ECLI:NL:RVS:1999:AA3692

458 / Raad van State No's: H01.98.0360 en 370. Datum uitspraak: 04 NOV. 1999 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1. de Inspecteur van de Belastingdienst Douane, district Rotterdam (hierna: de Inspecteur) 2. Sea-Land Service Inc., gevestigd te Wilmington, Delaware, mede kantoorhoudende te Maasvlakte (Rotterdam) (hierna: Sea-Land) (appellanten) tegen de uitspraken van de arrondissementsrechtbank te Rotterdam van 19 januari 1998 in het geding tussen: appellante sub 2 en appellant sub 1. 1. Procesverloop De Inspecteur heeft Sea-Land in de periode van 9 oktober 1995 tot en met 6 november 1995, respectievelijk in de periode van 13 november 1995 tot 18 december 1995, alsmede op 18 december 1995, 2, 8 en 15 januari 1996 een factuur gezonden voor de heffing van het verkeersbegeleidingstarief voor het scheepvaartverkeer. Hiertegen is door Sea-Land bezwaar gemaakt. Bij besluiten van 5 februari 1996 en van 15 maart 1996 heeft de Inspecteur het bezwaar ongegrond verklaard. Een van deze besluiten is aangehecht. Bij twee afzonderlijke uitspraken van 19 januari 1998, verzonden op 23 januari 1998, heeft de arrondissementsrechtbank te Rotterdam (hierna: de rechtbank) de tegen deze besluiten ingestelde beroepen gegrond verklaard en de bestreden beslissingen op bezwaar vernietigd. Een van deze uitspraken is aangehecht. Tegen deze uitspraken hebben de Inspecteur bij brief van 24 februari 1998, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, en Sea-Land bij brief van 2 maart 1998, ingekomen op 3 maart 1998, hoger beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht. Na afloop van het vooronderzoek zijn nog stukken ontvangen van Sea-Land. Deze zijn aan de Inspecteur toegezonden. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 september 1998, waar de Inspecteur, vertegenwoordigd door mr A.B. van Rijn en mr R.J.M. van den Twee], advocaten te Den Haag, en mr L.J. Clement en mr J.A.A. Schreuder, ambtenaren bij het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, en Sea-Land, vertegenwoordigd door mr G.J.W. Smallegange, advocaat te Rotterdam, ir. P.P. Noë en P. van Santen, zijn verschenen. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld commentaar te leveren op een ontwerptekst van de door de Afdeling aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) te stellen prejudiciële vragen. Zij hebben van die gelegenheid gebruik gemaakt. 2. Overwegingen Met ingang van 1 oktober 1995 is in werking getreden de Wet van 7 juli 1994, Stb. 585, houdende wijziging van de Loodsenwet en de Scheepvaartverkeerswet in verband met de herziening van de financiële relatie tussen het Rijk en de loodsen, de invoering van een verkeersbege-leidingstarief en een aantal technische wijzigingen. De wet voorziet onder meer in de invoering van een verkeersbegeleidingstarief (hierna: het VBS-tarief). Het VBS-tarief is een tarief dat vooralsnog alleen zeeschepen, voor zover niet vrijgesteld, verschuldigd zijn voor - kort samengevat - de diensten van de walradar. Voorheen maakte dit tarief deel uit van de loodsgelden. Door middel van verkeersbegeleiding kan het scheepvaartverkeer in gebieden met een hoge verkeersdichtheid en/of veel vervoer van gevaarlijke ladingen en/of navigatorische moeilijkheden van actuele verkeersinformatie worden voorzien, vooral ter ondersteuning van de veilige navigatie van de schepen in die gebieden. Voorts kan, door de communicatie tussen alle verkeersdeelnemers te beluisteren en te bewaken, vanaf de wal