ECLI:NL:RBZWB:2026:7013

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Zittingsplaats Breda Bestuursrecht zaaknummer: BRE 25/6151 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 juli 2026 in de zaak tussen [eiseres] B.V., uit [plaats 1] , eiseres (gemachtigde: mr. J.L. Stoop), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg , het college. Samenvatting 1. Deze uitspraak gaat over de beslissing op bezwaar van 15 oktober 2025 (bestreden besluit). Dit bezwaar van eiseres ging over de afwijzing van haar aanvraag voor een omgevingsvergunning van 5 maart 2025 (primaire besluit) voor het bouwen van een woongebouw met circa 300 studentenwoningen en een circulaire pannenkoekenherberg. Eiseres is het niet eens met de afwijzing van haar aanvraag. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag. 1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de afwijzing van de aanvraag ten onrechte heeft gebaseerd op artikel 2, aanhef en onder a van het TAM-voorbereidingsbesluit. Toch laat de rechtbank de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand, omdat de afwijzing óók is gebaseerd op artikel 2, aanhef en onder b van het TAM-voorbereidingsbesluit . Het beroep is dus gegrond, maar de aanvraag blijft afgewezen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt. Procesverloop 2. Eiseres heeft op 27 december 2024 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning. Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 5 maart 2025 afgewezen. Met het bestreden besluit van 15 oktober 2025 heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard en de afwijzing in stand gelaten. 2.1. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 2.2. De rechtbank heeft het beroep op 2 juli 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, [persoon 1] en [persoon 2] . Namens het college is verschenen: mr. D.M.L. Claessen. Beoordeling door de rechtbank De feiten 3. Eiseres is sinds 2021 eigenaar van het perceel aan de [adres] , in [plaats 2] . Op deze locatie heeft voorheen de horecagelegenheid ‘ [horecagelegenheid] ’ gezeten. Tussen eiseres en medewerkers en wethouders van de gemeente Tilburg heeft hierna overleg plaatsgevonden over de herontwikkeling van het perceel en het gebied eromheen. Op 22 september 2024 heeft de gemeenteraad van de gemeente Tilburg het voorbereidingsbesluit ‘Voorbereidingsbesluit [adres] in [plaats 2] ’ genomen (het TAM-voorbereidingsbesluit), waarin voorbeschermingsregels zijn opgenomen. 3.1. Eiseres heeft voor het perceel op 27 december 2024 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een woongebouw met circa 300 (overwegend onzelfstandige) studentenwoningen en een circulaire pannenkoekenherberg, ecologisch aangelegd in een groene parkomgeving. 3.2. Met het primaire besluit heeft het college deze aanvraag afgewezen. De ontvangen aanvraag voldoet niet aan de indieningsvereisten, maar het college acht het in dit geval niet proportioneel om aanvullingen te vragen aan eiseres. Dit komt omdat volgens de voorbeschermingsregels geen gebruik meer mag worden gemaakt van andere gebruiksmogelijkheden in het omgevingsplan en omdat geen gebruik meer mag worden gemaakt van onbenutte bouwmogelijkheden. De voorbeschermingsregels zijn vastgesteld om de bestaande situatie te bevriezen. Omdat de aanvraag hiermee in strijd is, moet de omgevingsvergunning worden geweigerd. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Het bestreden besluit 4. Het college heeft het bezwaar ongegrond verklaard en de afwijzing van de aanvraag in stand gelaten. Allereerst is het TAM-voorbereidingsbesluit niet onverbindend en hoeft het ook niet buiten toepassing gelaten te worden vanwege strijd met artikel 4.14, derde lid, van de Omgevingswet (Ow). De voorbeschermingsregels in het TAM-voorbereidingsbesluit verbieden namelijk alleen (bouw)activiteiten die zijn to Artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow bepaalt dat het verboden is om een omgevingsplanactiviteit uit te voeren zonder omgevingsvergunning. Een omgevingsplanactiviteit is in de bijlage bij artikel 1.1 van de Ow gedefinieerd als: een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan; een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of; een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan. De onder b en c genoemde gevallen vallen onder de definitie van een BOPA. 6.4. Op de gronden is het Omgevingsplan gemeente Tilburg (het Omgevingsplan) van toepassing. Het voormalige bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ (het bestemmingsplan) maakt tijdelijk onderdeel uit van het Omgevingsplan. De gronden zijn in het bestemmingsplan aangewezen voor de functie ‘Gemengd-2’ met letteraanduiding ‘Horeca 3’. In dit geval heeft eiseres een BOPA aangevraagd , omdat het daarvan deel uitmakende woongebouw in strijd is met het Omgevingsplan. 