ECLI:NL:RBZWB:2024:8406

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Bestuursrecht zaaknummer: BRE 23/2972 uitspraak van 13 december 2024 van de meervoudige kamer in de zaak tussen [eiser] , uit [plaats] , eiser gemachtigde: mr. M.J. van Dam, en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de minister), verweerder (gemachtigden: [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] , allen werkzaam bij de Belastingdienst). Als derde-belanghebbende heeft aan het geding deelgenomen: de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid). Inleiding 1. In een besluit van 24 november 2022 (primair besluit) heeft de minister eisers aanvraag voor een tegemoetkoming op grond van de Regeling tijdelijke tegemoetkoming rijnvarenden (de Regeling) deels afgewezen. In een besluit van 14 april 2023 (bestreden besluit) heeft de minister eisers bezwaren tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Middels een brief van 25 mei 2023 heeft eiser beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft middels een brief van 7 juni 2023 een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 1 november 2024. Partijen werden vertegenwoordigd door hun gemachtigden. De rechtbank: - verklaart het beroep ongegrond; - veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan eiser van een vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn tot een bedrag van € 500,-; - veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan eiser van een bedrag van € 218,75 aan proceskosten. Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Josten, voorzitter, en mr. S.A.M.L. van de Sande en mr. J. van Alphen, leden, in aanwezigheid van mr. M.I.P. Buteijn, griffier, op 13 december 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Bijlage: relevante wet- en regelgeving De Regeling (voluit: de regeling van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 16 december 2021, 2021-0000206594, tot vaststelling van een tijdelijke tegemoetkoming voor rijnvarenden), Strct. 24 december 2021, nr. 50396, is gebaseerd op de artikel 3, eerste lid, en artikel 9 van de Kaderwet SZW-subsidies. Artikel 3, eerste lid, van de Kaderwet SZW-subsidies luidt als volgt: Onverminderd hoofdstuk 3 van de Financiële-verhoudingswet kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van Onze Minister terzake van de verstrekking van subsidie regels worden gesteld met betrekking tot: a. de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt en wie daarvoor in aanmerking komt; b. het bedrag van de subsidie dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald; c. de aanvraag van een subsidie en de besluitvorming daarover; d. de voorwaarden waaronder de subsidie wordt verleend; e. de verplichtingen van de subsidie-ontvanger; f. de vaststelling van de subsidie; g. intrekking en wijziging van de subsidieverlening of -vaststelling; h. de betaling van de subsidie en het verlenen van voorschotten; i. andere criteria voor de verstrekking van subsidie. Artikel 9 van de Kaderwet SZW-subsidies luidt als volgt: Deze wet is, met uitzondering van artikel 3, tweede lid, van overeenkomstige toepassing op spoedeisende, tijdelijke verstrekking door Onze Minister van aanspraken op financiële middelen, niet zijnde subsidies, behoudens indien die aanspraak wordt verstrekt krachtens een andere wet. Artikel 1, eerste lid, onderdeel i, van de Regeling definieert een 'rijnoeverstaat' als volgt: De Staten, in de relevante periode genoemd in artikel 5 van de Overeenkomst krachtens artikel 16, eerste lid, van Verordening (EG) 883/2004 betreffende de vaststelling van de op rijnvarenden toepasselijke wetgeving 883/2004 (Stcrt. 2011/3397) met uitzondering van Nederland, en de Staat genoemd in artikel 2 van de aanvullende overeenkomst bij de Overeenkomst krachtens artikel 16, eerste lid, van Verordening (EG) 883/2004 betreffende de vaststelling van de op rijnvarenden toepasselijke wetgeving (Stcrt. 