toezicht worden gehouden op het geordend verloop van het scheepvaartverkeer en kan worden geanticipeerd op gevaarlijke situaties. Het geschil betreft in essentie de vraag of het VBS-tarief wordt geheven voor individuele dienstverlening, zoals de Inspecteur betoogt, dan wel voor algemene dienstverlening, zoals Sea-Land heeft aangevoerd, en, indien de Inspecteur moet worden gevolgd, of het tarief representatief is voor de verleende dienst. De toepasselijke voorschriften 2.1 Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder i, van de Scheep Ten aanzien van het hoger beroep van Sea-Land Het hoger beroep van Sea-Land richt zich er tegen dat de aangevallen uitspraak als appellant abusievelijk Sealand Services Inc. vermeldt in plaats van Sea-Land Service lnc. Het is evenwel niet nodig een rechtsmiddel aan te wenden om kennelijke, voor partijen kenbare en voor eenvoudig herstel vatbare verschrijvingen en/of weglatingen te doen corrigeren. Daartoe bestaat de mogelijkheid van rectificatie. Het hoger beroep wordt derhalve niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van processueel belang. Ten aanzien van het hoger beroep van de Inspecteur 2.3 De rechtbank heeft, samengevat weergegeven, overwogen dat zij uit de memorie van toelichting bij het wetsontwerp tot wijziging van de Loodsenwet en de Scheepvaartverkeerswet (11, 1992-1993, 23099, nr 3), p. 14-15, begrijpt dat de totale kosten van de verkeersbegeleidingsdiensten niet zijn gesplitst in kosten voor algemene en kosten voor individuele dienstverlening, maar volledig in rekening worden gebracht, met dien verstande dat 90% van die kosten aan de zeescheepvaart wordt toegerekend en 10% aan de binnenvaart. Omdat uit een door haar ter plaatse ingesteld onderzoek is gebleken dat zonder meer sprake is van een algemene component, is volgens de rechtbank niet komen vast te staan dat het VBS- tarief uitsluitend ziet op de vergoeding van concrete kosten van de door het Rijk als zodanig aan het individuele zeeschip verleende diensten, als bedoeld in artikel 15d, eerste lid, van de Svw. De rechtbank heeft voorts overwogen dat de tariefstelling niet representatief is voor de verrichte dienst, omdat, bijvoorbeeld, een groot schip met een ongevaarlijke lading dat op een zonnige dag het tariefgebied van het VBS-systeem binnenvaart en geen of nauwelijks begeleiding vanuit het systeem verkrijgt, een aanmerkelijk hogere rekening zal ontvangen dan een klein schip van bijvoorbeeld 42 meter dat op een mistige dag met een gevaarlijke lading het tariefgebied binnenvaart en veel begeleiding door het VBS behoeft. Zij heeft daaraan toegevoegd dat zij in dit verband de vraag onbeantwoord laat of de gehanteerde parameter - de lengte van het schip - ertoe kan leiden dat de hoogte van het tarief representatief is voor de geleverde dienst en zo ja, of de gehanteerde categorie-indeling aan de representativiteit afdoet. 2.4 De Inspecteur heeft aangevoerd dat het oordeel van de rechtbank dat het VBS-tarief is vastgesteld in strijd met artikel 15d, eerste lid, van de Svw, berust op een verkeerde lezing van de wetsgeschiedenis. Verder heeft hij betoogd dat, wanneer het geheel aan mogelijke parameters in ogenschouw wordt genomen, de parameter lengte uit een oogpunt van zowel representativiteit als controleerbaarheid en/of uitvoerbaarheid is te prefereren en tot een representatief tarief leidt. 