ECLI:NL:RBZWB:2024:6157

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Zittingsplaats Breda Bestuursrecht zaaknummers: BRE 23/10731 en 23/10732 WET uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 september 2024 in de zaken tussen V.O.F. [eiseres], uit [plaats], eiseres (gemachtigde: mr. H.A. Pasveer), en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (gemachtigde: [naam 1]). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen het opleggen van een boete op grond van de Arbeidstijdenwet (Atw) en het geven van een waarschuwing preventieve stillegging van werk door de minister. 1.1. Met de bestreden besluiten van 22 september 2023 op de bezwaren van eiseres is de minister bij die besluiten gebleven. 1.2. De minister heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 1.3. De rechtbank heeft de beroepen op 16 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [naam 2] en de gemachtigde, en namens de minister zijn gemachtigde. 1.4. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst, om de gemachtigde van eiseres in de gelegenheid te stellen te reageren op een nieuw gedingstuk. Op 29 mei 2024 heeft de gemachtigde gereageerd. Vervolgens is het onderzoek gesloten. 1.5. De rechtbank heeft de uitspraaktermijn verlengd. Totstandkoming van de besluiten 2. Eiseres heeft een Chinees-Indisch afhaal- en bezorgrestaurant aan de [adres] in [plaats]. Bij het bedrijf werken 28 medewerkers, waarvan er vier kok zijn in de keuken en 24 werknemers de maaltijden bezorgen of achter de bar werken. 2.1. Op donderdag 30 september 2021 is door inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie een controle uitgevoerd bij eiseres. De controle richtte zich op naleving van de Atw over de periode van vier weken van 30 augustus 2021 tot en met 26 september 2021. De inspecteurs constateerden dat de begin- en eindtijden van de vier koks niet geregistreerd waren, waardoor het niet mogelijk was om deze te controleren. De inspecteurs maakten op 25 april 2022 een boeterapport op van overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. Op 16 januari 2023 werd een aanvullend boetrapport opgemaakt. 2.2. Met de kennisgeving van 18 januari 2023 heeft de minister naar aanleiding van dit boeterapport een voornemen tot het opleggen van een boete van € 22.500,- kenbaar gemaakt. Op die datum maakte de minister ook het voornemen kenbaar om aan eiseres een waarschuwing preventieve stillegging van werk te geven. Eiseres heeft geen zienswijze tegen deze voornemens naar voren gebracht. 2.3. Met het besluit van 6 februari 2023 (primair besluit I) heeft de minister besloten tot het opleggen van een boete aan eiseres van € 22.500,-. Daaraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat eiseres artikel 4:3, eerste lid, van de Atw heeft overtreden. Met een ander besluit van 6 februari 2023 (primair besluit II) heeft de minister besloten tot het opleggen van een waarschuwing preventieve stillegging van werk aan eiseres op grond van artikel 8:3a van de Atw. 2.4. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen deze primaire besluiten. 2.5. Met het besluit van 22 september 2023 (bestreden besluit I) heeft de minister het bezwaar van eiseres tegen de boete ongegrond verklaard en de boete gehandhaafd. Met een ander besluit van 22 september 2023 (bestreden besluit II) heeft de minister het bezwaar tegen de waarschuwing preventieve stillegging van werk ongegrond verklaard en deze waarschuwing gehandhaafd.

Wat beoordeelt de rechtbank? 3. De rechtbank beoordeelt of de minister op goede gronden een boete van € 22.500,- aan eiseres heeft opgelegd en de waarschuwing preventieve stillegging van werk heeft gegeven. Omdat de boete is aan te merken als een bestraffende sanctie, zal de rechtbank het besluit vol toetsen. Wat vindt eiseres in beroep? 4. Eiseres betwist de overtreding als zodanig niet, maar zij meent dat de boete niet in stand kan blijven, omdat zij inmiddels een goede administratie voert. Niet alleen voor de bezorgers, maar ook voor de koks. Eiseres heeft een voorbeeld van de huidige arbeidstijdenregistratie toegezonden aan de minister. Deze gedragsverandering dient op grond van de ‘Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving’ meegewogen te worden. Het is ook een omstandigheid die valt onder artikel 4, eerste lid, van de ‘Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten’ en dient ook daarbij meegewogen te worden. Overigens wonen twee koks boven het restaurant en gebruiken zij de keuken van het restaurant ook voor hun eigen maaltijden. Niet alle werkzaamheden van deze koks in de keuken vinden dus in dienstverband plaats. De meeste werkzaamheden wel, maar het maken van het ontbijt bijvoorbeeld niet. 4.1. Ten aanzien van de hoogte van de boete voert eiseres aan dat de minister bij het vaststellen van de boete is uitgegaan van alle medewerkers en niet alleen van de koks waar het om gaat. De boete is gebaseerd op 28 werknemers. Eiseres betwist niet dat dit in beginsel conform het beleid is, maar zij meent dat er in dit geval reden is om daarvan af te