ECLI:NL:RBZWB:2024:6167

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Zittingsplaats Breda Bestuursrecht zaaknummers: BRE 24/6106 OWHAND en 24/6147 OWHAND uitspraak van de voorzieningenrechter van 3 september 2024 in de zaak tussen [verzoeker] , uit [plaats 1] , verzoeker (gemachtigde: mr. N.M.C.H. Crooijmans), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schouwen-Duiveland, het college (gemachtigde: mr. A. Schreijenberg). Inleiding 1.1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op de verzoeken om voorlopige voorziening van verzoeker tegen twee besluiten van het college. Het eerste is het besluit van 16 augustus 2024 (bestreden besluit I) waarbij het college de op 8 november 2022 aan verzoeker verleende omgevingsvergunning – gewijzigd bij besluit van 13 juli 2023 – voor het bouwen van een schuur op het perceel [adres] te [plaats 2] heeft ingetrokken. Het tweede is het besluit van 22 augustus 2024 (bestreden besluit II) waarbij het college de op 19 augustus 2024 mondeling opgelegde bouwstop met de daaraan gekoppelde last onder dwangsom schriftelijk heeft bevestigd. 1.2. Verzoeker heeft tegen beide besluiten bezwaar gemaakt. 1.3. De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op 29 augustus 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoeker, de kantoorgenoot van de gemachtigde van verzoeker mr. L.A. Pronk en de gemachtigde van het college met mr. L.W.F. van Deyzen. Wat zijn de feiten? 1.4. Verzoeker is eigenaar van het perceel [adres] te [plaats 2] . In het verleden stonden er op het perceel diverse bouwwerken waaronder in ieder geval drie schuren. Het college heeft voor twee schuren de omgevingsvergunning terug kunnen vinden. Verzoeker heeft deze twee schuren inmiddels gesloopt. Bij besluit van 8 november 2022 – gewijzigd bij besluit van 13 juli 2023 – heeft het college aan verzoeker met toepassing van het overgangsrecht een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van één nieuw schuur. Onduidelijk is of voor de derde schuur – die nog steeds op het perceel aanwezig is en daar al vele jaren op staat – ooit een omgevingsvergunning is verleend. 1.5. Aan de omgevingsvergunning voor de bouw van de nieuwe schuur had het college het voorschrift verbonden dat inhield dat de derde schuur gesloopt moest zijn voordat met de bouwwerkzaamheden van de nieuwe schuur mocht worden begonnen. Verzoeker was het niet eens met deze voorwaarde en heeft daartegen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 2 maart 2023 heeft het college zijn bezwaar ongegrond verklaard. Verzoeker heeft vervolgens beroep aangetekend. Bij uitspraak van 9 mei 2024 heeft deze rechtbank het beroep gegrond verklaard en geoordeeld dat het college dit voorschrift niet aan de omgevingsvergunning voor de nieuwe schuur had mogen verbinden. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld. 1.6. Verzoeker heeft na de uitspraak van de rechtbank de bouwwerkzaamheden op het perceel. Bij brief van 27 juni 2024 heeft het college verzoeker bericht voornemens te zijn over te gaan tot het intrekken van de omgevingsvergunningen van 8 november 2022 en 13 juli 2023 omdat deze het gevolg zijn van een onjuiste of onvolledige opgave van gegevens. Op 8 juli 2024 heeft verzoeker zijn zienswijze over dit voornemen naar voren gebracht. 1.7. Bij bestreden besluit van 16 augustus 2024 (bestreden besluit I) heeft het college de op 8 november 2022 verleende omgevingsvergunning gewijzigd bij besluit van 13 juli 2023 ingetrokken met toepassing van artikel 18.10, vierde lid, onder a, van de Omgevingswet (Ow). 1.8. Op 19 augustus 2024 heeft een controle plaatsgevonden op het perceel van verzoeker aan [adres] te [plaats 2] . Een toezichthouder heeft geconstateerd dat verzoeker de bouwwerkzaamheden aan de nieuwe schuur ondanks de intrekking van de omgevingsvergunning heeft voortgezet. Deze toezichthouder heeft vervolgens namens het college aan verzoeker een mondelinge bouwstop opgelegd. Ook is verzoeker medegedeeld dat ter naleving van de bouwstop aan die bouwstop een dwangsom van € 10.000,- per overtreding, per kalenderdag, met een maximum van € 50.000,- is verbonden. De mondelinge zienswijze van verzoeker is meegenomen bij het opleggen van de bouwstop en de daaraan gekoppelde last onder dwangsom. 