ECLI:NL:RBZWB:2025:7580

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Zittingsplaats Breda Bestuursrecht zaaknummer: BRE 25/207 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 november 2025 in de zaak tussen [eiseres] V.O.F., uit [plaats] , eiseres (gemachtigde: mr. A.A.M. van der Linden), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Loon op Zand, het college. Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [vergunninghoudster] B.V. uit [plaats] (vergunninghoudster) (gemachtigde: mr. F.K. van der Akker). Samenvatting 1. Deze uitspraak gaat over een door het college aan vergunninghoudster verleende omgevingsvergunning voor het uitbreiden van hotel ‘ [naam hotel] ’ (hierna: het hotel) en de nieuwbouw van een bedrijfswoning. Eiseres is het niet eens met dit besluit. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college de omgevingsvergunning mocht verlenen. 1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de omgevingsvergunning mocht verlenen. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 1.2. Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 7. Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

2. Met het bestreden besluit van 20 november 2024 laat het college de aan vergunninghoudster verleende omgevingsvergunning in stand, onder verbetering van de motivering. 2.1. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft gereageerd op het beroep met een verweerschrift. Vergunninghoudster heeft ook gereageerd op het beroep van eiseres. 2.2. De rechtbank heeft het beroep op 25 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [naam 1] , [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Namens het college mr. drs. J.K. van Polanen en namens vergunninghoudster [naam 3] en haar gemachtigde.

3. Eiseres is een melkveebedrijf gevestigd op het perceel aan de [adres 1] in [plaats] . Dit perceel is gelegen naast het perceel van vergunninghoudster aan de [adres 2] in [plaats] . 3.1. Op 25 oktober 2023 heeft vergunninghoudster een aanvraag ingediend bij het college voor het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van het hotel van 10 naar 31 kamers en de nieuwbouw van een bedrijfswoning op het perceel aan de [adres 2] in [plaats] . De aanvraag bevat een notitie van [architectenbureau] van 24 oktober 2023 ter onderbouwing van de noodzakelijkheid van de bedrijfswoning. Die notitie is per brief van 13 december 2023 van [architectenbureau] aangevuld. 3.2. Op verzoek van het college heeft [projectbureau] op 19 december 2023 een advies opgesteld over de noodzakelijkheid van een bedrijfswoning. Daarnaast heeft Koninklijke Horeca Nederland (hierna: KHN), ook op verzoek van het college, zich hierover per brief van 8 december 2024 uitgelaten. Eiser heeft [architectenbureau] op beide stukken laten reageren. Deze reactie, van 22 februari 2024, heeft eiser aan het college overgelegd. 3.3. Met een besluit van 25 april 2024 (primair besluit) heeft het college een omgevingsvergunning aan vergunninghoudster verleend voor de volgende activiteiten: - Het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, onder c, Wabo) uitbreiden van het hotel; Het bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1, eerste lid, onder a, Wabo) bedrijfswoning; Het bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1, eerste lid, onder a, Wabo) uitbreiden van het hotel. 3.4. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. 3.5. Op 23 september 2024 heeft de commissie Bezwaarschriften Gemeente Loon op Zand (hierna: de commissie) een advies uitgebracht aan het college. Het advies luidt om te onderzoeken of in de beslissing op bezwaar een aanvullende motivering kan worden gegeven ten aanzien van het totaal aantal vierkante meters aan bebouwd oppervlak en de noodzakelijkheid van de bedrijfswoning. De commissie geeft aan dat, indien dit niet mogelijk is voor het college, zij van mening is dat de omgevingsvergunning in zijn huidige vorm geen stand kan houden en dient te worden ingetrokken. 3.6. Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar gegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten onder verbetering van de motivering. Omvang van het geding 4. Eiseres heeft alleen beroepsgronden ingediend tegen de verleende omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen van een bouwwerk – bedrijfswoning’. Eiseres heeft op zitting bevestigd dat het beroep alleen tegen dat besluitonderdeel is gericht. 4.1. De rechtbank zal daarom alleen beoordelen of het college een omgevingsvergunning voor de nieuwbouw van een bedrijfswoning mocht verlenen.

