1996, ongegrond verklaard. Dit stuk is aangehecht. Tegen deze beslissing heeft A, overeenkomstig de vermelde rechtsmiddelclausule, bij brief van 5 februari 1996 beroep ingesteld bij de Raad van Beroep van het COKZ (hierna: de raad van beroep). Bij zogenoemde uitspraak van 18 april 1996, verzonden 12 juli 1996, heeft de raad van beroep de beslissing van de klachtencommissie bekrachtigd. Tegen de beslissingen van 21 september 1995 en 4 december 1995 en tegen de uitspraak van 18 april 1996 heeft A bij brief van 19 augustus 1996 beroep ingesteld bij de arrondissementsrechtbank te Groningen (hierna: de rechtbank). Bij uitspraak van 20 april 1999, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard van de beroepen kennis te nemen. Deze uitspraak, die is gepubliceerd in JB 1999/142, is aangehecht. Tegen deze uitspraak hebben A - bij brief van 11 mei 1999, bij de Raad van State ingekomen op 17 mei 1999 -en het COKZ en de Directeur - bij brief van 31 mei 1999, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum hoger beroep ingesteld. Laatstgenoemden hebben hun beroep aangevuld bij brief van 29 juni 1999. De brieven van 11 mei 1999 en 29 juni 1999 zijn aangehecht. Bij brief van 9 september 1999 heeft A een memorie van antwoord ingediend en bij brief van 28 september 1999 hebben het COKZ en de Directeur van antwoord gediend. Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van A en van de Nederlandse Zuivelorganisatie (hierna: NZO), die op de voet van artikel 8:26 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in de gelegenheid is gesteld als partij aan het geding deel te nemen. Deze stukken zijn aan de andere partijen toegezonden. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 januari 2000, waar A, vertegenwoordigd door mr A.E. Noordhuis, juridisch adviseur te Hornhuizen, en het COKZ en de Directeur, vertegenwoordigd door mr L.A.D. Keus, advocaat te Den Haag, zijn verschenen. Tevens is namens de NZO het woord gevoerd door mr E.C. Berkouwer, advocaat te Amsterdam. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Recht doende in naam der Koningin: I. vernietigt de aangevallen uitspraak; II. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond; III. vernietigt het besluit van de Directeur van 21 september 1995; IV. vernietigt het besluit van de klachtencommissie van 4 december 1995; V. vernietigt het besluit van de raad van beroep van 18 april 1996; VI. bepaalt dat de brief van A van 23 augustus 1995 door de Directeur wordt doorgezonden aan het Productschap voor Zuivel ter behandeling als bezwaarschrift; VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten; VIII. veroordeelt de Directeur en het COKZ in de door A in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van f 3.550,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door het COKZ te worden betaald aan A; IX. gelast dat het COKZ aan A het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht (totaal f 550,00) vergoedt. Aldus vastgesteld door mr J.J.R. Bakker, Voorzitter, en mr A. Kosto en mr B. van Wagtendonk, Leden, in tegenwoordigheid van mr R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat. w.g. Bakker w.g. Dallinga Voorzitter ambtenaar van Staat Uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2000 18. Verzonden: Voor eensluidend afschrift, de Secretaris van de Raad van State, voor deze, 2.1. Aan het geschil ligt ten grondslag een viertal brieven van de zuivelfabriek waarin aan A is medegedeeld dat in de door hem geleverde melk een bacteriegroeiremmende stof is aangetoond en dat deswege 50 cent per kg. melk van de desbetreffende leverantie wordt ingehouden. A krijgt aldus door de zuivelfabriek minder uitbetaald voor zijn melk. De kwaliteitsvaststelling is gebaseerd op monstername en op analyse van de monsters door de Stichting Melkcontrolestation te Zutphen. 2.2. De rechtbank heeft zich voor de vraag gesteld gezien of zij bevoegd is te oordelen over de beslissingen van 21 september 1995 en 4 december 1995 en over de uitspraak van 18 april 1996, waartegen A bij haar beroep had ingesteld. 2.3. Het toetsingskader wordt gevormd door de hieronder weergegeven bepalingen, zoals zij luidden ten tijde als hier van belang. 2.3.1. Landbouwkwaliteitswet ---------------------------------Artikel 2 1 . Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen ter bevordering van de afzet regelen worden gesteld betreffende de kwaliteit van produkten. Deze regelen kunnen betrekking hebben op de oorsprong, de hoedanigheid, de sortering, de verzorging, de verpakking, de vorm, de afwerking, de aanduiding, de maat en het gewicht van produkten, alsmede op de betaling naar gelang van de kwaliteit van produkten. 2. Bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur, in het eerste lid bedoeld, kunnen tevens regelen worden gesteld inzake ( ... ) f. de verplichting voor een controle-instelling tot betaling aan bij haar aangeslotenen van door hen verschuldigde toeslagen in verband met de kwaliteit van produkten, alsmede de verplichting voor deze aangeslotenen tot betaling aan de controle-instelling van toegepaste kortingen in verband met de kwaliteit van produkten en van andere geldsommen ter financiering van de toeslagen. Artikel 8 1. In een landbouwkwaliteitsbesluit kunnen een of meer privaatrechtelijke rechtspersonen met volledige rechtsbevoegdheid worden belast met het toezicht op de naleving door de bij hen aangeslotenen van bij of krachtens dat besluit gestelde regelen. 2. In een landbouwkwaliteitsbesluit kunnen een of meer privaatrechtelijke rechtspersonen met volledige rechtsbevoegdheid worden belast met de keuring, bedoeld in artikel 7, of met het toezicht daarop. Zij kunnen daarbij tevens bevoegd worden verklaard tot het uitreiken van merken, tekenen of bewijsstukken, in hetzelfde artikel bedoeld. 3. In een landbouwkwaliteitsbesluit kunnen één of meer privaatrechtelijke rechtspersonen met volledige rechtsbevoegdheid worden belast met de uitvoering van de bij of krachtens dat besluit gestelde regelen inzake de betaling naar gelang van de kwaliteit van produkten. Artikel 10 1. ( ... ) 2. Een controle-instelling als bedoeld in artikel 8, derde lid, moet in zoverre in afwijking van het in het eerste lid bepaalde: - ten doel hebben de goede hoedanigheid van een of meer produkten door middel van betaling naar gelang van de kwaliteit te bevorderen; - één of meer reglementen vaststellen welke een goede uitvoering van de regelen inzake de betaling van produkten naar gelang van de kwaliteit waarborgen; zij moet in die reglementen tevens regelen stellen inzake het maken van bezwaar tegen andere besluiten dan algemeen geldende voorschriften van één der organen van de controle-instelling. 3.( ... ) 2.3.2. Gelet op onder meer de artikelen 2 en 8 van de Landbouwkwaliteitswet is de volgende algemene maatregel van bestuur vastgesteld: het Landbouwkwaliteitsbesluit rauwe melk en zuivelbereiding Artikel 3 1. Onze Minister kan voor rauwe melk, warmtebehandelde consumptiemelk en produkten op basis van melk regels stellen met betrekking tot: a. de hoedanigheid, de oorsprong, de sortering, de verzorging, de verpakking, de vorm, de afwerking, de aanduiding, de maat en het gewicht, alsmede voor zover het rauwe melk betreft de betaling naar gelang van de kwaliteit; b. de inrichting en het gebruik van bedrijfsgebouwen en vervoermiddelen, het gebruik en verbruik van grondstoffen, hulpstoffen en toevoegingen, de be- of verwerkingswijze, het gebruik van machines, werktuigen en gereedschappen, en de hoedanigheid en het gebruik van verpakkingsmiddelen; c. de verplichting voor bepaalde aangesloten inrichtingen tot betaling aan het COKZ van toegepaste kortingen en van andere geldsommen in verband met de kwaliteit van rauwe melk, alsmede de verplichting van het COKZ tot betaling aan bepaalde bij haar aangesloten inrichtingen van toeslagen in verband met de kwaliteit van rauwe melk. 2. De in het eerste lid bedoelde regels kunnen verschillen naar gelang van oorsprong, gebruiksdoel of geografische bestemming van het produkt. Artikel 4 1. Onze Minister kan bepalen, dat de in artikel 3, eerste lid, bedoelde regels in een door hem te bepalen omvang door het bestuur van het produktschap bij verordening worden vastgesteld. 2.( ... ) Artikel 7 1. De Stichting Centraal Orgaan voor Kwaliteitsaangelegenheden in de Zuivel te Leusden is: a. belast met het toezicht op de naleving door de bij haar aangeslotenen van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels; b. belast met de in artikel 5 bedoelde erkenning van de bij haar aangesloten inrichtingen. 2. Indien bij of krachtens dit besluit regels worden gesteld inzake de betaling naar gelang van de kwaliteit van de rauwe melk is het COKZ met de uitvoering belast. 2.3.3. Gelet op onder meer de artikelen 3, 4 en 7 van het Landbouwkwaliteitsbesluit rauwe melk en zuivelbereiding heeft de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, handelend mede namens de Minister van Economische Zaken, vastgesteld de: Landbouwkwaliteitsregeling uitbetaling van boerderijmelk naar kwaliteit ---------------------------------------------Artikel 2 Het produktschap stelt bij Artikel 2 Het productschap stelt bij verordening regels inzake de uitbetaling naar kwaliteit van boerderijmelk voorzover het betreft:: - de bemonstering, het transport en de behandeling van de monsters; - het kwaliteitsonderzoek met de daarbij behorende beoordeling en vaststelling van de kwaliteit; - het inhouden van korting alsmede het betalen van een kwaliteitstoeslag; - de administratie. 