wijken. Eiseres heeft namelijk voor 24 van de 28 werknemers wel een goede arbeidstijdenregistratie gevoerd. Dit dient volgens haar mee te wegen bij het vaststellen van de boete en er dient een boete opgelegd te worden op basis van vier werknemers. Eiseres stelt dat het in de eerste plaats in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel om een minder ernstige overtreding - die op minder medewerkers betrekking heeft - even zwaar te bestraffen als een zware overtreding die op alle medewerkers betrekking heeft. In de tweede plaats is het aantal medewerkers een zeer slechte indicatie voor de draagkracht van een werkgever. Eiseres wijst erop dat het hier gaat om een punitieve sanctie, die door de bestuursrechter volledig getoetst moet worden, onder meer aan proportionaliteit. Het blind toepassen van het beleid past daar niet bij, zo stelt eiseres. Eindoordeel 5. De rechtbank zal de beroepen ongegrond verklaren. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt. Wettelijk kader 5.1. De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Is de minister bevoegd om een bestuurlijke boete op te leggen? 6. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie zoals deze boete bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven. 6.1. In de Atw is opgenomen dat de minister een bestuurlijke boete kan opleggen vanwege het niet naleven van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. Op grond van dat artikel dient een werkgever een deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden te hebben die het toezicht op de naleving van deze wet mogelijk maakt. 6.2. Naar het oordeel van de rechtbank stelt de minister terecht dat sprake is van overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. Dit blijkt uit het boeterapport van de arbeidsinspectie en wordt door eiseres ook niet bestreden. Daarmee is de bevoegdheid van de minister om een boete op te leggen, gegeven. Wat vindt de rechtbank van de hoogte van de boete? 7. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechtbank toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete voldoet aan de eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie. 7.1. In de ‘Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit 2013’ heeft de minister de boetebedragen voor de overtredingen vastgesteld. Het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw is € 10.000,-. 7.2. De rechtbank constateert dat de gemachtigde van eiseres in het kader van zijn beroepsgrond over de gedragsverandering verwijst naar de ‘Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving’ en dan artikel 1, twaalfde lid: “12. Indien de werkgever aantoont dat hij na de overtreding adequate maatregelen heeft genomen, kan dit leiden tot een boetematiging van 12,5%. Maatregelen zijn adequaat als zij: Zijn gericht op het voorkomen van dezelfde of soortgelijke overtredingen; en Zo snel mogelijk na de overtreding zijn genomen.” 7.3. Desgevraagd heeft de gemachtigde van de minister ter zitting toegelicht dat deze beleidsregel weliswaar niet van toepassing is bij een overtreding op grond van de Atw, maar dat de minister deze beleidsregel naar analogie toepast bij boetes op grond van de Atw. Aangezien de minister het nemen van adequate maatregelen na de overtreding een relevante omstandigheid vindt bij het bepalen van de hoogte van de boete op grond van de Atw, betrekt de rechtbank die omstandigheid ook bij haar beoordeling, zeker nu deze omstandigheid in het voordeel van eiseres kan werken. De rechtbank acht het overigens wel wenselijk dat de minister deze vaste gedragslijn zo spoedig mogelijk opneemt in de beleidsregels voor de Atw. 7.4. In het verweerschrift stelt de minister dat het van belang is of de inspanningen die na de overtreding zijn verricht, snel na het ontdekken van de overtreding en uit eigen beweging zijn ondernomen. Als de werkgever die maatregelen neemt vóór de boetekennisgeving, komt de boete volgens de minister voor matiging in aanmerking. Dit geldt niet als er factoren zijn die maken dat de werkgever de maatregelen redelijkerwijs eerder had moeten nemen. Bij die factoren kan worden gedacht aan de situatie waarin een werkgever bijvoorbeeld al eerder een waarschuwing of een boete heeft gekregen voor dezelfde overtreding. Als de werkgever toen geen maatregelen heeft genomen maar dat ná een nieuwe overtreding wel doet, dan komt hij niet voor boetematiging in aanmerking. Hij had de maatregelen immers al eerder moeten nemen. De minister stelt dat eiseres al eerder (op 26 april 2019) een boetebeschikking heeft ontvangen vanwege het overtreden van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. Daarom komt eiseres volgens de minister niet voor boetematiging in aanmerking. 7.5. Ter zitting heeft de gemachtigde van de minister het boetebesluit van 26 april 2019 overgelegd. Zij wijst erop dat eiseres er in dit besluit op is gewezen dat het voeren van een deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden een verplichting is die voor alle werknemers geldt, dus zowel de flexibele als de vaste werknemers.

9. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de boete en de waarschuwing preventieve stillegging van werk door de rechtbank in stand worden gelaten. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, rechter, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier, op 3 september 2024 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Algemene wet bestuursrecht (Awb) Artikel 5:4: 1. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend. 2. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven. Artikel 5:46, tweede lid: 2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Arbeidstijdenwet (Atw) Artikel 4:3, eerste lid, voor zover hier van belang: Een werkgever voert een deugdelijke registratie terzake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt. Artikel 8:3a. Bevel tot staken van de arbeid in verband met recidive 1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar kan, nadat een overtreding van een voorschrift of verbod bij of krachtens deze wet is geconstateerd die bestuurlijk beboetbaar is gesteld of op grond van de Wet op de economische delicten strafbaar is gesteld, aan de werkgever een schriftelijke waarschuwing geven dat bij herhaling van de overtreding of bij een latere overtreding van eenzelfde in de waarschuwing aangegeven wettelijke verplichting of verbod of bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen of verboden, door hem een bevel kan worden opgelegd dat door hem aangewezen werkzaamheden voor ten hoogste drie maanden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen. Artikel 8:1, tweede lid, is van overeenkomstige toepassing. 2. Indien een waarschuwing als bedoeld in het eerste lid is gegeven en herhaling van de overtreding of een latere overtreding als bedoeld in het eerste lid is geconstateerd, kan door de ambtenaar, bedoeld in het eerste lid, aan de werkgever bij beschikking een bevel als bedoeld in het eerste lid worden opgelegd dat wordt opgevolgd met ingang van het in de beschikking aangeven tijdstip. Deze beschikking wordt niet gegeven zolang wegens de eerste overtreding, bedoeld in het eerste lid, nog niet een bestuurlijke boete is opgelegd of een proces-verbaal is opgemaakt. 3. De constatering van de overtreding, bedoeld in het eerste of tweede lid, wordt vastgelegd in een boeterapport of proces-verbaal. 4. De waarschuwing, bedoeld in het eerste lid, vervalt indien na de dagtekening van de waarschuwing vijf jaren zijn verstreken. 5. De ambtenaar, bedoeld in het eerste lid, is bevoegd met betrekking tot het bevel, bedoeld in het tweede lid, met inbegrip van de oplegging van een last onder bestuursdwang, de nodige maatregelen te treffen, de nodige aanwijzingen te geven en de hulp van de sterke arm in te roepen. 6. Ieder wie zulks aangaat is verplicht zich te gedragen overeenkomstig een bevel als bedoeld in het tweede lid en een maatregel of aanwijzing als bedoeld in het vijfde lid. 7. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld met betrekking tot het eerste en tweede lid. Artikel 10:1, eerste lid, voor zover hier van belang: Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van artikel 4:3, eerste lid. Artikel 10:5, eerste lid: Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt de bestuurlijke boete op aan de natuurlijke of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding. Artikel 10:7, eerste, tweede en zesde lid: 1. De bestuurlijke boete die voor een overtreding kan worden opgelegd bedraagt ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. 2. Onverminderd het eerste lid verhoogt de op grond van artikel 10:5, eerste of tweede lid, aangewezen ambtenaar de op te leggen bestuurlijke boete met 100 procent van het boetebedrag, vastgesteld op grond van het zesde lid, indien binnen een tijdvak van vijf jaar voorafgaand aan de dag van constatering van de overtreding een eerdere overtreding, bestaande uit het niet naleven van eenzelfde wettelijke verplichting of verbod of het niet naleven van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen en verboden, is geconstateerd en de bestuurlijke boete wegens de eerdere overtreding onherroepelijk is geworden. 6. Onze Minister stelt beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld. Voor overtredingen begaan door personen, bedoeld in artikel 5:12, tweede lid, stellen Onze Minister van Infrastructuur en Waterstaat en Onze Minister tezamen beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor die overtredingen worden vastgesteld. Artikel 5:53 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing indien een artikel gesteld bij of krachtens de wet op grond waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, niet is nageleefd. Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit 2013 Artikel 1. Berekening van de bestuurlijke boete, eerste en tweede lid: 1. Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 10:5 van de Arbeidstijdenwet wordt voor alle overtredingen waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die gelden voor de onderscheiden onderwerpen in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Arbeidstijdenwet' die als bijlage 1 bij deze beleidsregel is gevoegd. 