ECLI:NL:RBZWB:2026:3072

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Zittingsplaats Breda Bestuursrecht zaaknummer: BRE 24/7054 T tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 16 april 2026 in de zaak tussen [eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres (gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij), en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, de minister (gemachtigde: mr. H.J. Kram). Samenvatting 1. Deze tussenuitspraak gaat over bestuurlijke boetes die de minister aan eiseres heeft opgelegd, omdat zij volgens de minister de Meststoffenwet (Msw) heeft overtreden. Procesverloop 2. Eiseres drijft een onderneming die zich richt op groothandel in bestrijdings-middelen en meststoffen. 2.1. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft onderzoek verricht naar de mestboekhouding bij eiseres over de jaren 2019 en 2020. De NVWA heeft geconstateerd dat eiseres voor 2019 en 2020 niet heeft voldaan aan de verantwoordings-plicht en de mestverwerkingsplicht. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in het rapport van bevindingen van 20 juli 2022 met rapportnummer [nummer 1] (het rapport van bevindingen). Dit rapport van bevindingen is ter beoordeling gezonden aan de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). 2.2. Naar aanleiding van het NVWA-rapport heeft de minister in de brieven van 25 juli 2023 aan eiseres laten weten dat hij het voornemen heeft om aan haar boetes op te leggen. Eiseres heeft hierop gereageerd met een zienswijze. 2.3. Met het besluit van 25 januari 2024 (primair besluit I) is aan eiseres een boete opgelegd van in totaal € 290.632,40. Daaraan is ten grondslag gelegd dat eiseres niet heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht voor 2019 en de verantwoordingsplicht voor 2019/2020. 2.4. Met een ander besluit van 25 januari 2024 (primair besluit II) is aan eiseres een boete opgelegd van € 272.918,00. Daaraan is ten grondslag gelegd dat eiseres niet heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht voor 2020. 2.5. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten I en II. 2.6. Met de beslissing op bezwaar van 6 september 2024 (bestreden besluit) heeft de minister de bezwaren van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard en de boetebedragen verlaagd tot de volgende bedragen: - verantwoordingsplicht 2019/2020: € 7.108,00 - mestverwerkingsplicht 2019: € 136.958,00 - mestverwerkingsplicht 2020: € 135.209,00. De minister heeft de oorspronkelijke berekeningen, inclusief matigingen, gehandhaafd en heeft een extra matiging van 50% toegepast vanwege het gebrek aan financiële draagkracht van eiseres. 2.7. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 2.8. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 2.9. De rechtbank heeft het beroep op 12 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [vertegenwoordiger] en de gemachtigde en namens de minister [persoon] (rapporteur bij de NVWA) en de gemachtigde. Beoordeling door de rechtbank Toetsingskader 3. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 3.1. Omdat de boetes zijn aan te merken als sancties met een punitief karakter, dient de rechtbank het bestreden besluit volledig te toetsen. Is de minister bevoegd tot het opleggen van de bestuurlijke boetes? 4. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie zoals deze boete bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend. In de Msw is in artikel 51 opgenomen dat de minister een bestuurlijke boete kan opleggen ter zake van overtreding van de artikelen 14, eerste lid, van de Msw (de verantwoordingsplicht) en 33a, vierde lid, van de Msw (de mestverwerkingsplicht). 4.1. De rechtbank stelt voorop dat de bewijslast van de overtreding, gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), rust op de minister als het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs levere Uit vaste rechtspraak van het CBb volgt dat uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” blijkt dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Een en ander neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan. Het voorgaande geldt ook voor het in de artikelen 33a tot en met 33d van de Msw neergelegde stelsel van de mestverwerking. 