6.5. Naast het voormalige bestemmingsplan, maakte het TAM-voorbereidingsbesluit ook onderdeel uit van het Omgevingsplan ten tijde van het bestreden besluit. Voor zover relevant voor deze zaak, bepaalt het TAM-voorbereidingsbesluit het volgende: het is verboden gebruiksactiviteiten te verrichten die ten tijde van de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit nog niet plaatsvinden; het is verboden bouwactiviteiten te verrichten die leiden tot een groter bebouwd oppervlak, een groter bouwvolume, of een andere situering van bebouwing dan aanwezig ten tijde van de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit; de overige in het omgevingsplan gestelde regels die in strijd zijn met deze voorbeschermingsregels blijven buiten toepassing. 6.6. Artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl bepaalt dat een omgevingsvergunning voor een BOPA alleen wordt verleend met het oog op een ETFAL. 6.7. Een omgevingsvergunning voor een BOPA anders dan een omgevingsplanactiviteit van provinciaal of nationaal belang, wordt geweigerd als de omgevingsplanactiviteit betrekking heeft op een voorbeschermingsregel in het omgevingsplan. Dit staat in artikel 8.0b, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bkl. Advies van de bezwaarschriftencommissie 7. Tijdens de zitting heeft eiseres de beroepsgrond over het ontbrekende advies van de adviescommissie ingetrokken. De rechtbank zal deze daarom niet verder bespreken. Beroepsgronden 8. In beroep heeft eiseres primair aangevoerd dat het voorbereidingsbesluit in strijd is met het systeem van de Omgevingswet en subsidiair dat het college in het bestreden besluit artikel 8.0b van het Bkl verkeerd uitlegt, waardoor het college het bouwplan aan de hand van een BOPA alsnog aan een ETFAL had moeten toetsen. Is de voorbeschermingsregel van artikel 2, aanhef en onder a van het TAM-voorbereidingsbesluit in strijd met de Omgevingswet? 9. Eiseres is van mening dat de voorbeschermingsregel van artikel 2, aanhef en onder a van het TAM-voorbereidingsbesluit in strijd is met artikel 4.14, derde lid, aanhef en onder a, van de Ow. Dat artikel bepaalt namelijk dat voorbeschermingsregels alleen betrekking kunnen hebben op activiteiten die op grond van het Omgevingsplan zijn toegestaan. Steun voor deze interpretatie vindt eiseres in de Memorie van Toelichting van de Iw Ow. Het TAM-voorbereidingsbesluit gaat echter verder, omdat het TAM-voorbereidingsbesluit ook aanvragen raakt die niet zijn toegestaan op grond van het Omgevingsplan, zoals de aanvraag van eiseres. Het TAM-voorbereidingsbesluit is daarom nietig of had buiten toepassing moeten worden gelaten. 9.1. Het college betoogt dat de voorbeschermingsregels in het TAM-voorbereidingsbesluit niet in strijd zijn met artikel 4.14, derde lid, aanhef en onder a, van de Ow. De voorbeschermingsregels verbieden namelijk niet meer dan de a Kon het college artikel 8.0b, tweede lid, aanhef en onder b van het Bkl toepassen op de BOPA? 10. Eiseres vindt dat het college de aanvraag ten onrechte heeft afgewezen op grond van artikel 8.0b, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bkl. In plaats daarvan had het college de aanvraag inhoudelijk moeten toetsen aan het ETFAL-criterium en de instructieregels van de provincie Noord-Brabant en het Rijk. De aanvraag past door het woongebouw namelijk evident niet binnen de regels van het Omgevingsplan waardoor sprake is van een BOPA. Voorbeschermingsregels kunnen echter alleen betrekking hebben op activiteiten op grond van het Omgevingsplan zijn toegestaan. Door geen ETFAL-beoordeling uit te voeren, heeft het college onzorgvuldig gehandeld en in strijd met het motiveringsbeginsel. 10.1. Deze grond slaagt niet. Naar oordeel van de rechtbank heeft het college artikel 8.0b, tweede lid, aanhef en onder b van het Bkl op goede gronden toepast op de aanvraag van eiseres. Artikel 8.0b, eerste lid, van het Bkl is van toepassing op een aanvraag om een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een BOPA die niet van provinciaal of nationaal belang is. In het tweede lid, aanhef en onder b, van het Bkl is bepaald dat een omgevingsvergunning als bedoeld in het eerste lid wordt geweigerd als de omgevingsplanactiviteit betrekking heeft op een voorbeschermingsregel in het omgevingsplan. Eiseres heeft één aanvraag ingediend voor het bouwen en in gebruik nemen van een pannenkoekenherberg én een woongebouw. Het bouwen van de herberg is in strijd met de voorbeschermingsregel van artikel 2, aanhef en onder b van het TAM-voorbereidingsbesluit, maar dit gedeelte van de aanvraag is niet in strijd met het bestemmingsplan. Het bouwen van het woongebouw is niet in strijd met die voorbeschermingsregel, maar dat gedeelte van de aanvraag is wel in strijd met het bestemmingsplan. Samen is dit één aanvraag om een BOPA en artikel 8.0b, tweede lid, aanhef en onder b van het Bkl is van toepassing op dit geheel. Dat betekent dat de aanvraag dwingendrechtelijk in zijn geheel moest worden geweigerd. Alleen wanneer een aanvraag betrekking heeft op meerdere activiteiten, dan kan een omgevingsvergunning gedeeltelijk worden verleend. Daar is in het geval van eiseres geen sprake van. De verwijzing van eiseres naar de Memorie van Toelichting