2. Bij de toepassing hiervan wordt onderscheid gemaakt tussen: a. overtredingen waarvoor eerst een waarschuwing wordt gegeven of een eis wordt gesteld en pas in tweede instantie, nadat nogmaals is geconstateerd dat dezelfde of een soortgelijke wettelijke verplichting niet is nageleefd of dat de desbetreffende tekortkoming niet is opgeheven, wordt overgegaan tot het opleggen van een bestuurlijke boete; b. overtredingen waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd, die zijn opgenomen in de ‘Lijst overtredingen waarvoor direct een boete wordt opgelegd’, die als bijlage 2 bij deze beleidsregel is gevoegd. Artikel 2. Correctie aantal werknemers, tweede lid, aanhef en onder b: 2.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Zittingsplaats Breda Bestuursrecht zaaknummers: BRE 23/10731 en 23/10732 WET uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 september 2024 in de zaken tussen V.O.F. [eiseres], uit [plaats], eiseres (gemachtigde: mr. H.A. Pasveer), en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (gemachtigde: [naam 1]). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen het opleggen van een boete op grond van de Arbeidstijdenwet (Atw) en het geven van een waarschuwing preventieve stillegging van werk door de minister. 1.1. Met de bestreden besluiten van 22 september 2023 op de bezwaren van eiseres is de minister bij die besluiten gebleven. 1.2. De minister heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 1.3. De rechtbank heeft de beroepen op 16 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [naam 2] en de gemachtigde, en namens de minister zijn gemachtigde. 1.4. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst, om de gemachtigde van eiseres in de gelegenheid te stellen te reageren op een nieuw gedingstuk. Op 29 mei 2024 heeft de gemachtigde gereageerd. Vervolgens is het onderzoek gesloten. 1.5. De rechtbank heeft de uitspraaktermijn verlengd. Totstandkoming van de besluiten 2. Eiseres heeft een Chinees-Indisch afhaal- en bezorgrestaurant aan de [adres] in [plaats]. Bij het bedrijf werken 28 medewerkers, waarvan er vier kok zijn in de keuken en 24 werknemers de maaltijden bezorgen of achter de bar werken. 2.1. Op donderdag 30 september 2021 is door inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie een controle uitgevoerd bij eiseres. De controle richtte zich op naleving van de Atw over de periode van vier weken van 30 augustus 2021 tot en met 26 september 2021. De inspecteurs constateerden dat de begin- en eindtijden van de vier koks niet geregistreerd waren, waardoor het niet mogelijk was om deze te controleren. De inspecteurs maakten op 25 april 2022 een boeterapport op van overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. Op 16 januari 2023 werd een aanvullend boetrapport opgemaakt. 2.2. Met de kennisgeving van 18 januari 2023 heeft de minister naar aanleiding van dit boeterapport een voornemen tot het opleggen van een boete van € 22.500,- kenbaar gemaakt. Op die datum maakte de minister ook het voornemen kenbaar om aan eiseres een waarschuwing preventieve stillegging van werk te geven. Eiseres heeft geen zienswijze tegen deze voornemens naar voren gebracht. 2.3. Met het besluit van 6 februari 2023 (primair besluit I) heeft de minister besloten tot het opleggen van een boete aan eiseres van € 22.500,-. Daaraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat eiseres artikel 4:3, eerste lid, van de Atw heeft overtreden. Met een ander besluit van 6 februari 2023 (primair besluit II) heeft de minister besloten tot het opleggen van een waarschuwing preventieve stillegging van werk aan eiseres op grond van artikel 8:3a van de Atw. 2.4. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen deze primaire besluiten. 2.5. Met het besluit van 22 september 2023 (bestreden besluit I) heeft de minister het bezwaar van eiseres tegen de boete ongegrond verklaard en de boete gehandhaafd. Met een ander besluit van 22 september 2023 (bestreden besluit II) heeft de minister het bezwaar tegen de waarschuwing preventieve stillegging van werk ongegrond verklaard en deze waarschuwing gehandhaafd.

Wat beoordeelt de rechtbank? 3. De rechtbank beoordeelt of de minister op goede gronden een boete van € 22.500,- aan eiseres heeft opgelegd en de waarschuwing preventieve stillegging van werk heeft gegeven. Omdat de boete is aan te merken als een bestraffende sanctie, zal de rechtbank het besluit vol toetsen. Wat vindt eiseres in beroep? 4. Eiseres betwist de overtreding als zodanig niet, maar zij meent dat de boete niet in stand kan blijven, omdat zij inmiddels een goede administratie voert. Niet alleen voor de bezorgers, maar ook voor de koks. Eiseres heeft een voorbeeld van de huidige arbeidstijdenregistratie toegezonden aan de minister. Deze gedragsverandering dient op grond van de ‘Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving’ meegewogen te worden. Het is ook een omstandigheid die valt onder artikel 4, eerste lid, van de ‘Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten’ en dient ook daarbij meegewogen te worden. Overigens wonen twee koks boven het restaurant en gebruiken zij de keuken van het restaurant ook voor hun eigen maaltijden. Niet alle werkzaamheden van deze koks in de keuken vinden dus in dienstverband plaats. De meeste werkzaamheden wel, maar het maken van het ontbijt bijvoorbeeld niet. 4.1. Ten aanzien van de hoogte van de boete voert eiseres aan dat de minister bij het vaststellen van de