2.5 De Afdeling overweegt dat uit artikel 15d, eerste lid, van de Svw, gelezen samen met artikel 2 van het BVS, volgt dat het VBS-tarief zich richt op dekking van de ten laste van het Rijk komende kosten van verkeersbegeleiding, voor zover deze strekt tot aan de zeescheepvaart bewezen individuele diensten. Om vast te kunnen stellen welk deel van de kosten van verkeersbegeleiding voor doorberekening aan de zeescheepvaart in aanmerking komt, dienen die kosten te worden gesplitst in kosten voor algemene en kosten voor individuele dienstverlening. Van deze laatste kosten moeten vervolgens worden afgetrokken die kosten die kunnen worden toegerekend aan de binnenvaart, die eveneens van verkeersbegeleiding gebruik maakt. Activiteiten op het gebied van de verkeersbegeleiding worden verricht door de verkeersbegeleidingsdienst (de verkeersbegeleiding van en naar zee), de zeeverkeersbegeleidingsdienst (kustwacht) en de patrouille- en opsporingsdienst. Bij de toerekening van kosten van individuele verkeersbegeleiding aan de zeescheepvaart is blijkens de memorie van toelichting, p. 14, aangesloten bij de uit 1983 daterende bevindingen van de Interdepartementale Commissie Loodst Voorts is de lengte, anders dan bijvoorbeeld de diepgang, objectief vaststelbaar en eenvoudig verifieerbaar, nu deze vermeld staat op de meetbrief die schepen op grond van het Metingsverdrag van Londen van 1969 aan boord dienen te hebben. Verder levert, naar in de memorie van toelichting, p. 18, wordt uiteengezet, een tariefindeling op basis van de lengte een evenwichtiger kostenverdeling over de verschillende scheepstypen op dan een tariefindeling op basis van bijvoorbeeld de bruto tonnage van een schip. Er is daarom geen grond voor het oordeel dat in het gekozen systeem een zo gering verband bestaat tussen de kosten van de verleende dienst en het tarief, dat van een evenredige verhouding niet kan worden gesproken. Ten onrechte heeft dus de rechtbank geoordeeld dat de tariefstelling, zoals neergelegd in artikel 4 van het BVS en in artikel 1 van de Regeling, niet representatief is voor de verrichte dienst. 2.6.4 Naar aanleiding van het door de rechtbank gegeven voorbeeld wordt overwogen dat de aard van de lading de manoeuvreerbaarheid van het schip gewoonlijk niet beïnvloedt De weersgesteldheid is wel van invloed op de door de verkeersbegeleiding te leveren inspanning, maar deze factor is dermate variabel en werkt bovendien - wat betreft de windsterkte - per scheepstype zo verschillend uit, dat de Minister er in redelijkheid van heeft kunnen afzien haar als factor afzonderlijk in de berekening tot uitdrukking te brengen. Een mede door het weer bepaalde tariefhoogte moet als onwerkbaar en onuitvoerbaar worden beschouwd. 2.7 Gezien het schrijven van de Minister van 15 juli 1996 aan de Voorzitter van de Vaste Commissie voor Verkeer en Waterstaat van de Tweede Kamer is het aannemelijk dat de in 1983 door de ICL berekende gebruiksverhouding van het VBS van 90% door de zeescheepvaart en 10% door de binnenvaart op een overschatting berust van het VBS-gebruik door de zeescheepvaart. Uit deze brief kan worden afgeleid dat, hoewel nader onderzoek noodzakelijk is, een gebruiksverhouding van 60% zeescheepvaart en 40% binnenvaart vermoedelijk meer recht zou doen aan de feitelijke situatie. Niettemin ziet de Afdeling hierin geen aanleiding voor de conclusie dat artikel 4 van het BVS op deze grond onverbindend moet worden geacht, nu het VBS-tarief blijkens dezelfde brief in afwachting van bedoeld nader onderzoek is bevroren op het niveau van de over het eerste jaar na de invoering ontvangen inkomsten, overeenkomend met een feitelijke kostentoerekening aan de zeescheepvaart van circa 62%. Deze overschrijding van 2%, waarvan bovendien niet met zekerheid kan worden vastgesteld dat daarvan sprake is, acht de Afdeling niet zodanig groot dat op grond daarvan zou moeten worden geoordeeld dat het VBS-tarief niet meer in rechtstreeks verband staat met de aan de zeescheepvaart toegerekende kosten. 