ECLI:NL:RVS:1999:AA5389

Raad van State No. H01.98.0358. Datum uitspraak: 4 november 1999 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: de Inspecteur van de Belastingdienst Douane, district Rotterdam (hierna: de Inspecteur) (appellant) tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Rotterdam van 19 januari 1998 in het geding tussen: Nedlloyd Lijnen B.V., gevestigd te Rotterdam/Noordzee Veerdiensten (North Sea Ferries) B.V., gevestigd te Rozenburg en de Inspecteur. 1 . Procesverloop De Inspecteur heeft Nedlloyd Lijnen B.V. (hierna: Nedlloyd) op 11 en 18 december 1995 en 2 en 8 januari 1996 een factuur gezonden voor de heffing van het verkeersbegeleidingstarief voor het scheepvaartverkeer. Hiertegen is door Nedlloyd bezwaar gemaakt. Bij besluit van 19 maart 1996 heeft de Inspecteur het bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht. Bij uitspraak van 19 januari 1998, verzonden op 23 januari 1998, heeft de arrondissementsrechtbank te Rotterdam (hierna: de rechtbank) het tegen dit besluit ingestelde beroep gegrond verklaard en de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft de Inspecteur bij brief van 24 februari 1998, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht. Na afloop van het vooronderzoek zijn nog stukken ontvangen van Nedlloyd. Deze zijn aan de Inspecteur toegezonden. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 september 1998, waar de Inspecteur, vertegenwoordigd door mr A.B. van Rijn en mr R.J.M. van den Tweel advocaten te Den Haag, en mr L.J. Clement en mr J.A.A. Schreuder, ambtenaren bij het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, en Nedlloyd, vertegenwoordigd door mr H.H. Luigies en mr A.J. Braakman, advocaten te Rotterdam, zijn verschenen. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld commentaar te leveren op een ontwerp-tekst van de door de Afdeling aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) te stellen prejudiciële vragen. Zij hebben van die gelegenheid gebruik gemaakt. 2. Overwegingen Met ingang van 1 oktober 1995 is in werking getreden de Wet van 7 juli 1994, Stb. 585, houdende wijziging van de Loodsenwet en de Scheepvaartverkeerswet in verband met de herziening van de financiële relatie tussen het Rijk en de loodsen, de invoering van een verkeersbegeleidingstarief en een aantal technische wijzigingen. De wet voorziet onder meer in de invoering van een verkeersbegeleidingstarief (hierna: het VBS-tarief). Het VBS-tarief is een tarief dat vooralsnog alleen zeeschepen, voor zover niet vrijgesteld, verschuldigd zijn voor - kort samengevat - de diensten van de walradar. Voorheen maakte dit tarief deel uit van de loodsgelden. Door middel van verkeersbegeleiding kan het scheepvaartverkeer in gebieden met een hoge verkeersdichtheid en/of veel vervoer van gevaarlijke ladingen en/of navigatorische moeilijkheden van actuele verkeersinformatie worden voorzien, vooral ter ondersteuning van de veilige navigatie van de schepen in die gebieden. Voorts kan, door de communicatie tussen alle verkeersdeelnemers te beluisteren en te bewaken, vanaf de wal toezicht worden gehouden op het geordend verloop van het scheepvaartverkeer en kan worden geanticipeerd op gevaarlijke situaties. Het geschil betreft in essentie de vraag of het VBS-tarief wordt geheven voor individuele dienstverlening, zoals de Inspecteur betoogt, dan wel voor algemene dienstverlening, zoals Nedlloyd heeft aangevoerd, en, indien de Inspecteur moet worden gevolgd, of het tarief representatief is voor de verleende dienst. De toepasseliike voorschriften 2.1 Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder i, van de Scheepvaartverkeerswet (hierna: de Svw) wordt onder verkeersbegeleiding verstaan: het door middel van een samenstel van personele en infrastructurele voorzieningen op stelselmatige en interactieve wijze bewerkstelligen en onderhouden van een veilig en vlot scheepvaartverkeer. Ingevolge artikel 1 5c, eerste lid, van d 14-15, begrijpt