boete is uitgegaan van alle medewerkers en niet alleen van de koks waar het om gaat. De boete is gebaseerd op 28 werknemers. Eiseres betwist niet dat dit in beginsel conform het beleid is, maar zij meent dat er in dit geval reden is om daarvan af te wijken. Eiseres heeft namelijk voor 24 van de 28 werknemers wel een goede arbeidstijdenregistratie gevoerd. Dit dient volgens haar mee te wegen bij het vaststellen van de boete en er dient een boete opgelegd te worden op basis van vier werknemers. Eiseres stelt dat het in de eerste plaats in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel om een minder ernstige overtreding - die op minder medewerkers betrekking heeft - even zwaar te bestraffen als een zware overtreding die op alle medewerkers betrekking heeft. In de tweede plaats is het aantal medewerkers een zeer slechte indicatie voor de draagkracht van een werkgever. Eiseres wijst erop dat het hier gaat om een punitieve sanctie, die door de bestuursrechter volledig getoetst moet worden, onder meer aan proportionaliteit. Het blind toepassen van het beleid past daar niet bij, zo stelt eiseres. Eindoordeel 5. De rechtbank zal de beroepen ongegrond verklaren. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt. Wettelijk kader 5.1. De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Is de minister bevoegd om een bestuurlijke boete op te leggen? 6. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie zoals deze boete bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven. 6.1. In de Atw is opgenomen dat de minister een bestuurlijke boete kan opleggen vanwege het niet naleven van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. Op grond van dat artikel dient een werkgever een deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden te hebben die het toezicht op de naleving van deze wet mogelijk maakt. 6.2. Naar het oordeel van de rechtbank stelt de minister terecht dat sprake is van overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. Dit blijkt uit het boeterapport van de arbeidsinspectie en wordt door eiseres ook niet bestreden. Daarmee is de bevoegdheid van de minister om een boete op te leggen, gegeven. Wat vindt de rechtbank van de hoogte van de boete? 7. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechtbank toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete voldoet aan de eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie. 7.1. In de ‘Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit 2013’ heeft de minister de boetebedragen voor de overtredingen vastgesteld. Het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw is € 10.000,-. 7.2. De rechtbank constateert dat de gemachtigde van eiseres in het kader van zijn beroepsgrond over de gedragsverandering verwijst naar de ‘Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving’ en dan artikel 1, twaalfde lid: “12. Indien de werkgever aantoont dat hij na de overtreding adequate maatregelen heeft genomen, kan dit leiden tot een boetematiging van 12,5%. Maatregelen zijn adequaat als zij: Zijn gericht op het voorkomen van dezelfde of soortgelijke overtredingen; en Zo snel mogelijk na de overtreding zijn genomen.” 7.3. Desgevraagd heeft de gemachtigde van de minister ter zitting toegelicht dat deze beleidsregel weliswaar niet van toepassing is bij een overtreding op grond van de Atw, maar dat de minister deze beleidsregel naar analogie toepast bij boetes op grond van de Atw. Aangezien de minister het nemen van adequate maatregelen na de overtreding een relevante omstandigheid vindt bij het bepalen van de hoogte van de boete op grond van de Atw, betrekt de rechtbank die omstandigheid ook bij haar beoordeling, zeker nu deze omstandigheid in het voordeel van eiseres kan werken. De rechtbank acht het overigens wel wenselijk dat de minister deze vaste gedragslijn zo spoedig mogelijk opneemt in de beleidsregels voor de Atw. 7.4. In het verweerschrift stelt de minister dat het van belang is of de inspanningen die na de overtreding zijn verricht, snel na het ontdekken van de overtreding en uit eigen beweging zijn ondernomen. Als de werkgever die maatregelen neemt vóór de boetekennisgeving, komt de boete volgens de minister voor matiging in aanmerking. Dit geldt niet als er factoren zijn die maken dat de werkgever de maatregelen redelijkerwijs eerder had moeten nemen. Bij die factoren kan worden gedacht aan de situatie waarin een werkgever bijvoorbeeld al eerder een waarschuwing of een boete heeft gekregen voor dezelfde overtreding. Als de werkgever toen geen maatregelen heeft genomen maar dat ná een nieuwe overtreding wel doet, dan komt hij niet voor boetematiging in aanmerking. Hij had de maatregelen immers al eerder moeten nemen. De minister stelt dat eiseres al eerder (op 26 april 2019) een boetebeschikking heeft ontvangen vanwege het overtreden van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. Daarom komt eiseres volgens de minister niet voor boetematiging in aanmerking. 7.5. Ter zitting heeft de gemachtigde van de minister het boetebesluit van 26 april 2019 overgelegd. Zij wijst erop dat eiseres er in dit besluit op is gewezen dat het voeren van een deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden een verplichting is die voor alle werknemers geldt, dus zowel de flexibele als de vaste werknemers.

9. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de boete en de waarschuwing preventieve stillegging van werk door de rechtbank in stand worden gelaten. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, rechter, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier, op 3 september 2024 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Algemene wet bestuursrecht (Awb) Artikel 5:4: 1. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend. 2. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven. Artikel 5:46, tweede lid: 2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Arbeidstijdenwet (Atw) Artikel 4:3, eerste lid, voor zover hier van belang: Een werkgever voert een deugdelijke registratie terzake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt. Artikel 8:3a. Bevel tot staken van de arbeid in verband met recidive 1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar kan, nadat een overtreding van een voorschrift of verbod bij of krachtens deze wet is geconstateerd die bestuurlijk beboetbaar is gesteld of op grond van de Wet op de economische delicten strafbaar is gesteld, aan de werkgever een schriftelijke waarschuwing geven dat bij herhaling van de overtreding of bij een latere overtreding van eenzelfde in de waarschuwing aangegeven wettelijke verplichting of verbod of bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen of verboden, door hem een bevel kan worden opgelegd dat door hem aangewezen werkzaamheden voor ten hoogste drie maanden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen. Artikel 8:1, tweede lid, is van overeenkomstige toepassing. 2. Indien een waarschuwing als bedoeld in het eerste lid is gegeven en herhaling van de overtreding of een latere overtreding als bedoeld in het eerste lid is geconstateerd, kan door de ambtenaar, bedoeld in het eerste lid, aan de werkgever bij beschikking een bevel als bedoeld in het eerste lid worden opgelegd dat wordt opgevolgd met ingang van het in de beschikking aangeven tijdstip. Deze beschikking wordt niet gegeven zolang wegens de eerste overtreding, bedoeld in het eerste lid, nog niet een bestuurlijke boete is opgelegd of een proces-verbaal is opgemaakt. 3. De constatering van de overtreding, bedoeld in het eerste of tweede lid, wordt vastgelegd in een boeterapport of proces-verbaal. 4. De waarschuwing, bedoeld in het eerste lid, vervalt indien na de dagtekening van de waarschuwing vijf jaren zijn verstreken. 5. De ambtenaar, bedoeld in het eerste lid, is bevoegd met betrekking tot het bevel, bedoeld in het tweede lid, met inbegrip van de oplegging van een last onder bestuursdwang, de nodige maatregelen te treffen, de nodige aanwijzingen te geven en de hulp van de sterke arm in te roepen. 6. Ieder wie zulks aangaat is verplicht zich te gedragen overeenkomstig een bevel als bedoeld in het tweede lid en een maatregel of aanwijzing als bedoeld in het vijfde lid. 7. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld met betrekking tot het eerste en tweede lid. Artikel 10:1, eerste lid, voor zover hier van belang: Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van artikel 4:3, eerste lid. Artikel 10:5, eerste lid: Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt de bestuurlijke boete op aan de natuurlijke of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding. Artikel 10:7, eerste, tweede en zesde lid: 1. De bestuurlijke boete die voor een overtreding kan worden opgelegd bedraagt ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. 2. Onverminderd het eerste lid verhoogt de op grond van artikel 10:5, eerste of tweede lid, aangewezen ambtenaar de op te leggen bestuurlijke boete met 100 procent van het boetebedrag, vastgesteld op grond van het zesde lid, indien binnen een tijdvak van vijf jaar voorafgaand aan de dag van constatering van de overtreding een eerdere overtreding, bestaande uit het niet naleven van eenzelfde wettelijke verplichting of verbod of het niet naleven van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen en verboden, is geconstateerd en de bestuurlijke boete wegens de eerdere overtreding onherroepelijk is geworden. 6. Onze Minister stelt beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld. Voor overtredingen begaan door personen, bedoeld in artikel 5:12, tweede lid, stellen Onze Minister van Infrastructuur en Waterstaat en Onze Minister tezamen beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor die overtredingen worden vastgesteld. Artikel 5:53 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing indien een artikel gesteld bij of krachtens de wet op grond waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, niet is nageleefd. Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit 2013 Artikel 1. Berekening van de bestuurlijke boete, eerste en tweede lid: 1. Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 10:5 van de Arbeidstijdenwet wordt voor alle overtredingen waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die gelden voor de onderscheiden onderwerpen in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Arbeidstijdenwet' die als bijlage 1 bij deze beleidsregel is gevoegd. 2. Bij de toepassing hiervan wordt onderscheid gemaakt tussen: a. overtredingen waarvoor eerst een waarschuwing wordt gegeven of een eis wordt gesteld en pas in tweede instantie, nadat nogmaals is geconstateerd dat dezelfde of een soortgelijke wettelijke verplichting niet is nageleefd of dat de desbetreffende tekortkoming niet is opgeheven, wordt overgegaan tot het opleggen van een bestuurlijke boete; b. overtredingen waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd, die zijn opgenomen in de ‘Lijst overtredingen waarvoor direct een boete wordt opgelegd’, die als bijlage 2 bij deze beleidsregel is gevoegd. Artikel 2. Correctie aantal werknemers, tweede lid, aanhef en onder b: 2.