van de Invoeringswet Omgevingswet van 4 juli 2018, maakt dit oordeel niet anders. In de Nota van Toelichting van het Invoeringsbesluit Omgevingswet van 16 september 2020 is beschreven dat in een voorbereidingsbesluit een binnenplans omgevingsvergunningstelsel kan worden opgenomen op grond waarvan het verboden is zonder een omgevingsvergunning bepaalde activiteiten te verrichten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving waardoor de locatie waarop het voorbereidingsbesluit betrekking heeft mogelijk minder geschikt wordt voor het doel waarvoor het voorbereidingsbesluit is genomen. Vervolgens staat in de Nota van Toelichting: “Binnen deze systematiek past niet dat als tot het oordeel wordt gekomen dat «binnenplans» geen omgevingsvergunning kan worden verleend voor een omgevingsplanactiviteit die in strijd is met een voorbeschermingsregel, vervolgens nog vergunningverlening mogelijk zou zijn op basis van het oordeel dat de omgevingsplanactiviteit leidt tot een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het gaat er niet om of de voorgenomen ontwikkeling op zichzelf evenwichtig is, maar of die voorgenomen ontwikkeling de geplande nieuwe ontwikkeling of nieuwe regels frustreert. Als dat het geval is en het bevoegd gezag de desbetreffende omgevingsplanactiviteit toch mogelijk wil maken, is het doel waarvoor het voorbereidingsbesluit is genomen achterhaald en moeten de voorbeschermingsregels, als verval door tijdsverloop op grond van artikel 4.14, vierde lid, van de Omgevingswet nog niet aan de orde is, zo nodig worden vervangen door een nieuw voorbereidingsbesluit met nieuwe voorbeschermingsregels. De aanvraag om een omgevingsvergunning vo De voorbeschermingsregels in het omgevingsplan vervallen na een jaar en zes maanden, of, als binnen die termijn het besluit tot vaststelling of wijziging van het omgevingsplan waarvan de regels, bedoeld in het eerste lid, deel uitmaken is bekendgemaakt, op het tijdstip waarop dat besluit in werking treedt of is vernietigd. 5. De gemeenteraad kan de bevoegdheid, bedoeld in het eerste lid, delegeren aan het college van burgemeester en wethouders. Artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten: […] een omgevingsplanactiviteit. Bijlage bij artikel 1.1 van deze wet A. Begrippen […] buitenplanse omgevingsplanactiviteit: activiteit, inhoudende: een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan; […] omgevingsplanactiviteit: activiteit, inhoudende: een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan, een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan. Besluit kwaliteit leefomgeving Artikel 8.0a, tweede lid Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, wordt de omgevingsvergunning alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Artikel 8.0b Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, anders dan een omgevingsplanactiviteit van provinciaal of nationaal belang, zijn op de beoordeling van de aanvraag van overeenkomstige toepassing: de regels van hoofdstuk 5; op grond van artikel 2.22 van de wet gestelde regels over omgevingsplannen; en op grond van de artikelen 2.33 en 2.34 van de wet gegeven instructies over omgevingsplannen. Een omgevingsvergunning als bedoeld in het eerste lid wordt geweigerd als: de omgevingsplanactiviteit zou leiden tot een situatie die niet is toegelaten op grond van een regel of instructie als bedoeld in het eerste lid; de omgevingsplanactiviteit betrekking heeft op een voorbeschermingsregel in het omgevingsplan; of de omgevingsplanactiviteit het uitvoeren van een project waarvoor een projectbesluit is vastgesteld door een bestuursorgaan van de provincie of het Rijk belemmert. Het tweede lid, aanhef en onder c, is alleen van toepassing gedurende de termijn, bedoeld in artikel 4.19a, derde lid, van de wet. Als in een op grond van artikel 2.22 van de wet gestelde regel over omgevingsplannen toepassing is gegeven aan artikel 2.32, eerste lid, van de wet, kan een verzoek om ontheffing van de gestelde regel als bedoeld in dat lid ook worden gedaan door Onze Minister die het aangaat. TAM-voorbereidingsbesluit [adres] 1) met het oog op de voorbereiding van in het omgevingsplan te stellen regels ten aanzien van de percelen kadastraal bekend gemeente Tilburg, sectie AC, nrs. 3424 en 3425 een voorbereidingsbesluit te nemen zoals bedoeld in artikel 4.14 van de Omgevingswet. De gronden zijn aangegeven op de kaart met de IMRO-identificatienaam NL.IMR0.0855.VBTAM-2024003-e001 die het werkingsgebied van de voorbeschermingsregels vormen; 2) bij het voorbereidingsbesluit met het daarbij aangegeven werkingsgebied als voorbeschermingsregels in het omgevingsplan op te nemen: het is verboden gebruiksactiviteiten te verrichten die ten tijde van de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit nog niet plaatsvinden; het is verboden bouwactiviteiten te verrichten die leiden tot een groter bebouwd oppervlak, een groter bouwvolume, of een andere situering van bebouwing dan aanwezig ten tijde van de inwerkingtreding van het voorber