dat de totale kosten van de verkeersbegeleidingsdiensten niet zijn gesplitst in kosten voor algemene en kosten voor individuele dienstverlening, maar volledig in rekening worden gebracht, met dien verstande dat 90% van die kosten aan de zeescheepvaart wordt toegerekend en 10% aan de binnenvaart. Omdat uit een door haar ter plaatse ingesteld onderzoek is gebleken dat zonder meer sprake is van een algemene component, is volgens de rechtbank niet komen vast te staan dat het VBS-tarief uitsluitend ziet op de vergoeding van concrete kosten van de door het Rijk als zodanig aan het individuele zeeschip verleende diensten, als bedoeld in artikel 1 5d, eerste lid, van de Svw. De rechtbank heeft voorts overwogen dat de tariefstelling niet representatief is voor de verrichte dienst, omdat, bijvoorbeeld, een groot schip met een ongevaarlijke lading dat op een zonnige dag het tariefgebied van het VBS-systeem binnenvaart en geen of nauwelijks begeleiding vanuit het systeem verkrijgt, een aanmerkelijk hogere rekening zal ontvangen dan een klein schip van bijvoorbeeld 42 meter dat op een mistige dag met een gevaarlijke lading het tariefgebied binnenvaart en veel begeleiding door het VBS behoeft. Zij heeft daaraan toegevoegd dat zij in dit verband de vraag onbeantwoord laat of de gehanteerde parameter - de lengte van het schip -ertoe kan leiden dat de hoogte van het tarief representatief is voor de geleverde dienst en zo ja, of de gehanteerde categorie-indeling aan de representativiteit afdoet. 2.4 De Inspecteur heeft aangevoerd dat het oordeel van de rechtbank dat het VBS-tarief is vastgesteld in strijd met artikel 1 5d, eerste lid, van de Svw, berust op een verkeerde lezing van de wetsgeschiedenis. Verder heeft hij betoogd dat, wanneer het geheel aan mogelijke parameters in ogenschouw wordt genomen, de parameter lengte uit een oogpunt van zowel representativiteit als controleerbaarheid en/of uitvoerbaarheid is te prefereren en tot een representatief tarief leidt. 2.5 De Afdeling overweegt dat uit artikel 1 5d, eerste lid, van de Svw, gelezen samen met artikel 2 van het BVS, volgt dat het VBS-tarief zich richt op dekking van de ten laste van het Rijk komende kosten van verkeersbegeleiding, voor zover deze strekt tot aan de zeescheepvaart bewezen individuele diensten. Om vast te kunnen stellen welk deel van de kosten van verkeersbegeleiding voor doorberekening aan de zeescheepvaart in aanmerking komt, dienen die kosten te worden gesplitst in kosten voor algemene en kosten voor individuele dienstverlening. Van deze laatste kosten moeten vervolgens worden afgetrokken die kosten die kunnen worden toegerekend aan de binnenvaart, die eveneens van verkeersbegeleiding gebruik maakt. Activiteiten op het gebied van de verkeersbegeleiding worden verricht door de verkeersbegeleidingsdienst (de verkeersbegeleiding van en naar zee), de zeeverkeersbegeleidingsdienst (kustwacht) en de patrouille- en opsporingsdienst. Bij de toerekening van kosten van individuele verkeersbegeleiding aan de zeescheepvaart is blijkens de memorie van toelichting, p. 14, aangesloten bij de uit 1983 daterende bevindingen van de Interdepartementale Commissie Loodstarieven (hierna: ICL). Als kosten van individuele verkeersbegeleiding worden door de ICL genoemd: a. de kosten van de verkeersbegeleidingsdiensten, voor zover deze betrekking hebben op de verkeersbegeleiding van de zeescheepvaart van en naar zee; daar een deel van de verkeersdienstactiviteiten is gericht op de binnenvaart wordt het daaraan toe te rekenen deel, zijnde volgens de ICL 10% van de kosten, niet in aanmerking genomen voor het tarief, zodat als kosten voor het VBS-tarief 90% van de totale kosten wordt aangemerkt; b. de kosten van de patrouille- en opsporingsdienst (POD), voor zover door deze dienst een bijdrage wordt geleverd aan de verkeersbegeleidingsdienst, alsmede voor de door die dienst te leveren individuele verkeersbegeleiding. Op grond van ervaringscijfers rekent de ICL 15% van de POD-kost Ten onrechte heeft dus de rechtbank geoordeeld dat de tariefstelling, zoals neergelegd in artikel 4 van het BVS en in artikel 1 van de Regeling, niet representatief is voor de verrichte dienst. 