In zijn reactie op dit eerdere besluit erkent de gemachtigde van eiseres dat daarin ook de koks worden genoemd, maar hij wijst erop dat de discussie in de eerdere boetezaak vooral betrekking had op de flexibele krachten. 7.6. De rechtbank stelt vast dat eiseres pas in de bezwaarfase tegen deze (de tweede) boete een registratie van de werktijden van de vier koks heeft opgezet. Dit is niet zo snel mogelijk na de overtredingen, maar pas nadat voor de tweede keer een boete was opgelegd. De minister heeft daarom op goede gronden geen aanleiding gezien om de boete vanwege deze maatregelen te matigen. Deze beroepsgrond slaagt niet. 7.7. De minister heeft het boetenormbedrag van € 10.000,- met 0,75 vermenigvuldigd, vanwege het aantal werknemers dat eiseres had ten tijde van de inspectie (28). Dit bedrag heeft de minister met 1,5 vermenigvuldigd, aangezien het een direct beboetbaar feit betreft. Dat heeft geresulteerd in een boete van € 11.250,-. Dit bedrag heeft de minister vervolgens verhoogd met 100%, omdat sprake was van recidive van soortgelijke overtredingen. Daarmee komt de minister op een boete van € 22.500,-. 7.8. Eiseres heeft aangevoerd dat zij voor 24 van de 28 werknemers wel een goede arbeidstijdenregistratie gevoerd. Daarom dient er volgens haar een boete opgelegd te worden op basis van vier werknemers. Daarom zou het boetenormbedrag van € 10.000,- gecorrigeerd moeten worden met 0,5 in plaats van 0,75 maal. Volgens eiseres is het in strijd met het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel om aan haar een zelfde boete op te leggen als wanneer zij voor alle werknemers geen goede registratie zou hebben gevoerd. 7.9. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Volgens de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) is de vaststelling van de hoogte van de boete bij overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw, niet afhankelijk van het aantal werknemers waarvoor de registratie ondeugdelijk is, en is de omstandigheid dat voor een aantal werknemers wel een deugdelijke registratie is bijgehouden geen aanleiding om de boete te matigen. Dat is in deze zaak niet anders. Voor een niet gering deel van de werknemers, te weten vier van de 24, was immers in het geheel geen controle op de arbeids- en rusttijden mogelijk. Bovendien verkeerde eiseres blijkbaar in de veronderstelling dat zij van de vaste koks helemaal geen registratie hoefde bij te houden en heeft zij dat dus waarschijnlijk ook nooit gedaan. Dit terwijl eiseres als werkgever zelf verantwoordelijk is voor het naleven van de Atw. Deze beroepsgrond slaagt niet. 7.10. Dat het aantal werknemers van een bedrijf slechts een indicatie voor de draagkracht van de werkgever is, kan zo zijn, maar eiseres heeft niet onderbouwd dat háár draagkracht laag zou zijn of dat zij in financiële problemen zou komen door deze boete. Eiseres heeft enkel aangevoerd dat zij in 2022 een lagere winst per werknemer had dan een gemiddeld bedrijf. Ook deze beroepsgrond slaagt daarom niet. 7.11. De rechtbank komt ten aanzien van de boete tot de conclusie dat de minister op goede gronden de boete heeft vastgesteld op € 22.500,-. De rechtbank acht deze boete passend en geboden. Wat vindt de rechtbank van de waarschuwing preventieve stillegging van werk? 8. De minister heeft eiseres een waarschuwing preventieve stillegging van werk gegeven. Dit houdt in dat bij herhaling van de overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw of een soortgelijke overtreding kan worden besloten om eiseres te bevelen werkzaamheden te staken of niet aan te vangen om herhaling van overtredingen te voorkomen. De waarschuwing geldt voor 5 jaar vanaf 6 februari 2023 (de datum van de primaire besluiten). 8.1. Bij het primaire besluit van 6 februari 2023 is aan eiseres een boete opgelegd vanwege overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. In geval van een herhaling van een overtreding wordt daarnaast een waarschuwing preventieve stillegging van werk gegeven. De minister stelt dat hiervan sprake is, nu aan eiseres op 26 april 2019 ook al een boete vanwege overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw werd opgelegd. 8.2. De minister stelt dat in elk individueel geval moet worden bekeken of een waarschuwing gezien de feiten en omstandigheden wel proportioneel is. Met betrekking tot deze vraag is beleid ontwikkeld dat is neergelegd in de ‘Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten’. Zo kan van het geven van een waarschuwing - en dus van de erna volgende stillegging van werkzaamheden - worden afgezien als de aard van de overtreding of de met de overtreding samenhangende omstandigheden dan wel de gevolgen van een preventieve stillegging van de werkzaamheden daartoe aanleiding geven. Ook bestaat de mogelijkheid om van een waarschuwing af te zien als de toezichthouder heeft besloten om de opgelegde boete voor de betreffende overtreding en/of de eerdere overtreding te matigen. De matiging van een opgelegde boete kan in de arbeidswetgeving samenhangen met verminderde verwijtbaarheid of met de ernst van de overtreding. 8.3. De rechtbank overweegt als volgt. Eiseres stelt dat zij inmiddels een goede administratie voert. Zij heeft een voorbeeld van de huidige arbeidstijdenregistratie toegezonden aan de minister. Deze gedragsverandering is volgens eiseres een omstandigheid die valt onder artikel 4, eerste lid, van de ‘Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten’. Zoals de rechtbank onder punt 7.6 van deze uitspraak heeft overwogen, heeft eiseres pas in de bezwaarfase tegen de tweede boete een registratie van de werktijden van de vier koks opgezet. De minister heeft daarom in deze omstandigheid geen aanleiding hoeven zien om af te zien van het geven van een waarschuwing preventieve stillegging van werk. Ook dit besluit houdt in rechte stand.