2.3.4. Gelet op dit artikel heeft het bestuur van het Produktschap voor Zuivel vastgesteld de: Landbouwkwaliteitsverordening 1994, uitbetaling van boerderijmelk naar kwaliteit -------------------------------- Artikel 2 1. De ontvanger van boerderijmelk is verplicht deze melk naar gelang van de kwaliteit aan de betrokken melkveehouders te betalen met inachtneming van het bij of krachtens deze verordening bepaalde. 2.( ... ). 3. De ontvanger van boerderijmelk is verplicht: a. de kwaliteit van door hem van melkveehouders ontvangen boerderijmelk te laten bepalen, en b. het resultaat van het kwaliteitsonderzoek als bedoeld onder a, te registreren, een en ander met inachtneming van het bij of krachtens deze verordening bepaalde. 4.( ... ). Artikel 9 De ontvanger van boerderijmelk kan de kwaliteitsuitslag alleen na toestemming van het COKZ vervallen verklaren of wijzigen. Artikel 10 1. Aan de resultaten van het kwaliteitsonderzoek wordt door het melkcontrolestation een beoordeling toegekend overeenkomstig een door de voorzitter, gehoord het COKZ, vastgesteld stelsel met normen, kortingspunten en overige op te leggen kortingen. 2.( ... ). Artikel 11 1. De ontvangers van boerderijmelk zijn verplicht over een vastgesteld tijdvak van twaalf weken aan melkveehouders die in bedoeld tijdvak in totaal niet meer dan 1 kortingspunt toebedeeld kregen, en in wier melk geen melkvreemde bacteriegroeiremmende stoffen werden aangetoond, een kwaliteitstoeslag uit te betalen. 2. De hoogte van de kwaliteitstoeslag dient per 100 kg melk, per door de voorzitter, gehoord het COKZ, vastgestelde regio, zodanig te worden vastgesteld, dat het totaalbedrag aan kwaliteitstoeslag per tijdvak gelijk of ten naaste bij gelijk is aan het totaalbedrag van de ingehouden kortingen. Artikel 12 Per bemonsteringsperiode dient de ontvanger van boerderijmelk op grond van het totaal aantal toegekende kortingspunten een, door de voorzitter, gehoord het COKZ, te bepalen, korting in te houden over de totale hoeveelheid in die periode door de betreffende melkveehouder geleverde boerderijmelk, alsmede de eventuele korting(en) per leverantie voor de aanwezigheid van melkvreemde bacteriegroeiremmende stoffen. 2.3.5. In het door de voorzitter van het Produktschap voor Zuivel vastgestelde Besluit vaststelling frequentie en beoordeling resultaten kwaliteitsonderzoek zijn onder meer de op te leggen kortingen neergelegd. Gelet op artikel 10, tweede lid, van de Landbouwkwaliteitswet heeft het bestuur van het COKZ vastgesteld het COKZ-reglement klachtenbehandeling boerderijmelk. in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d van dat reglement is bepaald dat de melkveehouder bij het COKZ bezwaar kan maken tegen: de uitbetaling van de boerderijmelk naar kwaliteit, samenstelling en hoeveelheid door de ontvanger van de boerderijmelk. In artikel 3, voorzover hier van belang, is bepaald dat het COKZ een onderzoek instelt naar het bezwaar. Op grond van de resultaten van het onderzoek beslist de directeur of het bezwaar gegrond is. In artikel 4 is bepaald dat de melkveehouder en de ontvanger van boerderijmelk bezwaar kunnen maken tegen de beslissing van de directeur bij de klachtencommissie. Uit artikel 18 volgt dat door degene die het bezwaar heeft ingediend, de voorzitter van het centraal bestuur of diens plaatsvervanger en de wederpartij, beroep kan worden ingesteld bij de raad van beroep tegen de beslissing van de klachtencommissie. Gelet op artikel 22 heeft de beslissing van de raad van beroep de kracht van een voor partijen bindend advies. 2.4. De rechtbank heeft overwogen dat, gelet op het oogmerk van de Landbouwkwaliteitswet - de bevordering van de afzet van landbouwproducten door regels te stellen met betrekking tot de kwaliteit van die producten - en de wijze waarop daaraan in de wet en de daarop gebaseerde regelingen uitwerking is gegeven, het stelsel van toeslagen en kortingen zijn grondslag vindt in het publiekrecht. Dat betekent volgens de rechtbank dat zuivelfabrieken gehouden zijn uitvoering te geven aan een publiekrechtelijke regeling ter bevordering van de kwaliteit van landbouwproducten en dat zij daarom moeten worden aangemerkt als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Daaruit vloeit volgens de rechtbank tevens voort dat besluiten van de zuivelfabrieken