2.8 Slotsom is dat het BVS en de Regeling niet strijdig zijn met artikel 15d van de Svw. Ten aanzien van de zaak voor het Overige Ofschoon de rechtbank niet is toegekomen aan een beoordeling van de overige door Sea-Land in beroep aangevoerde gronden, ziet de Afdeling aanleiding zelf daarop in te gaan. Zij heeft daarbij in aanmerking genomen dat terugwijzing belangrijk tijdverlies oplevert, nu de rechtbank er in dat geval waarschijnlijk niet aan zal kunnen ontkomen prejudiciële vragen aan het Hof te stellen. 3. Volkenrechtelijke bezwaren Sea-Land heeft aangevoerd dat de voorschriften op grond waarvan het VBS-tarief verschuldigd is, onverbindend zijn wegens strijd met het Verdrag inzake de territoriale zee en de aansluitende zone, Genève, 29 april 1958, Trb. 1959, 123 (verder te noemen: Verdrag van Genève 1958) en met de op 17 oktober 1868 te Mannheim tot stand gekomen herziene Rijnvaartakte, met bijlage en slotprotocol, zoals nadien gewijzigd (Trb. 1955, 161). 3.1.1 Ingevolge artikel 18, tweede lid, van het Verdrag van Genève 1958, mogen aan een vreemd schip dat door de territoriale zee vaart alleen kosten in rekening worden gebracht voor bepaalde ten behoeve EG-rechtelijke bezwaren Sea-Land heeft ten slotte aangevoerd dat de voorschriften op grond waarvan het VBS-tarief verschuldigd is, onverbindend zijn wegens strijd met de artikelen 12, 59, 5 junctis 86 en 90, en 92 E.G.-Verdrag. 4.1 Vrij verkeer van goederen 4.1.1 Ingevolge artikel 12 (thans: artikel 25) EG-verdrag, voor zover thans van belang, zijn in- en uitvoerrechten of heffingen van gelijke werking tussen de lidstaten verboden. Volgens Sea-Land dient het VBS-tarief te worden aangemerkt als een zodanige heffing. Daartoe heeft zij betoogd dat de VBS-heffing geen tegenprestatie vormt voor een werkelijk verleende dienst en niet evenredig is aan de kosten daarvan. Naar haar mening levert de onderhavige prestatie - de verkeersbegeleiding - een voordeel op dat een zeer algemeen karakter draagt, welks schatting onzeker is en dat van nut is voor het hele economisch leven. Er is derhalve geen sprake van een bepaald en werkelijk verschaft voordeel. 4.1.2 De Inspecteur heeft betoogd dat aldus wordt miskend dat het VBS-tarief los staat van enige vorm van grensoverschrijding. Het VBS-tarief wordt in rekening gebracht aan alle VBS-plichtige zeeschepen die een bepaalde zone binnenvaren. De heffing geldt zowel voor Nederlandse als voor niet-Nederlandse schepen, ongeacht of deze vanuit een buitenlandse of vanuit een Nederlandse haven arriveren. Subsidiair heeft de Inspecteur betoogd dat het VBS-tarief dient te worden beschouwd als een geoorloofde retributie. 