In zijn reactie op dit eerdere besluit erkent de gemachtigde van eiseres dat daarin ook de koks worden genoemd, maar hij wijst erop dat de discussie in de eerdere boetezaak vooral betrekking had op de flexibele krachten. 7.6. De rechtbank stelt vast dat eiseres pas in de bezwaarfase tegen deze (de tweede) boete een registratie van de werktijden van de vier koks heeft opgezet. Dit is niet zo snel mogelijk na de overtredingen, maar pas nadat voor de tweede keer een boete was opgelegd. De minister heeft daarom op goede gronden geen aanleiding gezien om de boete vanwege deze maatregelen te matigen. Deze beroepsgrond slaagt niet. 7.7. De minister heeft het boetenormbedrag van € 10.000,- met 0,75 vermenigvuldigd, vanwege het aantal werknemers dat eiseres had ten tijde van de inspectie (28). Dit bedrag heeft de minister met 1,5 vermenigvuldigd, aangezien het een direct beboetbaar feit betreft. Dat heeft geresulteerd in een boete van € 11.250,-. Dit bedrag heeft de minister vervolgens verhoogd met 100%, omdat sprake was van recidive van soortgelijke overtredingen. Daarmee komt de minister op een boete van € 22.500,-. 7.8. Eiseres heeft aangevoerd dat zij voor 24 van de 28 werknemers wel een goede arbeidstijdenregistratie gevoerd. Daarom dient er volgens haar een boete opgelegd te worden op basis van vier werknemers. Daarom zou het boetenormbedrag van € 10.000,- gecorrigeerd moeten worden met 0,5 in plaats van 0,75 maal. Volgens eiseres is het in strijd met het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel om aan haar een zelfde boete op te leggen als wanneer zij voor alle werknemers geen goede registratie zou hebben gevoerd. 7.9. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Volgens de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) is de vaststelling van de hoogte van de boete bij overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw, niet afhankelijk van het aantal werknemers waarvoor de registratie ondeugdelijk is, en is de omstandigheid dat voor een aantal werknemers wel een deugdelijke registratie is bijgehouden geen aanleiding om de boete te matigen. Dat is in deze zaak niet anders. Voor een niet gering deel van de werknemers, te weten vier van de 24, was immers in het geheel geen controle op de arbeids- en rusttijden mogelijk. Bovendien verkeerde eiseres blijkbaar in de veronderstelling dat zij van de vaste koks helemaal geen registratie hoefde bij te houden en heeft zij dat dus waarschijnlijk ook nooit gedaan. Dit terwijl eiseres als werkgever zelf verantwoordelijk is voor het naleven van de Atw. Deze beroepsgrond slaagt niet. 7.10. Dat het aantal werknemers van een bedrijf slechts een indicatie voor de draagkracht van de werkgever is, kan zo zijn, maar eiseres heeft niet onderbouwd dat háár draagkracht laag zou zijn of dat zij in financiële problemen zou komen door deze boete. Eiseres heeft enkel aangevoerd dat zij in 2022 een lagere winst per werknemer had dan een gemiddeld bedrijf. Ook deze beroepsgrond slaagt daarom niet. 7.11. De rechtbank komt ten aanzien van de boete tot de conclusie dat de minister op goede gronden de boete heeft vastgesteld op € 22.500,-. De rechtbank acht deze boete passend en geboden. Wat vindt de rechtbank van de waarschuwing preventieve stillegging van werk? 8. De minister heeft eiseres een waarschuwing preventieve stillegging van werk gegeven. Dit houdt in dat bij herhaling van de overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw of een soortgelijke overtreding kan worden besloten om eiseres te bevelen werkzaamheden te staken of niet aan te vangen om herhaling van overtredingen te voorkomen. De waarschuwing geldt voor 5 jaar vanaf 6 februari 2023 (de datum van de primaire besluiten). 8.1. Bij het primaire besluit van 6 februari 2023 is aan eiseres een boete opgelegd vanwege overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. In geval van een herhaling van een overtreding wordt daarnaast een waarschuwing preventieve stillegging van werk gegeven. De minister stelt dat hiervan sprake is, nu aan eiseres op 26 april 2019 ook al een boete vanwege overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw werd opgelegd. 8.2. De minister stelt dat in elk individueel geval moet worden bekeken of een waarschuwing gezien de feiten en omstandigheden wel proportioneel is. Met betrekking tot deze vraag is beleid ontwikkeld dat is neergelegd in de ‘Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten’. Zo kan van het geven van een waarschuwing - en dus van de erna volgende stillegging van werkzaamheden - worden afgezien als de aard van de overtreding of de met de overtreding samenhangende omstandigheden dan wel de gevolgen van een preventieve stillegging van de werkzaamheden daartoe aanleiding geven. Ook bestaat de mogelijkheid om van een waarschuwing af te zien als de toezichthouder heeft besloten om de opgelegde boete voor de betreffende overtreding en/of de eerdere overtreding te matigen. De matiging van een opgelegde boete kan in de arbeidswetgeving samenhangen met verminderde verwijtbaarheid of met de ernst van de overtreding. 8.3. De rechtbank overweegt als volgt. Eiseres stelt dat zij inmiddels een goede administratie voert. Zij heeft een voorbeeld van de huidige arbeidstijdenregistratie toegezonden aan de minister. Deze gedragsverandering is volgens eiseres een omstandigheid die valt onder artikel 4, eerste lid, van de ‘Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten’. Zoals de rechtbank onder punt 7.6 van deze uitspraak heeft overwogen, heeft eiseres pas in de bezwaarfase tegen de tweede boete een registratie van de werktijden van de vier koks opgezet. De minister heeft daarom in deze omstandigheid geen aanleiding hoeven zien om af te zien van het geven van een waarschuwing preventieve stillegging van werk. Ook dit besluit houdt in rechte stand.