2013/9853). Artikel 2 van de Regeling bevat de voorwaarden die recht geven op de tegemoetkoming. Dit artikel luidt als volgt: De rijnvarende heeft recht op een tegemoetkoming, indien: a. op 30 juni 2022 onherroepelijk vaststaat dat de rijnvarende in enig jaar in de periode 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 Nederlandse premie volksverzekeringen verschuldigd is; b. in de periode 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 premies op het loon van de rijnvarende zijn ingehouden door de werkgever in de Rijnoeverstaat vanwege het verrichten van arbeid als rijnvarende; c. de rijnvarende op grond van nationale wet- en regelgeving niet in persoon in aanmerking komt voor restitutie van de ingehouden premies; en d. restitutie van de ingehouden premies in de Rijnoeverstaat niet meer mogelijk is in verband met wettelijk vastgelegde termijnen. Artikel 7 van de Regeling ziet op de afwijzing van de aanvraag en luidt, voor zover van belang, als volgt: De aanvraag als bedoeld in artikel 5 wordt afgewezen indien: (…) b. de aanvraag niet voldoet aan de in deze regeling gestelde eisen. 2. Eiser was van 1 januari 2010 tot en met 31 december 2012 in dienst van een Luxemburgse werkgever, [SARL], en van 1 januari 2016 tot en met 31 december 2017 in dienst van een Liechtensteinse werkgever, [bedrijf]. Eiser was destijds premieplichtig en verzekerd in Nederland. Zijn werkgevers hebben ook in Luxemburg en Liechtenstein premies afgedragen ten behoeve van de Luxemburgse en Liechtensteinse sociale verzekeringen. Op 17 juni 2022 heeft eiser een aanvraag ingediend voor een tegemoetkoming op grond van de Regeling, in verband met de door hem betaalde dubbele premies. De aanvraag heeft betrekking op de periode van 1 januari 2010 tot en met 31 augustus 2017 en heeft geleid tot de in de inleiding weergegeven besluitvorming. Standpunt van de minister 3. Volgens de minister komt eiser over de periodes van 1 januari 2010 tot en met 30 april 2010, en 1 januari 2016 tot en met 31 december 2017 niet in aanmerking voor een tegemoetkoming, omdat deze periodes niet binnen het toepassingsbereik van de Regeling vallen. Bij laatstgenoemde periode voldoet eiser evenmin aan de voorwaarde dat sprake moet zijn van een werkgever uit een rijnoeverstaat, nu eiser in de betreffende periode een Liechtensteinse werkgever had. De minister stelt zich verder op het standpunt dat geen recht bestaat op een tegemoetkoming over de periode van 1 januari 2011 tot en met 31 december 2012, omdat op 30 juni 2022 niet onherroepelijk vaststond dat Nederlandse premies volksverzekeringen verschuldigd waren. Eisers standpunt 4. Volgens eiser heeft de minister ten onrechte geen tegemoetkoming toegekend over voornoemde perioden. Primair stelt eiser dat artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is, en dat de minister op grond van zijn discretionaire bevoegdheid via de in dat artikel vervatte evenredigheidstoets had moeten afwijken van de Regeling omdat hij door de Regeling in een schrijnende situatie wordt gebracht. Eiser stelt subsidiair dat de minister, voor het geval geen sprake is van een discretionaire bevoegdheid, de Regeling exceptief had moeten toetsen. Hij beroept zich verder op het evenredigheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Eiser stelt met betrekking tot de periodes van 1 januari 2010 tot en met 30 april 2010, en 1 januari 2016 tot en met 31 december 2017 dat de minister het toepassingsbereik van de Regeling ten onrechte heeft beperkt tot de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 zonder daarvoor een deugdelijke motivering te geven. Die beperking kan in ieder geval niet worden gebaseerd op de omstandigheid dat de Rijnvarendenovereenkomst (Rvo) later is gesloten dan het moment van inwerkingtreding van Verordening (EG) 883/2004 (de Basisverordening), en op mogelijke twijfel over de werkingssfeer van de Rvo. Deze twijfel was volgens eiser ook in dit geval aanwezig, omdat de Rvo op hem van toepassing was op grond van beleidsregel SB2266 van de Sociale Verzekeringsbank (Svb). Eiser erkent met betrekking tot de periode van 1 januari 2011 tot en met 31 december 2012 dat de aanslag premies volksverzekeringen niet onherroepelijk vaststond. Hij stelt dat het toekennen van een tegemoetkoming wel voldoet aan de bedoeling van de Regeling, omdat ook in zijn geval financiële druk is ontstaan door dubbele premieafdracht. Eiser beroept zich verder op overmacht, omdat hem niet kan worden verweten dat pas op 23 maart 2023 uitspraak is gedaan in de beroepsprocedure over de definitieve navorderingsaanslag