1.9. Bij bestreden besluit van 22 augustus 2024 (bestreden besluit II) heeft het college de opgelegde bouwstop met de daaraan gekoppelde last onder dwangsom schriftelijk bevestigd. Wettelijk kader 2. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak. 3. Verzoeker heeft de voorzieningenrechter verzocht de bestreden besluiten te schorsen tot er een beslissing op bezwaar is of een zodanige voorziening te treffen die de voorzieningenrechter passend acht. 4. Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen dat vereist. De voorzieningenrechter stelt voorop dat bij het nemen van een beslissing op een verzoek om voorlopige voorziening een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit een belangrijke rol speelt. Verder dient deze beslissing het resultaat te zijn van een belangenafweging, waarbij moet worden bezien of uitvoering van het bestreden besluit voor verzoekers een onevenredig nadeel met zich zou brengen in verhouding tot het door een onmiddellijke uitvoering van dat besluit te dienen belang. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig oordeel en bindt de rechtbank in de bodem zaak niet. Is er sprake van spoedeisend belang? 5. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoeker een spoedeisend belang heeft. Verzoeker heeft na de uitspraak van deze rechtbank bouwmaterialen aangevoerd en is op dat moment – gelet op de inhoud van de uitspraak – (weer) begonnen met de bouw van de nieuwe schuur. Door de intrekking van de omgevingsvergunningen en de opgelegde bouwstop heeft hij deze activiteiten moeten staken waardoor – zeker als gewacht moet worden op een beslissing op bezwaar – schade kan ontstaan aan het deel van het bouwwerk dat al gerealiseerd is. 6. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. Intrekking omgevingsvergunningen (bestreden besluit I) Was het college bevoegd om tot intrekking van de omgevingsvergunningen over te gaan? 7. De voorzieningenrechter stelt vast dat het college met toepassing van artikel 18.10, vierde lid, van de Ow de omgevingsvergunningen heeft ingetrokken. Voor de inwerkingtreding van de Ow was deze bevoegdheid opgenomen in artikel 5.19, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De voorzieningenrechter zal, nu de strekking van de bepalingen sterk overeenkomt, met haar beoordeling – gelet op het nog ontbreken van jurisprudentie over deze bevoegdheid in de Ow – aansluiten bij de jurisprudentie over de toepassing van deze bevoegdheid op grond van de Wabo. Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) volgt dat voor de intrekking van een omgevingsvergunning wegens een onjuiste of onvolledige opgave noodzakelijk is dat vast staat dat de omgevingsvergunning juist wegens de onjuistheid in de overgelegde gegevens is verleend. Het is aan het college om aan te tonen dat aan de voorwaarden voor de uitoefening van zijn bevoegdheid tot intrekking is voldaan. In deze zaak rust dus op het college de bewijslast om aan te tonen dat er een onjuiste of onvolledige opgave in de aanvraag is gedaan. 7.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat in het aanvraagformulier is opgenomen dat de bebouwde oppervlakte voor aanvang van de bouwwerkzaamheden 0 m² bedroeg en na de afronding van de bouwwerkzaamheden 110 m² zal bedragen. De omgevingsvergunning van 8 november 2022 kon alleen worden verleend als het college gebruik zou maken van haar discretionaire bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken. Van deze bevoegdheid heeft het college gebruik willen maken onder de voorwaarde dat ook de derde schuur zou worden gesloopt. Dit is in 2019 en nadien aan verzoeker gecommuniceerd. In een e-mailbericht van 2 november 2022 is door de architect schriftelijk bevestigd dat de derde schuur zou worden gesloopt. Op basis van die bevestiging is de omgevingsvergunning vervolgens verleend, omdat met de sloop van de derde schuur de bebouwde oppervlakte van het perceel 0 m² vóór en 110 m² zou zijn na voltooiing van de bouw. Nu de derde schuur blijft staan, is de bebouwde oppervlakte van het perceel geen 0m² zoals in de aanvraag is vermeld. Hiermee is sprake van een onjuiste opgave van gegevens. 