4.1.3 De Afdeling overweegt als volgt. Volgens vaste rechtspraak van het Hof omvat het verbod van heffingen van gelijke werking als in- en uitvoerrechten "elke eenzijdig opgelegde geldelijke last, ongeacht benaming en structuur, ook al moge zij gering zijn, die wegens grensoverschrijding op nationale of buitenlandse goederen wordt gelégd" (zie bijv. het arrest van 1 juli 1969 in de Gev. Zaken 2 en 3/69, Soc. Fonds Diamantarbeiders, Jur, 1969, pp. 211 e.v.). In artikel 2, eerste lid, van het VBS is, samengevat weergegeven, bepaald dat het tarief verschuldigd is voor de vaart van een zeeschip in een VBS-tariefgebied. De stelling van Sea-Land dat het tarief wordt geheven wegens grensoverschrijding, is dan ook onjuist. Dat het VBS-tarief, zoals Sea-Land heeft betoogd, door de vrijstelling voor de binnenvaart de facto wegens grensoverschrijding wordt opgelegd, kan hieraan niet afdoen. Evenmin wordt het VBS-tarief geheven op goederen. Uit artikel 15c, eerste lid, van de Svw, gelezen in samenhang met artikel 5 van het BVS, volgt dat het tarief wordt geheven van de kapitein, eigenaar of rompbevrachter van het zeeschip dat vanaf zee de basislijn van het betreffende VBS-tariefgebied passeert en om economische redenen de haven aandoet. Verder is de aard van het zeeschip niet van invloed op de verschuldigdheid van het tarief, evenmin als de soort, de hoeveelheid of het gewicht van de met het schip vervoerde goederen; slechts oorlogsschepen zijn, voor zover hier van belang, van de VBS-heffing uitgezonderd. Het enkele feit dat het VBS-tarief in bepaalde gevallen kan leiden tot een verhoging van de prijs van de vervoerde goederen, is naar de mening van de Afdeling onvoldoende om de door het Hof geëiste directe band tussen de heffing en de in- of uitvoer van goederen aan te nemen, met name omdat niet vaststaat dat de prijsverhoging zich zal voordoen en het bovendien slechts om een deel van de schepen gaat die onder het VBS-tarief vallen. Zie, behalve het arrest Soc. Fonds Diamantarbeiders (reeds aangehaald), het arrest van 25 januari 1977 in de zaak 46/76, Bauhuis, Jur. 1977, p. 5 e.v.. 4.2 Vrij verkeer van diensten 4.2.1 Ingevolge artikel 59 (thans: artikel 49) EG-verdrag, voor zover hier van belang, zijn de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Gemeenschap verboden ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een ander land van de Gemeenschap zijn gevestigd dan dat, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht. Ingevolge artikel 61, eerste lid (thans: 15-16, blijkt dat deze schepen, mede door het niet verplicht behoeven te voeren van de benodigde communicatieapparatuur, niet verplicht zijn aan de verkeersbegeleiding deel te nemen. Ook is hiermee aangesloten bij de bestaande grens voor de loodsplicht, die geldt voor schepen vanaf 40 meter. 4.2.5 Daarentegen is het niet uitgesloten dat de VBS-verplichting en de daarbij behorende verschuldigdheid van het tarief een niet-discriminatoire beperking van het vrij verrichten van diensten inhoudt. Volgens vaste rechtspraak van het Hof verlangt artikel 59 (thans: artikel 49) niet alleen de afschaffing van iedere discriminatie van de dienstverrichter op grond van diens nationaliteit, maar tevens de opheffing van iedere beperking - ook indien deze zonder onderscheid geldt voor binnenlandse dienstverrichters en voor dienstverrichters uit andere lid-staten - die de werkzaamheden van de dienstverrichter die in een andere lid-staat is gevestigd en aldaar rechtmatig gelijksoortige diensten verricht, verbiedt of anderszins belemmert (zie het arrest van 18 juni 1998 in de zaak Corsica Ferries, C-266/96, no. 56). Omdat een regeling als het VBS nog niet in de rechtspraak van het Hof aan de orde is gekomen, ziet de Afdeling aanleiding hierover de volgende prejudiciële vragen aan het Hof te stellen. 