inkomstenbelasting en premie volksverzekeringen (hierna: IB/PVV) over de jaren 2011 en 2012. Eiser stelt subsidiair dat sprake is van ongeoorloofde rechtsdwang, omdat hij wordt gedwongen afstand te doen van zijn recht om de aanslagen over 2011 en 2012 aan rechterlijke toetsing te onderwerpen. De voorwaarde van onherroepelijkheid is volgens eiser overigens ook onnodig, omdat een tegemoetkoming kan worden ingetrokken en teruggevorderd op grond van artikel 9 van de Regeling en omdat een regularisatieverzoek kan worden gedaan. Eiser stelt tevens dat de inspecteur van de Belastingdienst hem beter had moeten informeren over de tegengeworpen voorwaarde van de onherroepelijkheid van de verschuldigdheid van Nederlandse premies voor volksverzekeringen. Eiser verzoekt ten slotte om schadevergoeding wegens de lange duur van zijn procedure op grond van artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Relevante wet- en regelgeving 5. De relevante wet- en regelgeving in deze zaak is opgenomen in een bijlage, die is gehecht aan deze uitspraak. Waar gaat het in deze zaak (niet) om? 6. Niet in geschil is dat eiser voor de periodes waarover geen tegemoetkoming is toegekend niet voldoet aan de voorwaarden in artikel 2 van de Regeling. Deze zaak spitst zich toe op de vraag of eiser toch in aanmerking had moeten worden gebracht voor een dergelijke tegemoetkoming middels toepassing van artikel 4:84 van de Awb, dan wel via de weg van exceptieve toetsing van de Regeling. Verder ligt de vraag voor of de minister anders had moeten beslissen op basis van een aantal algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De aard van de Regeling en de wijze van toetsen 7. De Regeling is gebaseerd op artikel 9 van de Kaderwet SZW-subsidies. Deze wet geeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de bevoegdheid om spoedeisende tijdelijke verstrekkingen toe te kennen. In het geval van de Regeling heeft de minister van deze bevoegdheid gebruik gemaakt om te voorzien in een unilaterale, onverplichte tussenoplossing in de vorm van een financiële tegemoetkoming voor de groep rijnvarenden die naast het betalen van sociale premies in Nederland via inhouding op hun salaris ook premies hebben betaald in een andere rijnoeverstaat. Het doel van de regeling is om deze specifieke groep rijnvarenden zo veel als mogelijk is in dezelfde sociale zekerheidspositie te brengen als waarin zij zouden hebben verkeerd als hun werkgevers niet onverschuldigd premies ten behoeve van het socialezekerheidsstelsel van een andere rijnoeverstaat op het salaris hadden ingehouden. De rechtbank wijst hierbij op paragraaf 1.2 van de toelichting bij de Regeling. 8. De rechtbank is van oordeel dat de Regeling een algemeen verbindend voorschrift is, niet zijnde een wet in formele zin. Van beleid in de zin van artikel 4:84 van de Awb, zoals eiser meent, is dan ook geen sprake. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet. Een algemeen verbindend voorschrift kan, ook wanneer het gaat om de uitoefening van een gebonden bevoegdheid, buiten toepassing worden gelaten indien het wettelijk voorschrift als zodanig niet rechtmatig is (de exceptieve toetsing) of als toepassing van het wettelijk voorschrift in het individuele geval niet rechtmatig is (de rechtstreekse toetsing). De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van de grote kamer van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven van 26 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:190). Exceptieve toetsing 9. De rechtbank overweegt met betrekking tot de exceptieve toetsing dat de minister bij de totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift, zoals de Regeling, veel beslissingsruimte heeft. Dit betekent dat de rechtbank de in de Regeling vastgestelde voorwaarden waaronder een tegemoetkoming kan worden toegekend terughoudend moet toetsen. De rechtbank wijst hierbij op de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) over de exceptieve toetsing van algemeen verbindende voorschriften, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 18 april 2024 (ECLI:NL:CRVB:2024:748). De periodes van 1 januari 2010 tot en met 30 april 2010 en van 1 januari 2016 tot en met 31 december 2017 10. 