ECLI:NL:RBZWB:2026:7015

Omgevingsvergunning omgevingsplanactiviteit RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Zittingsplaats Breda Bestuursrecht zaaknummer: BRE 25/3386 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 juli 2026 in de zaak tussen [eiser 1] en [eiser 2] , beiden uit [plaats] , eisers en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg , het college. Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [vergunninghoudster] uit [plaats] (vergunninghoudster). Samenvatting 1. Deze uitspraak gaat over het verlenen van een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een dakopbouw. Eisers zijn het niet eens met dit besluit. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college de omgevingsvergunning terecht heeft verleend. 1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Het college heeft bij het verlenen van de omgevingsvergunning ten onrechte geconcludeerd dat het bouwplan niet in strijd is met het omgevingsplan. Dit betekent dat eisers gelijk krijgen en het bestreden besluit wordt vernietigd. Procesverloop 2. Het college heeft aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een dakopbouw. Met het bestreden besluit van 27 mei 2025 op het bezwaar van eisers heeft het college het besluit tot het verlenen van de omgevingsvergunning in stand gelaten, onder aanvulling van de motivering. 2.1. Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 2.2. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 2.3. De rechtbank heeft het beroep op 21 mei 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers en [persoon] namens het college. 2.4. De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd. Totstandkoming van het bestreden besluit 3. Op 9 oktober 2024 heeft vergunninghoudster een omgevingsvergunning aangevraagd voor het plaatsen van een dakopbouw aan de [adres 1] in [plaats] . De aanvraag heeft betrekking op de verlening van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit in de zin van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Omgevingswet. 3.1. Op 15 oktober 2024 heeft vergunninghoudster de bewoners van de [adres 2] en [adres 3] benaderd in het kader van de omgevingsdialoog. Hiervan is door vergunninghoudster een verslag gemaakt. 3.2. Met het besluit van 16 december 2024 heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning verleend (het primaire besluit). 3.3. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen dit besluit. 3.4. Op 15 mei 2025 heeft een hoorzitting plaatsgevonden bij de commissie voor de bezwaarschriften. 3.5. Met het bestreden besluit van 27 mei 2025 heeft het college het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en het primaire besluit, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten. Beoordeling door de rechtbank Beroepsgronden 4. Eisers menen dat het college het bouwplan onjuist heeft gekwalificeerd. Volgens eisers wordt er een aanbouw- of uitbouw geplaatst en niet, zoals het college betoogt, een opbouw. Als gevolg van deze onjuiste kwalificatie, heeft het college volgens eisers het bouwplan getoetst aan de verkeerde bouwregels van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Daarnaast stellen eisers dat de realisatie van het bouwplan negatieve gevolgen zal hebben voor hun privacy en het dag- en zonlicht dat hun woning zal binnenkomen. Deze belangen heeft het college onvoldoende betrokken bij de besluitvorming, aldus eisers. Ook voeren eisers verschillende bouwtechnische bezwaren aan. Eisers stellen zich op het standpunt dat het college deze belangen onvoldoende heeft betrokken bij de besluitvorming. Tot slot betogen eisers dat het bouwplan niet voldoet aan artikel 5:50 van het Burgerlijk Wetboek. Omvang van het geding 5. Met het primaire besluit van 16 december 2024 is de omgevingsvergunning verleend voor het verrichten van een omgevingsplanactiviteit. In deze zaak beoordeelt de rechtbank of het college die omgevingsvergunning terecht heeft verleend. 5.1. Vergunninghoudster heeft ook een afzonderlijke omgevingsvergunning aangevraagd voor het verrichten van een (technische) bouwactiviteit. Deze omgevingsvergunning is verleend en eisers hebben hiertegen geen bezwaar gemaakt. De omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit, en daarmee ook de beroepsgronden die eisers daartegen hebben aangevoerd, vallen daarom buiten de omvang van dit geding. Toetsingskader 6. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het geheel grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Naast de voorheen vastgestelde bestemmingsplannen wordt dit tijdelijk deel onder andere gevormd door omgevingsplanregels van rechtswege (de zogenoemde bruidsschat). De bruidsschat bevat regels die eerst op Rijksniveau geregeld waren, maar nu (in ieder geval tijdelijk) onderdeel uitmaken van het omgevingsplan. 