1. a. Vormt een regeling als het VBS, voor zover zij voorziet in verplichte deelname aan verkeersbegeleiding, een belemmering van het vrije verkeer van diensten als bedoeld in Verordening (E.E.G.) nr 4055/86 juncto artikel 59 (thans: artikel 49) van het EG-verdrag b. Zo neen, is dit anders indien voor de aan de deelnemers aan de regeling bewezen diensten een vergoeding wordt gevraagd? c. Dient vraag 11b) anders te worden beantwoord, indien deze vergoeding wordt geheven van verkeersdeelnemers die verplicht deelnemen aan de regeling, maar niet van de overige gebruikers ervan, zoals de binnenvaart of zeeschepen met een lengte van minder dan 41 meter? 4.2.6 In het geval dat uit het antwoord op deze vragen volgt dat het VBS een belemmering vormt van het vrije dienstenverkeer, dient vervolgens te worden nagegaan of deze belemmering onder één van de in het Verdrag of de rechtspraak van het Hof voorziene uitzonderingen valt. Wat de verdragsuitzonderingen betreft, heeft het Hof in het arrest Corsica Ferries III (reeds aangehaald) overwogen dat de dienst inzake vast- en ontmeren van schepen een technische dienst is, die van essentieel belang is voor de handhaving van de veiligheid in de haven en die de kenmerken van een openbare dienst vertoont (universaliteit, continuïteit, voldoen aan vereisten van openbaar belang, reglementering en toezicht door de overheid). Derhalve kan de verplichting om een beroep te doen op een plaatselijke dienst voor het vast- en ontmeren van schepen, ook indien zij een belemmering voor het vrij verrichten van diensten inzake zeevervoer zou vormen, vanuit het oogpunt van artikel 56 (thans: artikel 46) E.G.-Verdrag worden gerechtvaardigd door de door de corporaties van walpersoneel aangevoerde overwegingen van openbare veiligheid op basis waarvan de nationale regeling inzake vast- en ontmeren in de havens is vastgesteld, mits het boven de werkelijke kostprijs van de dienstverrichting uitstijgende gedeelte van de prijs overeenkomt met de extra kosten die de handhaving van een universele dienst inzake vast- en ontmeren meebrengt (r.o. 60). 4.2.7 Zoals hiervoor is overwogen, dient de verplichting om deel te nemen aan het VBS te worden aangemerkt als een door de overheid in het belang van de algemene veiligheid genomen maatregel. Hieruit volgt dat het VBS en de daarbij behorende verschuldigdheid van het tarief naar voorlopig oordeel onder de uitzondering van artikel 56 (thans: artikel 46) EG-verdrag vallen. Wat betreft de hoogte van het tarief is de Afdeling eveneens voorlopig van oordeel dat een *tarief dat de werkelijke kostprijs van de specifieke dienst die aan het individuele schip wordt bewezen niet overschrijdt, door deze uitzonde Ingevolge artikel 90, eerste lid (thans: artikel 86) EG-verdrag nemen of handhaven de lid-staten met betrekking tot de openbare bedrijven en de ondernemingen waaraan zij bijzondere, of uitsluitende rechten verlenen, geen enkele maatregel welke in strijd is met de regels van dit Verdrag, met name die bedoeld in de artikelen 7 en 85 tot en met 94 (thans: artikelen 12 en 81 t/m 89). 4.3.2 Sea-Land heeft betoogd dat het VBS in strijd met deze mededingingsregels is, omdat de overheid wat betreft de individuele begeleiding van het scheepvaartverkeer vanaf de wal een monopoliepositie heeft gecreëerd waarvan misbruik wordt gemaakt, in die zin dat ten opzichte van handelspartners ongelijke voorwaarden bij gelijkwaardige prestaties worden toegepast en voorts exorbitant hoge tarieven worden berekend. Zij heeft in dit verband tevens aangevoerd dat de overheid een economische activiteit verricht, doordat zij de zeescheepvaart laat betalen voor een algemene nutsvoorziening die, in beginsel, uit de algemene middelen wordt betaald. Ten slotte acht zij de uitzondering van artikel 90, tweede lid, niet van toepassing. 