23. Op grond van het voorgaande wordt het beroep van eiser ongegrond verklaard. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. De Staat zal worden veroordeeld tot betaling van immateriële schadevergoeding voor een bedrag van € 500,- vanwege overschrijding van de redelijke termijn. 24. De Staat zal worden veroordeeld in eisers proceskosten voor verleende rechtsbijstand in verband met het verzoek om schadevergoeding. Die kosten worden begroot op een bedrag van € 218,75 (1 punt voor het indienen van het schadeverzoek met een wegingsfactor van 0,25). De rechtbank kiest voor deze wegingsfactor met het oog op de uitspraak van de Hoge Raad van 31 mei 2024, ECLI:NL:HR:2024:567, en de beperkte werkbelasting van het verzoek tot schadevergoeding voor eisers gemachtigde. De minister werpt eiser met betrekking tot deze periodes tegen dat het toepassingsbereik van de Regeling is beperkt tot de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015. Deze voorwaarde is opgenomen in artikel 2, aanhef en onder b, van de Regeling. Exceptieve toetsing 11. Uit een brief van 8 februari 2021 van de minister aan de Voorzitter van de Tweede Kamer (Kamerstukken II, 2020/21, 26834, nr. 51), en paragraaf 1.6 van de toelichting op de Regeling blijkt dat de minister de bewuste keuze heeft gemaakt om enkel te voorzien in een tegemoetkoming voor dubbele premieheffing over genoemde periode. 11.1 Als motivering voor de ingangsdatum van 1 mei 2010 heeft de minister verwezen naar de omstandigheid dat de Rvo later is gesloten dan het moment van inwerkingtreding van de Basisverordening op 1 mei 2010, waarin afwijkende aanwijsregels zijn opgenomen over toepasselijke wetgeving. Dit zou tot twijfel hebben kunnen leiden bij werkgevers en werknemers in de Rijnvaart over de geldende regels rondom procedurele aspecten ten aanzien van de Rvo, die met terugwerkende kracht vanaf 1 mei 2010 voor onder meer Luxemburg als rijnoeverstaat van toepassing werd. Tot 1 mei 2010 gold al jarenlang het Rijnvarendenverdrag en over de werking daarvan kon geen onduidelijkheid bestaan. De rechtbank acht deze motivering niet onredelijk. Weliswaar betekent het voorgaande dat eiser niet in aanmerking komt voor een tegemoetkoming over de periode voorafgaand aan 1 mei 2010, maar de minister heeft dit onderkend, meegenomen in zijn politiek-bestuurlijke afweging en heeft die keuze onderbouwd. Wat eiser hierover aanvoert slaagt daarom niet. 11.2 Uit de hiervoor genoemde brief van 8 februari 2021 en paragraaf 1.6 van de toelichting op de Regeling blijkt verder dat de minister wat betreft de einddatum van het toepassingsbereik van de Regeling bewust heeft gekozen voor 31 december 2015. Als motivering voor deze einddatum heeft de minister erop gewezen dat mogelijk nog bestaande twijfel rondom procedurele regels van de Rvo met het arrest van de Hoge Raad van 10 juli 2020 (ECLI:NL:HR:2020:1150) en de uitspraak van de CRvB van 22 oktober 2020 (ECLI:NL:CRVB:2020:2609) is weggenomen, waardoor restitutie van onterecht betaalde premies door rijnvarenden vanaf 2016 nog mogelijk was, gelet op de veelal geldende verjaringstermijn van vijf jaar. De rechtbank acht deze motivering niet onredelijk. Weliswaar betekent dit dat eiser niet in aanmerking komt voor een tegemoetkoming over de periode na 31 december 2015, maar de minister heeft ook dit onderkend, meegenomen in zijn politiek-bestuurlijke afweging en die keuze onderbouwd. Wat eiser hierover aanvoert slaagt daarom niet. Rechtstreekse toetsing 12. Bij de vraag of toepassing van de in de Regeling opgenomen periode waarover een tegemoetkoming kan worden toegekend onrechtvaardig is, zoals eiser aanvoert, moet worden beoordeeld of deze toepassing in eisers geval zozeer in strijd is met de algemene rechtsbeginselen of het ongeschreven recht, dat die toepassing achterwege moet blijven. Eiser stelt in dit kader dat sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. 13. Eiser stelt ter onderbouwing van zijn standpunt dat het evenredigheidsbeginsel is geschonden dat hij door toepassing van de Regeling in een schrijnende situatie is beland. Hij heeft in dit verband alleen verwezen naar het verslag van een algemeen overleg in de Tweede Kamer, waarin de problematiek van de rijnvarenden is besproken (Kamerstukken II 2019/20, 26834, nr. 48). Het betreft hier een algemeen kamerstuk waar eiser geen rechten aan kan ontlenen. Eiser heeft niet concreet onderbouwd waaruit de schrijnende situatie in zijn specifieke geval bestaat, zodat niet kan worden geconcludeerd dat toepassing van de tegengeworpen voorwaarde in dit geval heeft geleid tot een onevenredige uitkomst. 14. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is volgens vaste rechtspraak van de CRvB (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 4 juli 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1321) vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat door een bestuursorgaan toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuurs-orgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Daarvan is in dit geval geen sprake. Eiser heeft ter onderbouwing van zijn beroep op het vertrouwensbeginsel slechts verwezen naar het verslag van een algemeen overleg in de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2019/20, 26834, nr. 48), aan welk verslag geen verwachtingen kunnen worden ontleend. 15. De rechtbank volgt eiser ook niet in zijn stelling dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden. Voor een geslaagd beroep hierop is vereist dat sprake is van ongelijke behandeling van rechtens vergelijkbare gevallen. Daarvan is in eisers geval geen sprake. Hij heeft niet aannemelijk gemaakt dat de minister in een geval dat vergelijkbaar is met het zijne wel een tegemoetkoming heeft toegekend. Dat eiser in de betrokken periodes dubbele premies heeft betaald zoals rijnvarenden die wel voldoen aan de voorwaarden in artikel 2 van de Regeling, maakt nog niet dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. De periode van 1 januari 2011 tot en met 31 december 2012 16. De minister werpt eiser met betrekking tot deze periode tegen dat eiser niet voldoet aan de voorwaarde dat op 30 juni 2022 onherroepelijk moet vast staan dat de rijnvarende Nederlandse premie volksverzekeringen is verschuldigd. Deze voorwaarde is opgenomen in artikel 2, aanhef en onder a, van de Regeling. De rechtbank stelt vast dat op 30 juni 2022 nog niet onherroepelijk vaststond dat eiser Nederlandse premie volksverzekeringen verschuldigd was over de jaren 2011 en 2012. Eiser heeft namelijk op 2 april 2019 beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar over de definitieve navorderingsaanslag IB/PVV over deze jaren en heeft dit beroep niet voor 30 juni 2022 ingetrokken. Deze rechtbank heeft op 23 maart 2023 uitspraak gedaan over dit beroep. Eiser heeft ter zitting gesteld dat hij zijn beroep tegen genoemde beslissing niet tijdig heeft ingetrokken in verband met een lopend regularisatieverzoek. Exceptieve toetsing 17. Uit paragraaf 1.6 van de toelichting op de Regeling blijkt dat de minister de bewuste keuze heeft gemaakt om deze voorwaarde te stellen voor het recht op een tegemoetkoming. De minister wijst erop dat de regeling bedoeld is om tegemoet te komen aan financiële druk die ontstaat als premie volksverzekeringen in Nederland moeten worden betaald, terwijl ten onrechte al premies zijn ingehouden in een andere rijnoeverstaat. Daarvoor moet vaststaan dat Nederlandse premies verschuldigd zijn. De regeling is niet gericht op overige situaties waarin een rijnvarende in een problematische financiële situatie verkeert. Voor die situaties wordt volstaan met de reguliere regelingen voor uitstel van betaling en kwijtschelding. De rechtbank acht deze motivering niet onredelijk. De enkele door eiser gestelde mogelijkheid tot herziening, intrekking en terugvordering van een tegemoetkoming op grond van artikel 9 van de Regeling maakt in ieder geval niet dat de eis van onherroepelijkheid niet mocht worden gesteld in de Regeling, dan wel dat geen sprake is van een bewuste keuze bij het opnemen van die eis. De rechtbank volgt eiser evenmin in zijn stelling dat deze voorwaarde hem niet mag worden tegengeworpen, omdat ook in zijn geval financiële druk is ontstaan zoals genoemd in paragraaf 1.6 van de toelichting bij de Regeling. De minister heeft deze omstandigheid onderkend en meegenomen in zijn politiek-bestuurlijke afweging en heeft de keuze voor de gestelde voorwaarde onderbouwd. Wat eiser hierover aanvoert, slaagt daarom niet.