2.6.4 Naar aanleiding van het door de rechtbank gegeven voorbeeld wordt overwogen dat de aard van de lading de manoeuvreerbaarheid van het schip gewoonlijk niet beïnvloedt. De weersgesteldheid is wel van invloed op de door de verkeersbegeleiding te leveren inspanning, maar deze factor is dermate variabel en werkt bovendien - wat betreft de windsterkte - per scheepstype zo verschillend uit, dat de Minister er in redelijkheid van heeft kunnen afzien haar als factor afzonderlijk in de berekening tot uitdrukking te brengen. Een mede door het weer bepaalde tariefhoogte moet als onwerkbaar en onuitvoerbaar worden beschouwd. 2.7 Gezien het schrijven van de Minister van 15 juli 1996 aan de Voorzitter van de Vaste Commissie voor Verkeer en Waterstaat van de Tweede Kamer is het aannemelijk dat de in 1983 door de ICL berekende gebruiksverhouding van het VBS van 90% door de zeescheepvaart en 10% door de binnenvaart op een overschatting berust van het VBS-gebruik door de zeescheepvaart. Uit deze brief kan worden afgeleid dat, hoewel nader onderzoek noodzakelijk is, een gebruiksverhouding van 60% zeescheepvaart en 40% binnenvaart vermoedelijk meer recht zou doen aan de feitelijke situatie. Niettemin ziet de Afdeling hierin geen aanleiding voor de conclusie dat artikel 4 van het BVS op deze grond onverbindend moet worden geacht, nu het VBS-tarief blijkens dezelfde brief in afwachting van bedoeld nader onderzoek is bevroren op het niveau van de over het eerste jaar na de invoering ontvangen inkomsten, overeenkomend met een feitelijke kostentoerekening aan de zeescheepvaart van circa 62%. Deze overschrijding van 2%, waarvan bovendien niet met zekerheid kan worden vastgesteld dat daarvan sprake is, acht de Afdeling niet zodanig groot dat op grond daarvan zou moeten worden geoordeeld dat het VBS-tarief niet meer in rechtstreeks verband staat met de aan de zeescheepvaart toegerekende kosten. 2.8 Slotsom is dat het BVS en de Regeling niet strijdig zijn met artikel 1 5d van de Svw. Ten aanzien van de zaak voor het overige Ofschoon de rechtbank niet is toegekomen aan een beoordeling van de overige door Nedlloyd in beroep aangevoerde gronden, ziet de Afdeling aanleiding zelf daarop in te gaan. Zij heeft daarbij in aanmerking genomen dat terugwijzing belangrijk tijdverlies oplevert, nu de rechtbank er in dat geval waarschijnlijk niet aan zal kunnen ontkomen prejudiciële vragen aan het Hof te stellen. 3. Volkenrechteliike bezwaren Nedlloyd heeft aangevoerd dat de voorschriften op grond waarvan het VBS-tarief verschuldigd is, onverbindend zijn wegens strijd met het Verdrag inzake de territoriale zee en de aansluitende zone, Genève, 29 april 1958, Trb. 1959, 123 (verder te noemen: Verdrag van Genève 1958) en met de op 17 oktober 1868 te Mannheim tot stand gekomen herziene Rijnvaartakte, met bijlage en slotprotocol, zoals nadien gewijzigd (Trb. 1955, 161). 3.1.1 Ingevolge artikel 18, tweede lid, van het Verdrag van Genève 1958, mogen aan een vreemd schip dat door de territoriale zee vaart alleen kosten in rekening worden gebracht voor bepaalde ten behoeve van het schip verrichte diensten. Deze kosten worden in rekening gebracht zonder enige discriminatie. 3.1.2 Omdat het VBS, naar Nedlloyd betoogt, een algemene dienst aan de scheepvaart is en geen bijzondere, is het VBS-tarief volgens haar in strijd met artikel 18, tweede lid. Verder betoogt zij dat bij de toepassing van het VBS-tarief een door artikel 18 verboden onderscheid wordt gemaakt tussen schepen die de territoriale zee bevaren en niet de bedoeling hebben de Nederlandse binnenwateren aan te doen en andere die die bedoeling wel hebben, alsmede tussen schepen boven en onder 41 meter lengte. 