4.3.3 De Inspecteur heeft betoogd dat aldus wordt miskend dat de artikelen 90 juncto 86 (thans: artikelen 86 juncto 82) EG-verdrag zich niet verzetten tegen de creatie van een wettelijke monopoliepositie. Voorts valt naar zijn mening het VBS niet binnen de werkingssfeer van de artikelen 85 en 86 (thans: artikelen 81 en 82) EG-verdrag; de werkzaamheden die in het kader van het VBS worden verricht, komen wegens hun aard en hun doel, alsmede vanwege het wettelijke kader, neer op het uitoefenen van prerogatieven inzake de veiligheid en het vlotte verloop van het scheepvaartverkeer, die typisch overheidsprerogatieven zijn. De werkzaamheden in het kader van het VBS hebben derhalve geen economisch karakter. 4.3.4 In het arrest van 18 maart 1997 in de zaak C-343/95 (Cali SEPG), Jur. 1997, pp. l-1580 heeft het Hof overwogen dat "voor de eventuele toepassing van de mededingingsregels van het Verdrag onderscheid dient te worden gemaakt tussen het geval waarin de Staat handelt in de uitoefening van overheidsgezag, en dat waarin hij economische activiteiten van industriële of commerciële aard verricht, bestaande in het aanbieden van goederen en diensten op de markt (zie in deze zin arrest van 16 juni 1987, zaak 188/85, Commissie/Italië, Jurispr. 1987, blz. 2599, rechtsoverweging 7: « ( ... ) De milieu-inspectie in de petroleumhaven van Genua waarmee SEPG is belast, is derhalve een taak van algemeen belang die behoort tot de kerntaken van de Staat op het gebied van bescherming van het marine milieu." en voorts dat "artikel 86 van het Verdrag aldus moet worden uitgelegd, dat milieu-inspectietaken waarmee een privaatrechtelijk lichaam door de overheid in de petroleumhaven van een lidstaat is belast, niet tot de werkingssfeer van dit artikel behoren, ook niet wanneer van de gebruikers van de haven een vergoeding wordt verlangd ter financiering van deze taken." Uit dit arrest leidt de Afdeling af dat ook het VBS, dat zij hierboven heeft gekwalificeerd als een door de overheid in het belang van de algemene veiligheid genomen maatregel, een overheidsprerogatief is dat buiten het toepassingsgebied van het mededingingsrecht van het Verdrag valt. Zij wijst verder op de opvatting van de diensten van de Commissie, zoals vervat in de brief van H. Drabbe d.d. 1 september 1997. Dat, zoals Sea-Land heeft gesteld, de Inspecteur uitsluitend bepaalde zeeschepen laat betalen voor diensten die hij aan circa 60% van de gebruikers gratis aanbiedt en dat het tarief wordt opgelegd ter dekking van een begrotingstekort, maakt dit niet anders. Zoals de Inspecteur ter zitting heeft betoogd, sluit het feit dat sprake is van een dienst van algemeen belang niet uit dat daarvoor een prijs mag worden gevraagd. Het betoog van Sea-Land slaagt dan ook niet. 4.4 Steunmaatregel 4.4.1 Ingevolge artikel 92 (thans: artikel 87), eerste lid, EG-verdrag zijn, behoudens de afwijkingen waar 709 e.v.), overwoog het Hof dat "de gedeeltelijke verlichting van de sociale lasten voor gezinstoeslag, die ten laste komen van de werkgevers in de textielindustrie, een maatregel is, bestemd om de ondernemingen in een bepaalde industriesector ten dele vrij te stellen van de geldelijke lasten die voortvloeien uit de normale toepassing van het algemene stelsel van sociale voorzieningen, zonder dat deze vrijstelling gerechtvaardigd is door de aard of de opzet van dit stelsel«. Het Hof