6.2. Uit het rapport van bevindingen van de NVWA volgt dat eiseres in 2019 als bewerker voor in totaal 25.356 kg fosfaat mestverwerkingsovereenkomsten (heeft afgesloten. Zij heeft echter in 2019 geen kilogrammen fosfaat laten verwerken door een verwerker. Dat is dus 25.356 kg fosfaat te weinig. Voor 2020 heeft eiseres als bewerker voor in totaal 57.731 kg fosfaat mestverwerkingsovereenkomsten afgesloten. Zij heeft echter in 2020 slechts 7.655 kg fosfaat laten verwerken door een verwerker. Dat is dus 50.076 kg fosfaat te weinig. Eiseres heeft een deel van wat zij diende te laten verwerken (voor 2019: 12.098 kilogram fosfaat en voor 2020: 46.240 kilogram fosfaat) geleverd aan [B.V.] ( [B.V.] ). Volgens de minister is [B.V.] een co-vergistingsbedrijf en dus een bewerker van dierlijke meststoffen en geen erkende verwerker. Ook exporteert [B.V.] geen dierlijke meststoffen. Dit bedrijf is inmiddels failliet verklaard. 6.3. De rechtbank stelt vast dat eiseres niet (meer) betwist dat [B.V.] feitelijk geen erkende mestverwerker was. Eiseres voert aan dat zij erop mocht vertrouwen dat [B.V.] dat wél was, omdat zij navraag heeft gedaan bij [B.V.] zelf en bij deskundigen, en omdat het bedrijf zich ook als zodanig presenteerde. De rechtbank overweegt dat deze beroepsgrond ziet op de mate van verwijtbaarheid van eiseres, en dus op de hoogte van de boete, en niet op de bevoegdheid van de minister om boetes op te leggen vanwege het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht in 2019 en 2020. Op de zitting heeft de gemachtigde van eiseres bevestigd dat de bevoegdheid van de minister op zichzelf niet wordt betwist. Ook worden de hoeveelheden fosfaat door eiseres niet betwist. De rechtbank is van oordeel dat de minister zich mocht baseren op het rapport van bevindingen van 20 juli 2022. Conclusie ten aanzien van de bevoegdheid 7. De conclusie is dat de minister bevoegd was tot het opleggen van bestuurlijke boetes vanwege het overtreden van de verantwoordingsplicht in 2019/20 De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet al bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. 8.5. Uit vaste rechtspraak van het CBb volgt ook dat een geringe financiële draagkracht kan worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid – als bedoeld in het derde lid van artikel 5:46 van de Awb – die aanleiding geeft om de boete te matigen. Daarbij gaat het om de financiële positie van de overtreder ten tijde van het besluit tot het opleggen van de boete. Het bestuursorgaan zal zich zeker bij hogere boetes ervan moeten vergewissen dat de boete, mede gelet op de draagkracht van de overtreder, geen onevenredige gevolgen heeft. 8.6. De rechtbank is van oordeel dat de minister, gezien de hierboven aangehaalde rechtspraak en zijn eigen boetebeleid, onvoldoende heeft onderzocht en gemotiveerd of het gebrek aan financiële draagkracht van eiseres, of het volledig ontbreken daarvan, ten tijde van de boeteoplegging (25 januari 2024) had moeten leiden tot een verdergaande matiging dan 50%. De door de minister op de zitting genoemde argumenten zijn daarvoor naar het oordeel van de rechtbank niet voldoende. In paragraaf 5.2.2.6 van zijn boetebeleid heeft de minister namelijk uiteengezet dat er rekening wordt gehouden met de financiële draagkracht van een bedrijf. Verder heeft hij aangegeven dat uit bestendige jurisprudentie volgt dat de financiële positie in het kader van het evenredigheidsbeginsel een relevante omstandigheid vormt. Zeker bij hogere boetes beoordeelt de minister ambtshalve of de boete, mede gelet op de draagkracht van de overtreder, geen onevenredige gevolgen heeft. Onder onevenredige gevolgen wordt verstaan dat de overtreder failliet gaat of dreigt te gaan. Wat een hoge boete is, zal daarbij mede van de feiten en omstandigheden afhangen. Een gebrek aan draagkracht kan betekenen dat de boete met (maximaal) 50% verminderd wordt. De minister heeft evenwel niet gemotiveerd hoe hij rekening heeft gehouden met het dreigende faillissement van eiseres in het geval dit onevenredige gevolg optreedt nadat de boetes met 50% zijn gematigd. Die ontbrekende motivering kan niet worden ondervangen door een nadere afweging bij de invordering van de opgelegde boetes. Conclusie en gevolgen 9. Zoals hiervoor is overwogen onder 8.6 is het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om de minister in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen de minister het gebrek kan herstellen op acht weken na verzending van deze tussenuitspraak. Daarnaast moet de gemachtigde van eiseres binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak actuele financiële stukken, waaruit haar huidige financiële draagkracht is af te leiden, indienen bij de rechtbank. 