3.1.3 Zoals hiervoor is overwogen, dient de verkeersbegeleiding, waarvoor het VBS-tarief verschuldigd is, te worden geka Naar haar mening levert de onderhavige prestatie - de verkeersbegeleiding - een voordeel op dat een zeer algemeen karakter draagt, welks schatting onzeker is en dat van nut is voor het hele economisch leven. Er is derhalve geen sprake van een bepaald en werkelijk verschaft voordeel. 4.1.2 De Inspecteur heeft betoogd dat aldus wordt miskend dat het VBS-tarief los staat van enige vorm van grensoverschrijding. Het VBS-tarief wordt in rekening gebracht aan alle VBS-plichtige zeeschepen die een bepaalde zone binnenvaren. De heffing geldt zowel voor Nederlandse als voor niet-Nederlandse schepen, ongeacht of deze vanuit een buitenlandse of vanuit een Nederlandse haven arriveren. Subsidiair heeft de Inspecteur betoogd dat het VBS-tarief dient te worden beschouwd als een geoorloofde retributie. 4.1.3 De Afdeling overweegt als volgt. Volgens vaste rechtspraak van het Hof omvat het verbod van heffingen van gelijke werking als in- en uitvoerrechten "elke eenzijdig opgelegde geldelijke last, ongeacht benaming en structuur, ook al moge zij gering zijn, die wegens grensoverschrijding op nationale of buitenlandse goederen wordt gelegd" (zie bijv. het arrest van 1 juli 1969 in de Gev. Zaken 2 en 3/69, Soc. Fonds Diamantarbeiders, Jur, 1969, pp. 211 e.v.). In artikel 2, eerste lid, van het VBS is, samengevat weergegeven, bepaald dat het tarief verschuldigd is voor de vaart van een zeeschip in een VBS-tariefgebied. De stelling van Nedlloyd dat het tarief wordt geheven wegens grensoverschrijding, is dan ook onjuist. Dat het VBS-tarief, zoals Nedlloyd heeft betoogd, door de vrijstelling voor de binnenvaart de facto wegens grensoverschrijding wordt opgelegd, kan hieraan niet afdoen. Evenmin wordt het VBS-tarief geheven op goederen. Uit artikel 1 5c, eerste lid, van de Svw, gelezen in samenhang met artikel 5 van het BVS, volgt dat het tarief wordt geheven van de kapitein, eigenaar of rompbevrachter van het zeeschip dat vanaf zee de basislijn van het betreffende VBS-tariefgebied passeert en om economische redenen de haven aandoet. Verder is de aard van het zeeschip niet van invloed op de verschuidigdheid van het tarief, evenmin als de soort, de hoeveelheid of het gewicht van de met het schip vervoerde goederen; slechts oorlogsschepen zijn, voor zover hier van belang, van de VBS-heffing uitgezonderd. Het enkele feit dat het VBS-tarief in bepaalde gevallen kan leiden tot een verhoging van de prijs van de vervoerde goederen, is naar de mening van de Afdeling onvoldoende om de door het Hof geëiste directe band tussen de heffing en de in- of uitvoer van goederen aan te nemen, met name omdat niet vaststaat dat de prijsverhoging zich zal voordoen en het bovendien slechts om een deel van de schepen gaat die onder het VBS-tarief vallen. Zie, behalve het arrest Soc. Fonds Diamantarbeiders (reeds aangehaald), het arrest van 25 januari 1977 in de zaak 46/76, Bauhuis, Jur. 1977, p. 5 e.v.. 4.2 Vrij verkeer van diensten 4.2.1 Ingevolge artikel 59 (thans: artikel 49) E.G.-Verdrag, voor zover hier van belang, zijn de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Gemeenschap verboden ten aanzien van de onderdanen der lid-staten die in een ander land van de Gemeenschap zijn gevestigd dan dat, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht. Ingevolge artikel 61, eerste lid (thans: artikel 51, eerste lid) E.G.-Verdrag wordt het vrije verkeer van diensten op het gebied van het vervoer geregeld door de bepalingen voorkomende in de titel betreffende het vervoer, dat wil zeggen de artikelen 74 t/m 84 (thans: artikelen 70 t/m 80) E.G.-Verdrag. Ingevolge artikel 66 (thans: artikel 55) E.G.-Verdrag zijn de bepalingen van de artikelen 55 tot en met 58 (thans: artikelen 45 t/m 48) van toepassing op het vrije verkeer van diensten. Ingevolge artikel 84 (thans: artikel 80), tweede lid, E.G.