concludeerde op grond daarvan tot de aanwezigheid van een steunmaatregel (t.a.p., p. 719-720). Ook in het onderhavige geval is sprake van een uitzondering op een algemene last. Anders dan in het geval dat het onderwerp vormde van het arrest 173/73, wordt de onderhavige uitzondering gerechtvaardigd door de aard en opzet van het stelsel. De Afdeling verwijst hiervoor naar hetgeen zij in par. 2.5 over het VBS heeft opgemerkt. Naar haar voorlopige oordeel is derhalve in het gegeven geval geen sprake van een steunmaatregel in de zin van artikel 92 (thans: 87) EG-verdrag. 4.4.5 Indien de vrijstelling wél als een steunmaatregel moet worden beschouwd, rijst vervolgens de vraag of zij onder het verbod van artikel 87, eerste lid, valt. Volgens deze bepaling is een steunmaatregel verboden indien (1) de betrokken voordelen ten goede komen aan één of meer ondernemingen en (2) de steunverlening de concurrentie op de gemeenschappelijke markt vervalst of dreigt te vervalsen, voor zover de handel tussen de lidstaten ongunstig wordt beïnvloed. Naar voorlopig oordeel is in het gegeven geval voldaan aan het eerste vereiste; de binnenvaart is immers vrijgesteld van het VBS-tarief. Niet zeker is echter dat ook aan het tweede vereiste is voldaan. Zelfs indien wordt aangenomen dat, zoals Sea-Land heeft gesteld, het VBS-tarief een rol speelt bij de beslissing om het doorvervoer, bijvoorbeeld van Rotterdam naar Antwerpen, per binnenschip en niet per zeeschip te laten plaatsvinden, is niet aannemelijk dat dit zich in zo veel gevallen voordoet dat van één relevante markt moet worden gesproken. Bovendien is niet aannemelijk dat sprake is van ongunstige b6fnvloeding van het handelsverkeer met andere lidstaten. Ten slotte is niet uitgesloten dat, als de regeling als een steunmaatregel moet worden beschouwd, deze wegens de geringe bedragen die daarmee gemoeid zijn, als de minimis-steun in de zin van de Bekendmaking van de Commissie moet worden aangemerkt (zie de Bekendmaking van de Commissie van 6 maart 1996 inzake de minimis-steun, Pb. 1996, C68/9). Om iedere twijfel op dit punt weg te nemen, acht de Afdeling het van belang hierover de volgende prejudiciële vragen te stellen: 4.a. Dient een regeling van een lidstaat als het VBS te worden beschouwd als een steunmaatregel in de zin van artikel 92 (thans: artikel 8 7), eerste lid, van het EG-verdrag in zoverre als zij bepaalde categorieën deelnemers, met name de binnenvaart, vrijstelt van de verplichting het tarief te betalen? b. Zo ja, valt deze steunmaatregel dan onder het verbod van die bepaling? C. Indien ook vraag 4 (b) bevestigend wordt beantwoord, heeft de kwalificatie van uit hoofde van het gemeenschapsrecht verboden steunmaatregel dan, behalve voor de vrijgestelde deelnemers, naar gemeenschapsrecht tevens gevolgen voor de vergoeding die de verplichte deelnemers zijn gehouden te voldoen? 4.5 Resumerend komt de Afdeling op grond van hetgeen hiervoor is overwogen tot de slotsom dat, alvorens op het beroep wordt beslist, aan het Hof van Justitie de volgende prejudiciële vragen dienen te worden gesteld: La. Vormt een regeling als het V8S, voor zover zij voorziet in verplichte deelname aan verkeersbegeleiding, een belemmering van het vrije verkeer van diensten als bedoeld in Verordening (E.E.G.) nr 4055/86 juncto artikel 59 (thans: artikel 49) van het E. G. -Verdrag? b. Zo neen, is dit anders indien voor de aan de deelnemers aan de regeling bewezen diensten een vergoeding wordt gevraagd? c. Dient vraag 10) anders te worden beant