5. Het bestreden besluit is gebaseerd op de Wabo. Die wet is vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024. Uit artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet leidt de rechtbank af dat het oude recht van toepassing blijft op een besluit op een aanvraag die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is ingediend. 5.1. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak. Bestemmingsplan 6. Ter plaatste geldt het bestemmingsplan “Buitengebied Geconsolideerd” (hierna: het bestemmingsplan). Op basis van het bestemmingsplan heeft het perceel van vergunninghoudster de enkelbestemming “Horeca” en de dubbelbestemming “Waarde-Archeologie 2” met functieaanduiding “specifieke vorm van horeca-hotel”. 6.1. Het college heeft een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit ‘bouwen’. De Wabo kent in artikel 2.10 een verplicht toetsingskader. Dit betekent dat het college onder andere moet toetsen of het bouwplan voldoet aan het bestemmingsplan. In dit geval is in artikel 10.1, onder b, van het bestemmingsplan, opgenomen dat ter plaatse één bedrijfswoning per bestemmingsvlak is toegestaan. 6.2. Het college heeft in het bestreden besluit overwogen dat vergunninghoudster met de notitie(s) van [architectenbureau] de noodzaak van de bedrijfswoning voldoende aannemelijk heeft gemaakt. Hiermee voldoet het bouwplan voor de nieuwbouw van de bedrijfswoning aan het bestemmingsplan. Het college heeft in het bestreden besluit ook gemotiveerd dat het zich niet heeft gebaseerd op het advies van [projectbureau] en de brief van KHN, omdat het deze kwalitatief niet overtuigend acht. Is de bedrijfswoning noodzakelijk voor de bedrijfsvoering? 7. Eiseres betoogt dat de noodzaak van de bedrijfswoning niet is aangetoond. Uit de notities van [architectenbureau] blijkt weliswaar dat een bedrijfswoning wenselijk wordt geacht, maar niet dat deze ook noodzakelijk is. De bedrijfswoning lijkt bedoeld voor werknemers in het algemeen en niet voor een specifiek persoon of een huishouden. Op zitting heeft eiseres aangegeven dat zij vraagtekens plaatst bij verschillende onderdelen van de notities van [architectenbureau] . Zo wijst zij erop dat in de notitie van 13 december 2023 wordt vermeld dat het hotel 24 uur per dag service zou bieden, wat volgens haar niet aannemelijk is. Ook betwijfelt eiseres dat de bedrijfswoning – zoals in het advies gesteld – een aanvulling zou zijn op de gespannen woningmarkt. Tot slot betwist zij het punt dat de goederenlevering aannemelijk maakt dat de bedrijfswoning noodzakelijk is. 7.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de noodzakelijkheid van de bedrijfswoning door vergunninghoudster voldoende aannemelijk is gemaakt. Vergunninghoudster is voornemens het hotel uit te breiden van 10 naar 31 kamers. Volgens het college heeft deze verdrievoudiging invloed op de bedrijfsvoering. Ter onderbouwing verwijst het college naar de notitie van [architectenbureau] van 13 december 2023. De bedrijfsvoering van vergunninghoudster is sterk klantgericht, wat maakt dat het aannemelijk is dat er een redelijk belang bestaat om een of meerdere werknemers op het perceel te huisvesten. Dit hoeft volgens het college niet de eigenaar te zijn, zolang het gaat om een persoon die aan het bedrijf is verbonden. Daarbij kan het ook om meerdere personen gaan. 7.2. In artikel 1 van het bestemmingsplan is een bedrijfswoning gedefinieerd als een woning in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar gelet op de bedrijfsvoering van het gebouw of het terrein, noodzakelijk is. 7.3. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) is voor de vraag naar de noodzaak van een bedrijfswoning van belang of de bedrijfsprocessen ter plaatse zoveel tijd en aandacht opeisen, dat op grond daarvan een redelijk belang om op het perceel te wonen aanwezig moet worden geacht. Het is aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat dat belang bestaat. 7.4. De rechtbank is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat vergunninghoudster de noodzaak voor een bedrijfswoning voldoende aannemelijk heeft gemaakt. In het bestreden besluit heeft het college gemotiveerd uiteengezet waarom het de besluitvorming heeft gebaseerd op de notities van [architectenbureau] en niet op de adviezen van [projectbureau] en KHN. Volgens het college is het advies van [projectbureau] onjuist, omdat het bestemmingsplan niet vereist dat de bewoning uitsluitend noodzakelijk moet zijn voor de eigenaar van het bedrijf. Daarnaast heeft het college aangegeven dat de brief van KHN voornamelijk bestaat uit algemene veronderstellingen over hotels, zonder concrete relatie met de bedrijfsvoering van het hotel. Volgens [architectenbureau] is de aanwezigheid van een bedrijfswoning noodzakelijk in verband met de veiligheid, de gastenservice en de dagelijkse operaties van het hotel. Vergunninghoudster heeft op zitting benadrukt dat het hotel 24 uur per dag service biedt. Het gaat om een combinatie van bevoorrading, zaalactiviteiten, evenementen en gastenservice, waarvoor voortdurende aanwezigheid van personeel vereist is. Gelet hierop is het naar het oordeel van de rechtbank voldoende aannemelijk gemaakt dat er, gelet op de aard en omvang van de bedrijfsvoering, een redelijk belang bestaat bij huisvesting op het perceel. De vrees van eiseres dat de bedrijfswoning in de toekomst zal worden gebruikt door iemand wiens huisvesting niet noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering, doet aan dit oordeel niet af. Vergunninghoudster heeft op zitting verklaard dat de dochter van de eigenaar, die reeds bij het hotel werkzaam is, met haar huishouden in de bedrijfswoning zal gaan wonen. Indien in de toekomst zou blijken dat de woning wordt bewoond door iemand zonder binding met het bedrijf, is dat eventueel een kwestie voor handhaving. Mag een bedrijfswoning worden gebouwd zonder bouwvlak? 8. Eiseres voert verder aan dat een bouwvlak voor de door vergunninghoudster gewenste bedrijfswoning ontbreekt. Gebouwen zijn volgens eiseres uitsluitend toegestaan binnen het bouwvlak, tenzij anders is bepaald. Hiervoor verwijst zij naar artikel 10.2.1, onder b, van het bestemmingsplan. In artikel 10.2.3 is volgens eiseres niet bepaald dat bedrijfswoningen in afwijking van artikel 10.2.1, onder b, zijn toegestaan zonder bouwvlak. 8.1. Het college heeft gesteld dat één bedrijfswoning per bestemmingsvlak is toegestaan. Volgens het college volgt uit de definitie van het begrip ‘bestemmingsvlak’ dat binnen de gehele bestemming ‘Horeca’ een bedrijfswoning mag worden opgericht. In artikel 10.2.1, onder b, is hiervan een nadere invulling gegeven. Met het opnemen van de mogelijkheid om een bouwvlak neer te leggen binnen een bestemmingsvlak heeft de planwetgever de mogelijkheid gecreëerd om bepaalde bebouwingen wel of niet toe te staan binnen (delen van) bestemmingsvlakken. Nu een bestemmingsvlak ontbreekt mogen gebouwen en daarmee dus ook een bedrijfswoning binnen het gehele bestemmingsvlak worden opgericht. 8.2. In artikel 1 van het bestemmingsplan is een bestemmingsvlak gedefinieerd als een geometrisch bepaald vlak met een zelfde bestemming. 8.3. De rechtbank volgt het standpunt van het college dat, gelet op de letterlijke tekst en systematiek van het bestemmingsplan, het ontbreken van een bouwvlak niet in de weg staat aan de bouw van een bedrijfswoning binnen het betreffende bestemmingsvlak.