7.2. Verzoeker heeft aangevoerd dat de derde schuur in de aanvraag om omgevingsvergunning van 1 juli 2022 niet mee deed. De in die aanvraag opgenomen 0 m² ziet op de twee gesloopte bouwwerken waarvoor in het verleden een vergunning was verleend. 7.3. De voorzieningenrechter constateert dat uit de stukken blijkt – onder meer uit de in het collegebesluit van 17 mei 2022 opgenomen uitgangspunten waarnaar in de omgevingsvergunning van 8 november 2022 wordt verwezen – dat het college wist dat ten tijde van het indienen van de aanvraag het perceel bebouwd was. Van de drie schuren die er in het verleden stonden waren er slechts twee gesloopt waardoor de bebouwde oppervlakte in de aanvraag dus nooit 0 m² kon zijn. Het college had naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter naar aanleiding van de aanvraag moeten reageren naar verzoeker, nu op dat moment duidelijk was dat de aanvraag een feitelijke onjuistheid bevatte. Niet gebleken is dat dat is gebeurd. Ook bij de wijziging van de omgevingsvergunning bij besluit van 13 juli 2023 – toen gelet op de doorlopen bezwaarprocedure en het ingestelde beroep duidelijk was dat verzoeker de derde schuur niet wenste te slopen – heeft het college niets met de onjuistheid in de aanvraag gedaan. Dit maakt dat bij de voorzieningenrechter sterke twijfel bestaat over het antwoord op de vraag of sprake is van een onjuiste opgave waardoor de omgevingsvergunning is verleend. Indien hiervan geen sprake is, is er geen bevoegdheid tot intrekking van de omgevingsvergunningen bij het college ontstaan. Dit zal met behulp van een feitenonderzoek in de bezwaarfase nader dienen te worden onderzocht. Opleggen bouwstop met daaraan gekoppelde last onder dwangsom (bestreden besluit II) 8. De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vast waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen. Het omgevingsplan bevat voor het gehele grondgebied van de gemeente in ieder geval de regels die nodig zijn met het oog op een evenwichtige (‘zonder onaanvaardbare gevolgen voor de fysieke leefomgeving’.) toedeling van functies aan locaties. 8.1. De voorzieningenrechter stelt vast dat het Omgevingsplan van de gemeente Schouwen-Duivenland op het moment van deze uitspraak onder andere bestaat uit een ‘tijdelijk deel’. Dat tijdelijk deel wordt – voor zover voor deze zaak relevant – gevormd door: a. De kaarten en regels uit het bestemmingsplan dat vóór 1 januari 2024 op het perceel van toepassing was: het bestemmingsplan Buitengebied. De omgevingsplanregels van rechtswege (de zogenoemde bruidsschat) , die staan opgenomen in artikel 7.1 van het Invoeringsbesluit Omgevingswet. 8.2. Gelet op het voorgaande stelt de voorzieningenrechter vast dat in het Omgevingsplan met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, aan het perceel de functie ‘Agrarisch’ is toegekend. 8.3. In artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow staat dat een omgevingsvergunning is vereist voor een omgevingsplanactiviteit. Een omgevingsplanactiviteit wordt in de bijlage bij de Ow gedefinieerd als: een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan, een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan. 8.4. In artikel 5.2, eerste lid, onder a, van de Ow staat dat het verboden is om een ‘bouwactiviteit’ te verrichten zonder omgevingsvergunning, voor zover het gaat om een bij Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) aangewezen geval. Een bouwactiviteit wordt in de bijlage bij de Ow gedefinieerd als een activiteit inhoudende het bouwen van een bouwwerk. Was het college bevoegd tot het opleggen van een bouwstop en een daaraan gekoppelde last onder dwangsom? Samenhang intrekking omgevingsvergunningen 9. De voorzieningenrechter stelt vast dat het college in het bestreden besluit II heeft opgenomen