6.1. Op het perceel aan de [adres 1] in [plaats] was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” (hierna: het bestemmingsplan) van kracht. Dat bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Tilburg. Volgens dit bestemmingsplan gelden op het perceel de bestemmingen “Wonen” en “Gemengd-Lint”. 6.2. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. In bepaalde gevallen wordt bij algemene maatregel van bestuur een uitzondering gemaakt op deze vergunningplicht. Dat is in dit geval niet gebeurd. Dat betekent dat voor het bouwplan een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit is vereist. 6.3. De omgevingsplanactiviteit waar het in deze zaak om gaat, betreft het bouwen van een bouwwerk. Het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) bevat de regels die van toepassing zijn bij de beoordeling van een aanvraag. Deze beoordelingsregels vormen het toetsingskader dat geldt wanneer het college de aanvraag van de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit beoordeelt. Overwegingen rechtbank Heeft het college het bouwplan aan de juiste bouwregels getoetst? 7. Voor een bouwwerk zoals wordt beoogd met het bouwplan, gelden op basis van het bestemmingsplan bouwregels. Tussen partijen is in geschil welke regels van toepassing zijn op het bouwplan. 7.1. Eisers stellen zich op het standpunt dat het bouwplan beoogt een aan- of uitbouw te realiseren. Volgens eisers moet het bouwplan daarom worden getoetst aan de bouwregels van artikel 7.2.3 van het bestemmingsplan. 7.2. Het college meent dat het bouwplan moet worden gekwalificeerd als uitbreiding van het hoofdgebouw, waardoor de regels van artikel 7.2.2 van het bestemmingsplan van toepassing zijn. 8. De rechtbank stelt voorop dat het college moet beslissen op de aanvraag zoals deze is ingediend. Een bouwplan moet daarbij als regel als één geheel worden beschouwd. Een bouwplan kan alleen worden gesplitst als het bestaat uit delen die in bouwkundig en functioneel opzicht van elkaar kunnen worden onderscheiden. Uitgangspunt is dat de aanvrager bepaalt voor welke activiteiten hij een aanvraag indient en dus wat de omvang van het project is. Dat volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Dit betekent dat alle op de tekening bij de aanvraag opgenomen en nieuwe c.q. gewijzigde bouwdelen onderdeel zijn van het aangevraagde bouwplan ten aanzien waarvan het college moest besluiten of daarvoor een omgevingsvergunning kon worden verleend. 8.1. Voor de vraag of sprake is van het uitbreiden van een hoofdgebouw dan wel van een aan- of uitbouw, moet worden gekeken naar de in het bestemmingsplan opgenomen begripsomschrijvingen. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling moeten de regels van een geldend bestemmingsplan, omwille van de rechtszekerheid, letterlijk worden uitgelegd. De rechtszekerheid vereist immers dat van wat in het bestemmingsplan is bepaald, in beginsel moet worden uitgegaan. 8.2. Het begrip ‘bouwen’ zoals bedoeld in artikel 7.2.2 van het bestemmingsplan omvat onder andere het vergroten van een bouwwerk. Tussen partijen is niet in geschil dat de woning van vergunninghoudster een bouwwerk is dat kan worden aangemerkt als hoofdgebouw. 8.3. Het bestemmingsplan definieert een aanbouw als: ‘een gebouw, dat als afzonderlijke ruimte is gebouwd aan een hoofdgebouw waarmee het in directe verbinding staat, welk gebouw onderscheiden kan worden van het hoofdgebouw en dat in architectonisch opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw’. 8.4. Het bestemmingsplan definieert een uitbouw als: ‘een gebouw, dat als vergroting van een bestaande ruimte is/wordt gebouwd aan een hoofdgebouw, welk gebouw door de vorm onderscheiden kan worden van het hoofdgebouw en dat in architectonisch opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw’. 8.5. Op grond van artikel 7.2.3 van het bestemmingsplan zijn op het bouwen van een aanbouw of een uitbouw dezelfde bouwregels van toepassing. De vraag of het bouwplan beoogt een aanbouw of een uitbouw te realiseren, is daarom op zichzelf genomen niet van doorslaggevend belang. De rechtbank acht daarom met name van belang of het gebouw al dan niet door de vorm onderscheiden kan worden van het hoofdgebouw en daaraan in architectonisch opzicht ondergeschikt is. Hierin is namelijk het voor de kwalificatie van het bouwplan relevante onderscheid met het (uitbreiden van het) hoofdgebouw gelegen. Naar het oordeel van de rechtbank onderscheidt de verschijningsvorm van de constructie van de uitbreiding zich duidelijk van het hoofdgebouw en is daaraan ook ondergeschikt. De constructie bestaat uit ander materiaal, is eenvoudiger uitgevoerd, heeft een lagere bouwhoogte, en is meer teruggelegen gesitueerd. Verder is de uitbreiding in oppervlakte en volume kleiner dan het hoofdgebouw. Het enkele feit dat vergunninghoudster met het bouwplan beoogt de woning op de verdieping te vergroten, betekent niet dat sprake is van een uitbreiding van het hoofdgebouw. Uit het bestemmingsplan blijkt immers dat ook een uitbouw een vergroting van een bestaande ruimte van het hoofdgebouw is. 8.6. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het bouwplan ten onrechte gekwalificeerd als een uitbreiding van het hoofdgebouw. De stelling van het college dat het bouwplan niet kan worden aangemerkt als aan- of uitbouw, omdat een directe en duurzame verbinding met de grond ontbreekt, volgt de rechtbank niet. In artikel 1.39 van het bestemmingsplan is weliswaar de eis opgenomen dat een bouwwerk duurzaam met de aarde verbonden moet zijn, maar die uitleg van het college zou ertoe leiden dat de uitbreiding van de woning geen bouwwerk is. Op grond van hetgeen de rechtbank hiervoor onder 8. heeft overwogen, is zij van oordeel dat de gewenste uitbreiding als één geheel moet worden beschouwd met de bestaande woning van vergunninghoudster. Deze uitbreiding kan namelijk niet bouwkundig en functioneel hiervan worden onderscheiden. 8.7. Op grond van het voorgaande komt de rechtbank tot het oordeel dat het college de aanvraag voor de omgevingsvergunning niet op de juiste manier aan het bestemmingsplan heeft getoetst. Het college heeft het bouwplan ten onrechte getoetst aan de bouwregels die van toepassing zijn op het (bouwen van) hoofdgebouwen. Gelet op de hiervoor onder 8.5. opgenomen overwegingen komt de rechtbank met eisers tot de conclusie dat artikel 7.2.3 van het bestemmingsplan van toepassing is op de gewenste uitbreiding. De rechtbank oordeelt dat het bouwplan hiermee in strijd is, omdat de uitbreiding van de woning als geheel uit meer dan één bouwlaag bestaat en de bouwhoogte hiervan meer dan 4,5 meter bedraagt. De omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit kon dan ook niet vergund worden en er is evenmin sprake van een gebonden beschikking. Overige beroepsgronden 9. Nu het beroep reeds op basis van bovenstaande beroepsgrond gegrond is en het bestreden besluit wordt vernietigd, ziet de rechtbank geen aanleiding om de overige beroepsgronden te bespreken. Conclusie en gevolgen 10. Het beroep is gegrond, omdat het college ten onrechte heeft geconcludeerd dat het bouwplan niet in strijd is met de regels in het omgevingsplan. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding voor het toepassen van een zogenaamde bestuurlijke lus, zoals bedoeld in artikel 8:51a van de Algemene wet bestuursrecht, omdat dit volgens de rechtbank in dit geval geen doelmatige en efficiënte manier is om deze zaak af te doen. 10.1. De rechtbank draagt het college op om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eisers, met inachtneming van de overwegingen van deze uitspraak. 10.2. Omdat het beroep van eisers gegrond is, moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden. Beslissing De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit; - draagt het college op om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eisers; - draagt het college op het betaalde griffierecht van € 194, - aan eisers te vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. T.I. van Term, rechter, in aanwezigheid van mr. A. van Breugel, griffier, op 30 juli 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Omgevingswet Artikel 5.1 1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten: a. Een omgevingsplanactiviteit; b. (…) tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval. Besluit kwaliteit leefomgeving Artikel 8.0a Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een omgevingsplanactiviteit, wordt, als het gaat om een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten, de omgevingsvergunning verleend als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning. (…) Bestemmingsplan [bestemmingsplan] Artikel 1.4 Aanbouw Een gebouw, dat als afzonderlijke ruimte is gebouwd aan een hoofdgebouw waarmee het in directe verbinding staat, welk gebouw onderscheiden kan worden van het hoofdgebouw en dat in architectonisch opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw. Artikel 1.33 Bouwen Het plaatsen, geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een bouwwerk. Artikel 1.39 Bouwwerk Een bouwkundige constructie van enige omvang die direct en duurzaam met de aarde is verbonden. Artikel 1.77 Hoofdgebouw of hoofdbebouwing Een of meer panden, of een gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer panden of bouwwerken op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is. Artikel 1.131 Uitbouw Een gebouw, dat als vergroting van een bestaande ruimte is/wordt gebouwd aan een hoofdgebouw, welk gebouw door de vorm onderscheiden kan worden van het hoofdgebouw en dat in architectonisch opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw. Artikel 7.1.1 De voor Gemengd-Lint aangewezen gronden zijn bestemd voor: (…) h. wonen, gestapeld en grondgebonden woningen; (…) met dien verstande dat de maximale omvang per functionele eenheid, niet zijnde kantoren, 1000m2 bruto vloeroppervlak bedraagt.