-Verdrag, voor zover hier van belang, kan de Raad besluiten of, in hoeverre en volgens welke procedure, passende bepalingen voor de zeevaart zuilen kunnen worden Volgens vaste rechtspraak van het Hof verlangt artikel 59 (thans: artikel 49) niet alleen de afschaffing van iedere discriminatie van de dienstverrichter op grond van diens nationaliteit, maar tevens de opheffing van iedere beperking - ook indien deze zonder onderscheid geldt voor binnenlandse dienstverrichters en voor dienstverrichters uit andere lid-staten - die de werkzaamheden van de dienstverrichter die in een andere lid-staat is gevestigd en aldaar rechtmatig gelijksoortige diensten verricht, verbiedt of anderszins belemmert (zie het arrest van 18 juni 1998 in de zaak Corsica Ferries, C-266/96, no. 56). Omdat een regeling als het VBS nog niet in de rechtspraak van het Hof aan de orde is gekomen, ziet de Afdeling aanleiding hierover de volgende prejudiciële vragen aan het Hof te stellen. 1. a. Vormt een regeling als het VBS, voor zover zij voorziet in verplichte deelname aan verkeersbegeleiding, een belemmering van het vrije verkeer van diensten als bedoeld in Verordening (E. E. G.) nr 4055186 junc to artikel 59 (thans: artikel 49) van het E. G. -Verdrag? b. Zo neen, is dit anders indien voor de aan de deelnemers aan de regeling bewezen diensten een vergoeding wordt gevraagd? c. Dient vraag 1(b) anders te worden beantwoord, indien deze vergoeding wordt geheven van verkeersdeelnemers die verplicht deelnemen aan de regeling, maar niet van de overige gebruikers ervan, zoals de binnenvaart of zeeschepen met een lengte van minder dan 41 meter? 4.2.6 In het geval dat uit het antwoord op deze vragen volgt dat het VBS een belemmering vormt van het vrije dienstenverkeer, dient vervolgens te worden nagegaan of deze belemmering onder één van de in het Verdrag of de rechtspraak van het Hof voorziene uitzonderingen valt. Wat de verdragsuitzonderingen betreft, heeft het Hof in het arrest Corsica Ferries III (reeds aangehaald) overwogen dat de dienst inzake vast- en ontmeren van schepen een technische dienst is, die van essentieel belang is voor de handhaving van de veiligheid in de haven en die de kenmerken van een openbare dienst vertoont (universaliteit, continuïteit, voldoen aan vereisten van openbaar belang, regiementering en toezicht door de overheid). Derhalve kan de verplichting om een beroep te doen op een plaatselijke dienst voor het vast- en ontmeren van schepen, ook indien zij een belemmering voor het vrij verrichten van diensten inzake zeevervoer zou vormen, vanuit het oogpunt van artikel 56 (thans: artikel 46) E.G.-Verdrag worden gerechtvaardigd door de door de corporaties van walpersoneel aangevoerde overwegingen van openbare veiligheid op basis waarvan de nationale regeling inzake vast- en ontmeren in de havens is vastgesteld, mits het boven de werkelijke kostprijs van de dienstverrichting uitstijgende gedeelte van de prijs overeenkomt met de extra kosten die de handhaving van een universele dienst inzake vast- en ontmeren meebrengt (r.o. 60). 4.2.7 Zoals hiervoor is overwogen, dient de verplichting om deel te nemen aan het VBS te worden aangemerkt als een door de overheid in het belang van de algemene veiligheid genomen maatregel. Hieruit volgt dat het VBS en de daarbij behorende verschuidigdheid van het tarief naar voorlopig oordeel onder de uitzondering van artikel 56 (thans: artikel 46) E.G.-Verdrag vallen. Wat betreft de hoogte van het tarief is de Afdeling eveneens voorlopig van oordeel dat een tarief dat de werkelijke kostprijs van de specifieke dienst die aan het individuele schip wordt bewezen niet overschrijdt, door deze uitzondering wordt toegelaten. Om iedere twijfel op deze punten uit te sluiten ziet de Afdeling aanleiding het Hof de aan het eind van deze paragraaf geformuleerde vragen te stellen. 