dat het handhavend heeft opgetreden omdat verzoeker aan de nieuwe schuur bouwactiviteiten heeft verricht zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning. Dit leidt ertoe dat de onduidelijkheid over het al dan niet aanwezig zijn van een bevoegdheid van het college om de omgevingsvergunningen in te trekken ook leidt tot onduidelijkheid over het antwoord op de vraag of het college bevoegd was om handhavend op te treden. Was er ten tijde van het nemen van bestreden besluit II wel sprake van een overtreding? De voorzieningenrechter kan deze vraag – gelet op hetgeen hierover in rechtsoverweging 7.3 is overwogen – niet beantwoorden. Bouwstop 10. De voorzieningenrechter: wijst de verzoeken om voorlopige voorziening toe; treft de volgende voorziening: verzoeker mag de nu aanwezige delen van de nieuwe schuur wind- en waterdicht afdekken om verdere schade aan het bouwwerk te voorkomen; bepaalt dat het college het griffierecht van in totaal € 374,- aan verzoeker moet vergoeden; veroordeelt het college tot het betalen van € 2.673,72 aan proceskosten aan verzoeker. Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van drs. A. Lemaire, griffier, op 3 september 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. griffier voorzieningenrechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open. Bijlage Wettelijk kader Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:1, eerste lid bepaalt dat in deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Artikel 5:2, eerste lid, bepaalt dat in deze wet wordt verstaan onder: bestuurlijke sanctie: een door een bestuursorgaan wegens een overtreding opgelegde verplichting of onthouden aanspraak; herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van een herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding; bestraffende sanctie: een bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen. Artikel 5:6 bepaalt dat een bestuursorgaan geen herstelsanctie oplegt zolang een andere wegens dezelfde overtreding opgelegde herstelsanctie van kracht is. Omgevingswet Artikel 1.1, eerste lid, van de Ow bepaalt dat de bijlage bij deze wet begripsbepalingen bevat voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen. In de in artikel 1.1 bedoelde bijlage is opgenomen dat wordt verstaan onder: bouwactiviteit: activiteit inhoudende het bouwen van een bouwwerk omgevingsplanactiviteit: activiteit, inhoudende: een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan, een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan; omgevingsvergunning: omgevingsvergunning als bedoeld in afdeling 5.1. Artikel 5.1, eerste lid, onder a, bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten: een omgevingsplanactiviteit. Artikel 5.1, tweede lid, onder a, bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten: een bouwactiviteit. Artikel 5.6 bepaalt dat het verboden is een bouwwerk of een deel daarvan dat is gebouwd zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit in stand te laten. Artikel 18.2, tweede lid, bepaalt dat als sprake is van een activiteit waarvoor een omgevingsvergunning is vereist, berust de bestuursrechtelijke handhavingstaak bij het op grond van paragraaf 5.1.2 voor die omgevingsvergunning bevoegde gezag. Artikel 18.10, vierde lid, aanhef en onder a, bepaalt dat het bevoegd gezag een beschikking ook geheel of gedeeltelijk kan intrekken als de beschikking is gegeven op basis van onjuiste of onvolledige opgave van gegevens. Artikel 22.1 bepaalt dat in deze afdeling – Overgangsfase – onder het tijdelijke deel van het omgevingsplan wordt verstaan het deel van het omgevingsplan dat bestaat uit: de besluiten, bedoeld in artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet, de kaarten, bedoeld in artikel 3.5, tweede lid, van de Aanvullingswet bodem Omgevingswet, en de besluiten, bedoeld in artikel 3.5, derde lid, van die wet, de regels waarvoor op grond van artikel 22.2, eerste lid, is bepaald dat ze tijdelijk deel uitmaken van het omgevingsplan. Artikel 22.2, eerste lid, bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat regels die voor de inwerkingtreding van deze wet bij of krachtens de wet waren gesteld of daaraan gelijkwaardige regels al dan niet tijdelijk deel uitmaken van het omgevingsplan. Invoeringsbesluit Omgevingswet (Invoeringsbesluit Ow) Artikel 7.1 bepaalt dat van het tijdelijke deel van het omgevingsplan, bedoeld in artikel 22.1, onder c, van de Omgevingswet, (o.a.) ‘Hoofdstuk 22 Activiteiten’ deel uitmaakt. Artikel 22.26 van hoofdstuk 22 bij artikel 7.1 bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken. Besluit bouwwerken leefomgeving Artikel 2.25 bepaalt dat het verbod, bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, van de wet, om zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten geldt voor een bouwactiviteit, voor zover die betrekking heeft op een gebouw of ander bouwwerk met een dak en dat gebouw of andere bouwwerk: niet op de grond staat; hoger is dan 5 m; bij meer dan een bouwlaag, is voorzien van een verblijfsgebied op de tweede bouwlaag of hoger; is voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte; of als gevolg van de bouwactiviteit ene hoofdgebouw wordt. Omgevingsplan Schouwen-Duivenland Uit artikel 3 volgt dat voor bouwen binnen de bestemming Agrarisch gekeken moet worden naar artikel 3.2 van de planregels. Artikel 3.2.2 bepaalt dat buiten een bouwvlak of bouwstede slechts gebouwd mogen worden: a. kuilvoerplaten en sleufsilo's, direct aansluitend op bouwstedes en bouwvlakken; b. terreinafscheidingen; c. ter plaatse van de aanduidingen 'randzone', 'uitbreiding natuur' en 'natuurwaarden' zijn geen gebouwen en overkappingen toegestaan. Artikel 36.2 (overgangsrecht bouwwerken) bepaalt: a. een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een bouwvergunning, en afwijkt van het plan, mag mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot. 1. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd; 2. 14. Gelet op de hierboven geconstateerde gebreken die kleven aan bestreden besluit II kan naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter ook dit besluit niet zonder meer in stand zal blijven. Voorafgaand aan het nemen van een beslissing op bezwaar zal het college ook ten aanzien van dit besluit het nodige nader moeten uitzoeken, onderbouwen en dan indien mogelijk herstellen. Wat betekent dit voor de verzoeken om voorlopige voorziening? 15. Verzoeker heeft de voorzieningenrechter gevraagd de bestreden besluiten te schorsen. Dit betekent in de praktijk dat hij zijn bouwwerkzaamheden kan hervatten en de nieuwe schuur kan afbouwen. 15.1. Hoewel aan beide bestreden besluiten gebreken kleven waarvoor nader onderzoek in de bezwaarfase nodig is, kan niet worden uitgesloten dat deze gebreken in het kader van een volledige heroverweging in bezwaar hersteld kunnen worden. Dat maakt dat de voorzieningenrechter het te verstrekkend vindt om de bestreden besluiten te schorsen en daarmee verzoeker in de gelegenheid te stellen de nieuwe schuur verder (af) te bouwen. 15.2. De voorzieningenrechter ziet wel aanleiding een andere voorziening te treffen. Dit heeft vooral ook te maken met de invloed die de weersomstandigheden kunnen hebben op de reeds gerealiseerde delen van de nieuwe schuur. De voorzieningenrechter zal bepalen dat de nu reeds aanwezige delen van de nieuwe schuur dusdanig mogen worden afgedekt dat die delen beschermd zijn weersomstandigheden (wind en water). Dit houdt nadrukkelijk niet het verder bouwen van de nieuwe schuur in, en wel het enkel afdekken van bijvoorbeeld de reeds geïsoleerde spouwmuren in. 15.3. Omdat de voorzieningenrechter de verzoeken toewijst, dient het college aan verzoeker het door hem betaalde griffierecht in beide procedures te vergoeden. De voorzieningenrechter veroordeelt het college daarnaast in de door verzoeker gemaakte proceskosten. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt de voorzieningenrechter deze proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.625,- (2 maal 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1). Ook de reiskosten van verzoeker van € 48,75 dient het college te vergoeden.