11. De rechtbank oordeelt dat het college de omgevingsvergunning mocht verlenen. 11.1. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.L.E. Ides Peeters, rechter, in aanwezigheid van mr. S. Wilbrink, griffier, op 5 november 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.1, eerste lid, onder a Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk. Artikel 2.10 1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien: de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120 van de Woningwet; de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van die wet; de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12; het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend; de activiteit een wegtunnel als bedoeld in de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels betreft en uit de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden blijkt dat niet wordt voldaan aan de in artikel 6, eerste lid, van die wet gestelde norm. 2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is. Bestemmingsplan ‘Buitengebied Geconsolideerd’ Artikel 1 bedrijfsgebouw: een gebouw dat dient voor de uitoefening van een bedrijf. bedrijfswoning/dienstwoning: een woning in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar gelet op de bedrijfsvoering van het gebouw of het terrein, noodzakelijk is. bestemmingsvlak: een geometrisch bepaald vlak met een zelfde bestemming. Artikel 10.1 Bestemmingsomschrijving De voor ‘Horeca’ aangewezen gronden zijn bestemd voor: (…) één bedrijfswoning per bestemmingsvlak, waarbij geldt dat ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijfswoning uitgesloten’ geen bedrijfswoningen zijn toegestaan; (…). Artikel 10.2 Bouwregels 10.2.1 Algemeen Per bestemmingsvlak is bebouwing ten behoeve van niet meer dan één horecabedrijf toegestaan. Gebouwen en overkappingen zijn uitsluitend toegestaan binnen het bouwvlak tenzij anders bepaald. (…). 10.2.2 Gebouwen Voor het bouwen van gebouwen en overkappingen gelden de volgende voorwaarden: (…) Het bebouwde oppervlakte aan bedrijfsbebouwing en overkappingen bedraagt niet meer dan is aangegeven ter plaatse van de aanduiding ‘maximum oppervlakte’. 10.2.3 Bedrijfswoningen Voor het bouwen van bedrijfswoningen gelden de volgende voorwaarden: De inhoud van de bedrijfswoning inclusief aangebouwde bijgebouwen bedraagt niet meer dan 750 m3. De goothoogte bedraagt niet meer dan 5,5 m. De bouwhoogte bedraagt niet meer dan 10 m. De dakhelling bedraagt niet minder dan 30º en niet meer dan 65º. In uitzondering op het bepaalde in lid d mogen aan- en uitbouwen aan de woning worden voorzien van een plat dak waarvan de bouwhoogte niet meer mag bedragen dan maximaal 3,2 meter. Artikel 10.3 Afwijken van de bouwregels 10.3.2 Vergroting oppervlakte bedrijfsbebouwing Het bevoegd gezag kan een omgevingsvergunning verlenen voor het afwijken van het bepaalde in lid 10.2.2 onder c voor het uitbreiden van het bebouwde oppervlakte waarbij moet worden voldaan aan de volgende voorwaarden: De vergroting is noodzakelijk voor een doelmatige bedrijfsvoering en/of -ontwikkeling van het bedrijf. De vergroting vindt plaats binnen het bestaande bestemmingsvlak. De vergroting bedraagt maximaal 15% van de aangegeven bebouwde oppervlakte. Er is sprake van een zorgvuldige landschappelijke inpassing van de bedrijfsbebouwing op basis van een erfbeplantingsplan; Er is geen sprake van milieuhygiënische belemmeringen. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 15 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4230.