4.2.8 Volgens het arrest Gebhard (reeds aangehaald) dient een belemmering, wil zij onder de uitzondering vallen, aan de volgende vier eisen te voldoen: 1) de maatregelen moeten zonder discriminatie worden toegepast; 2) de maatregelen moeten hun rechtvaardiging vinden in dwingende redenen van algemeen belang; 3) de 4.3.2 Nedlloyd heeft betoogd dat het VBS in strijd met deze mededingingsregels is, omdat de overheid wat betreft de individuele begeleiding van het scheepvaartverkeer vanaf de wal een monopolie-positie heeft gecreëerd waarvan misbruik wordt gemaakt, in die zin dat ten opzichte van handelspartners ongelijke voorwaarden bij gelijkwaardige prestaties worden toegepast en voorts exorbitant hoge tarieven worden berekend. Zij heeft in dit verband tevens aangevoerd dat de overheid een economische activiteit verricht, doordat zij de zeescheepvaart laat betalen voor een algemene nutsvoorziening die, in beginsel, uit de algemene middelen wordt betaald. Ten slotte acht zij de uitzondering van artikel 90, tweede lid, niet van toepassing. 4.3.3 De Inspecteur heeft betoogd dat aldus wordt miskend dat de artikelen 90 juncto 86 (thans: artikelen 86 juncto 82) E.G.-Verdrag zich niet verzetten tegen de creatie van een wettelijke monopoliepositie. Voorts valt naar zijn mening het VBS niet binnen de werkingssfeer van de artikelen 85 en 86 (thans: artikelen 81 en 82) E.G.-Verdrag; de werkzaamheden die in het kader van het VBS worden verricht, komen wegens hun aard en hun doel, alsmede vanwege het wettelijke kader, neer op het uitoefenen van prerogatieven inzake de veiligheid en het vlotte verloop van het scheepvaartverkeer, die typisch overheidsprerogatieven zijn. De werkzaamheden in het kader van het VBS hebben derhalve geen economisch karakter. 4.3.4 In het arrest van 18 maart 1997 in de zaak C-343/95 (Cali SEPG), Jur. 1997, pp. I-1580 heeft het Hof overwogen dat "voor de eventuele toepassing van de mededingingsregels van het Verdrag onderscheid dient te worden gemaakt tussen het geval waarin de Staat handelt in de uitoefening van overheidsgezag, en dat waarin hij economische activiteiten van industriële of commerciële aard verricht, bestaande in het aanbieden van goederen en diensten op de markt (zie in deze zin arrest van 16 juni 1987, zaak 188/85, Commissie/Italië, Jurispr. 1987, blz. 2599, rechtsoverweging 7: " ( ... ) De milieu-inspectie in de petroleumhaven van Genua waarmee SEPG is belast, is derhalve een taak van algemeen belang die behoort tot de kerntaken van de Staat op het gebied van bescherming van het marine milieu." en voorts dat "artikel 86 van het Verdrag aldus moet worden uitgelegd, dat milieu-inspectietaken waarmee een privaatrechtelijk lichaam door de overheid in de petroleumhaven van een lidstaat is belast, niet tot de werkingssfeer van dit artikel behoren, ook niet wanneer van de gebruikers van de haven een vergoeding wordt verlangd ter financiering van deze taken." Uit dit arrest leidt de Afdeling af dat ook het VBS, dat zij hierboven heeft gekwalificeerd als een door de overheid in het belang van de algemene veiligheid genomen maatregel, een overheidsprerogatief is dat buiten het toepassingsgebied van het mededingingsrecht van het Verdrag valt. Zij wijst verder op de opvatting van de diensten van de Commissie, zoals vervat in de brief van H. Drabbe d.d. 1 september 1997. Dat, zoals Nedlloyd heeft gesteld, de Inspecteur uitsluitend bepaalde zeeschepen laat betalen voor diensten die hij aan circa 60% van de gebruikers gratis aanbiedt en dat het tarief wordt opgelegd ter dekking van een begrotingstekort, maakt dit niet anders. Zoals de Inspecteur ter zitting heeft betoogd, sluit het feit dat sprake is van een dienst van algemeen belang niet uit dat daarvoor een prijs mag worden gevraagd. Het betoog van Nedlloyd slaagt dan ook niet. 4.4 Steunmaatregel 4.4.1 Ingevolge artikel 92 (thans: artikel 87), eerste lid, E.G.