tot het opleggen van kortingen als de onderhavige moeten worden aangemerkt als besluiten in de zin van het eerste lid van artikel 1:3 van de Awb. 2.4.1. De rechtbank heeft voorts overwogen dat de beslissing van de Directeur niet kan worden beschouwd als een beslissing op bezwaar als bedoeld in artikel 1:5, eerste lid, van de Awb nu hij niet het bestuursorgaan is dat de primaire besluiten heeft genomen, en evenmin als een beslissing op administratief beroep als bedoeld in artikel 1:5, tweede lid, van de Awb, nu de in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d van het reglement geopende mogelijkheid tot het maken van bezwaar tegen de uitbetaling van de boerderijmelk door de ontvanger van die melk niet berust op een wettelijk voorschrift. Artikel 10, tweede lid, van de Landbouwkwaliteitswet biedt daarvoor geen basis omdat de zuivelfabriek geen orgaan is van de controle-instelling, aldus de rechtbank. 2.4.2. Omdat de beslissing van de Directeur van 21 september 1995 volgens de rechtbank niet een grondslag vindt in het publiekrecht, is het geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, evenmin als de beslissing van de klachtencommissie en de uitspraak van de raad van beroep, aangezien deze voortborduren op de beslissing van de Directeur. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat zij niet bevoegd is te oordelen over die beslissingen en uitspraak. 2.5. Het COKZ en de Directeur onderschrijven op zichzelf weliswaar het oordeel van de rechtbank dat de bestuursrechter onbevoegd is, maar zij menen dat de rechtbank dit oordeel ten onrechte mede heeft doen steunen op de opvatting dat zuivelfabrieken in de context van de voor dit geding relevante regelgeving als bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb moeten worden aangemerkt en dat beslissingen van de zuivelfabrieken tot het opleggen van kortingen als hier aan de orde, besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb zijn. 2.5.1. A bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat het opleggen van een korting op de melkprijs geen besluit van het COKZ is. Volgens hem worden de desbetreffende beslissingen ten onrechte niet toegerekend aan het COKZ. Daarbij heeft hij erop gewezen dat de zuivelfabriek op de inhouding op de melkprijs geen invloed kan uitoefenen en uitsluitend als doorgeefluik fungeert. A betwist voorts het belang van het COKZ en de Directeur bij het hoger beroep. 2.6. De Afdeling stelt voorop dat zij geen grond ziet voor het oordeel dat in dit geval het COKZ en de Directeur processueel belang moet worden ontzegd, gelet op de gevolgen die zijn verbonden aan het uitgangspunt van de rechtbank dat een zuivelfabriek een bestuursorgaan in de zin van de Awb is en dat tegen de vaststelling van de korting bij de zuivelfabriek bezwaar kan worden gemaakt. Ter zitting is bevestigd dat over het aspect van de rechtsbescherming momenteel bij de uitvoering van de toepasselijke regelgeving grote onduidelijkheid bestaat. 2.7. Vervolgens is de vraag aan de orde of de zuivelfabriek als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt. Ingevolge dit artikellid wordt onder bestuursorgaan verstaan: a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed. 2.7.1. De zuivelfabriek is geen orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld. Zij kan evenmin als een bestuursorgaan in de zin van het bepaalde onder b van evengenoemd artikellid worden gezien. In de Landbouwkwaliteitsverordening 1994, uitbetaling van boerderijmelk naar kwaliteit is een zuivelfabriek weliswaar in artikel 12 de taak toebedeeld om, op grond van het totaal aantal toegekende kortingspunten, een korting in te houden over de totale hoeveelheid door een melkveehouder in een bepaalde periode geleverde boerderijmelk, en in artikel 11 is haar eveneens opgedragen een kwaliteitstoeslag uit te betalen, maar de beslissingen omtrent deze uitbetaling en inhouding moeten blijkens het systeem van deze verordening worden toegerekend aan het Productschap voor Zuivel. De verordening is vastgesteld door het bestuur van het Productschap en de daarin neergelegde verplichtingen zijn aan een zuivelfabriek opgelegd door dit bestuur. Uit artikel 12 volgt dat de voorzitter van het Productschap de in te houden korting bepaalt. Het stelsel met normen en op te leggen kortingen is ook door de voorzitter vastgesteld. Een zuivelfabriek verleent slechts, als contractspartij op de zuivelmarkt, financieel-administratieve bijstand. Zij heeft niet de publiekrechtelijke bevoegdheid tot het bepalen van de rechtspositie (de rechten en/of verplichtingen) van andere rechtssubjecten. 2.7.2.