9.1. De minister moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als de minister gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van de minister. In beginsel, ook in de situatie dat de minister de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep. 9.2. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in be Artikel 51 Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, tweede en derde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste lid 34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40. Artikel 58, eerste lid Ingeval van overtreding van artikel 14, eerste lid, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat en € 7 per kilogram stikstof waarvan de afvoer niet kan worden verantwoord. Artikel 59, tweede lid In geval van overtreding van artikel 33a, vierde lid, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat waarmee dat lid wordt overtreden. Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet Artikel 39, eerste en tweede lid, aanhef en onder b 1. De intermediair houdt per onderneming een inzichtelijke administratie bij. 2. De administratie bevat in ieder geval de gegevens, bedoeld in artikel 38, tweede lid, alsmede gegevens over: b. de hoeveelheden meststoffen die in iedere afzonderlijke opslagruimte voor meststoffen zijn aangevoerd en de hoeveelheden meststoffen die uit die opslagruimte zijn afgevoerd, zodanig dat steeds blijkt welke hoeveelheid meststoffen zich in de opslagruimte bevindt. Uitvoeringsregeling Meststoffenwet Artikel 46, eerste lid De gegevens, bedoeld in artikel 39, tweede lid, onderdeel b, van het besluit, worden bijgehouden op het daartoe door de minister verstrekte formulier. Boetebeleid Meststoffenwet RVO (versie 1 juni 2024) 5.2.2.6 Financiële draagkracht RVO houdt rekening met de financiële draagkracht van een bedrijf. Uit bestendige jurisprudentie volgt dat de financiële positie in het kader van het evenredigheidsbeginsel een relevante omstandigheid vormt. Zeker bij hogere boetes beoordeelt RVO ambtshalve of de boete, mede gelet op de draagkracht van de overtreder, geen onevenredige gevolgen heeft. Onder onevenredige gevolgen wordt verstaan dat de overtreder failliet gaat of dreigt te gaan. Dan wel dat door de betaling van de boete en onder normale bedrijfsomstandigheden, door vermindering van het bedrijfsresultaat, de betalingscapaciteit zo ver daalt dat het inkomen onder bijstandsniveau komt. Wat een hoge boete is, zal daarbij mede van de feiten en omstandigheden afhangen. Een gebrek aan draagkracht kan betekenen dat de boete met (maximaal) 50% verminderd wordt. RVO onderzoekt ambtshalve of de financiële positie van de overtreder door de voorgenomen boete zorgelijk wordt. Het is aan het bedrijf om dit aan te tonen. Als een beroep op verminderde draagkracht wordt gedaan, moet de overtreder aan de hand van een vragenlijst met financiële gegevens over de afgelopen drie jaren (het ontbreken van) de financiële draagkracht aantonen. Daarbij moet hij meerdere vragen beantwoorden over zijn financiële positie en als dit van toepassing is die van zijn partner(s)/venno(o)t(en). Naast beantwoording van de vragen moeten bewijsstukken zoals jaarrekeningen, belastingaangiften (inkomstenbelasting / vennootschapsbelasting) bankafschriften en OZB-aanslagen met WOZ-waarde worden aangeleverd. Wanneer er meerdere vennoten zijn, moeten ook zij hun financiële stukken overleggen. Een bestuurlijke boete wordt in beginsel niet gematigd op basis van draagkracht als: - een zelfde of soortgelijke overtreding eerder is begaan (recidive); - er geen of weinig economisch voordeel is behaald; - het bedrijf de gegevens niet volledig en/of niet naar waarheid doorgeeft; - de bewijsstukken niet (volledig of toereikend) zijn opgestuurd; - de waarde van het vermogen, het inkomen en de overwaarde op de woning, de overwaarde op de bedrijfspand(en) en de overwaarde op de grond hoger zijn dan de boete. College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) 18 juli 2023, ECLI:NL:CBB:2023:364. CBb 18 november 2025, ECLI:NL:CBB:2025:610. Zie ook de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling, Kamerstukken II 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 41. Artikel 39, eerste en tweede lid, aanhef en onder b