-Verdrag zijn, behoudens de afwijkingen waarin het Verdrag voorziet, steunmaatregelen van de Staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde produkties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lid-staten ongunstig beïnvloedt. Ingevolge artike Anders dan in het geval dat het onderwerp vormde van het arrest 173/73, wordt de onderhavige uitzondering gerechtvaardigd door de aard en opzet van het stelsel. De Afdeling verwijst hiervoor naar hetgeen zij in par. 2.5 over het VBS heeft opgemerkt. Naar haar voorlopige oordeel is derhalve in het gegeven geval geen sprake van een steunmaatregel in de zin van artikel 92 (thans: 87) E.G.-Verdrag. 4.4.5 Indien de vrijstelling wél als een steunmaatregel moet worden beschouwd, rijst vervolgens de vraag of zij onder het verbod van artikel 87, eerste lid, valt. Volgens deze bepaling is een steunmaatregel verboden indien (1) de betrokken voordelen ten goede komen aan één of meer ondernemingen en (2) de steunverlening de concurrentie op de gemeenschappelijke markt vervalst of dreigt te vervalsen, voor zover de handel tussen de lid-staten ongunstig wordt beïnvloed. Naar voorlopig oordeel is in het gegeven geval voldaan aan het eerste vereiste; de binnenvaart is immers vrijgesteld van het VBS-tarief. Niet zeker is echter dat ook aan het tweede vereiste is voldaan. Zelfs indien wordt aangenomen dat, zoals Nedlloyd heeft gesteld, het VBS-tarief een rol speelt bij de beslissing om het doorvervoer, bijvoorbeeld van Rotterdam naar Antwerpen, per binnenschip en niet per zeeschip te laten plaatsvinden, is niet aannemelijk dat dit zich in zo veel gevallen voordoet dat van één relevante markt moet worden gesproken. Bovendien is niet aannemelijk dat sprake is van ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer met andere lid-staten. Ten slotte is niet uitgesloten dat, als de regeling als een steunmaatregel moet worden beschouwd, deze wegens de geringe bedragen die daarmee gemoeid zijn, als de minimis-steun in de zin van de Bekendmaking van de Commissie moet worden aangemerkt (zie de Bekendmaking van de Commissie van 6 maart 1996 inzake de minimis-steun, Pb. 1996, C68/9). Om iedere twijfel op dit punt weg te nemen, acht de Afdeling het van belang hierover de volgende prejudiciële vragen te stellen: 4. a. Dient een regeling van een lidstaat als het VBS te worden beschouwd als een steunmaatregel in de zin van artikel 92 (thans: artikel 8 7), eerste lid, van het E. G. -Verdrag in zoverre als zij bepaalde categorieën deelnemers, met name de binnenvaart, vriistelt van de verplichting het tarief te betalen? b. Zo ja, valt deze steunmaatregel dan onder het verbod van die bepaling? c. Indien ook vraag 4 (b) bevestigend wordt beantwoord, heeft de kwalificatie van uit hoofde van het gemeenschapsrecht verboden steunmaatregel dan, behalve voor de vrijgestelde deelnemers, naar gemeenschapsrecht tevens gevolgen voor de vergoeding die de verplichte deelnemers zijn gehouden te voldoen? 4.5 Resumerend komt de Afdeling op grond van hetgeen hiervoor is overwogen tot de slotsom dat, alvorens op het beroep wordt beslist, aan het Hof van Justitie de volgende prejudiciële vragen dienen te worden gesteld: 1.a. Vormt een regeling als het VBS, voor zover zij voorziet in verplichte deelname aan verkeersbegeleiding, een belemmering van het vrije verkeer van diensten als bedoeld in Verordening (E. E. G.) nr 4055186 juncto artikel 59 (thans: artikel 49) van het E. G. -Verdrag? b. Zo neen, is dit anders indien voor de aan de deelnemers aan de regeling bewezen diensten een vergoeding wordt gevraagd? c. Dient vraag 1(b) anders te worden beantwoord, indien deze vergoeding wordt geheven van verkeersdeelnemers die verplicht deelnemen aan de regeling, maar niet van de overige gebruikers ervan, zoals de binnenvaart of zeeschepen met een lengte van minder dan 41 meter? 2.a. Indien een regeling als het VBS met de daaraan verbonden tariefplicht een belemmering van het vrije dienstenverkeer oplevert, valt deze belemmering dan onder de in artikel 56 (thans: artikel 46) van het E. G. -Verdrag voorziene uitzondering voor bepalingen die uit hoofde van de openbare veiligheid gerechtvaardigd zijn? b. Is voor het antwoord op de hiervoor onder (a) gestelde vraag van belang of het tarief hoger