ECLI:NL:RBZWB:2024:168

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Zittingsplaats Breda Bestuursrecht zaaknummers: BRE 23/2967 en BRE 23/3009 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 januari 2024 in de zaak tussen 1. [eiser 1] B.V. en [eiser 2], te [plaats] gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, 2. [eiser 3], te [plaats] eisers, en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oisterwijk, verweerder. Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers naar aanleiding van een van rechtswege aan [eiser 1] B.V. (hierna: [eiser 1] ) verleende omgevingsvergunning voor het tijdelijk huisvesten van 266 arbeidsmigranten op [landgoed] te [plaats] . 1.1. De van rechtswege verleende omgevingsvergunning is op 9 juli 2021 verkregen. 1.2. Tegen het besluit van 9 juli 2021 is een groot aantal bezwaarschriften ingediend. 1.3. Met het bestreden besluit van 19 april 2023 heeft het college de bezwaren deels niet-ontvankelijk en deels gegrond verklaard. Het college heeft daarbij het besluit van 9 juli 2021 herroepen en heeft besloten om de gevraagde omgevingsvergunning alsnog te weigeren. 1.4. Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 1.5. De rechtbank heeft de beroepen op 29 november 2023 op zitting behandeld. [eiser 1] en [eiser 2] hebben zich op zitting laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en [gemachtigde] , en [eiser 2] was in persoon aanwezig. Namens het college was drs. [naam] aanwezig. [eiser 3] heeft zich afgemeld voor de zitting. Totstandkoming van het besluit 2. Op 14 juni 2019 heeft [eiser 1] bij de toenmalige gemeente Haaren een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het tijdelijk huisvesten van 266 arbeidsmigranten op [landgoed] aan de [adres 1] te [plaats] . De aanvraag omvat de activiteiten ‘gebruiken van gronden en/of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’ en ’brandveilig gebruik’ in combinatie met het verrichten van onderhoudsmaatregelen (wind- en waterdicht maken van het monumentale complex). Op 9 juli 2021 heeft het college bekendgemaakt dat de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Volgens het college had uiterlijk op 1 oktober 2020 een besluit genomen moeten worden. Tegen dat besluit is een groot aantal bezwaarschriften ingediend, onder andere door [eiser 3] . 3. De bezwaarschriftencommissie heeft op 7 februari 2023 een advies uitgebracht over de bezwaarschriften en het college heeft dat advies overgenomen. Het bezwaar van [eiser 3] is bij het bestreden besluit niet-ontvankelijk verklaard, omdat hij niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. De ontvankelijk verklaarde bezwaren heeft het college gegrond verklaard. Het primaire besluit is daarbij herroepen. Het college heeft besloten om de gevraagde omgevingsvergunning alsnog te weigeren.

Ontvankelijkheid 4. De rechtbank beoordeelt eerst de ontvankelijkheid van de beroepen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het beroep van [eiser 3] niet-ontvankelijk moet worden verklaard, omdat hij niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. Omdat de gevraagde omgevingsvergunning met het bestreden besluit alsnog is geweigerd, kon volgens het college alleen [eiser 1] beroep instellen tegen dat besluit. De rechtbank volgt het college daarin niet. [eiser 3] is in beroep niet opgekomen tegen de weigering van de omgevingsvergunning, maar tegen het onderdeel van het bestreden besluit waarbij zijn bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard. De niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar is een voor beroep vatbaar besluit. Het beroep van [eiser 3] is ontvankelijk. Aan de ontvankelijkheid van het beroep van [eiser 1] en [eiser 2] wordt niet getwijfeld. Ook dat beroep is ontvankelijk. 5. Vervolgens beoordeelt de rechtbank de ontvankelijkheid van de bezwaren. Meer concreet dient te worden beoordeeld of – enerzijds – het college het bezwaar van [eiser 3] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, en – anderzijds – of het college de ontvankelijk geachte bezwaren terecht ontvankelijk heeft geacht. In dat verband is het de vraag wie van bezwaarmakers als belanghebbenden bij de destijds van rechtswege verleende omgevingsvergunning kunnen worden aangemerkt. 5.1. Een natuurlijk persoon dient, om als belanghebbende bij een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te kunnen worden aangemerkt, volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) – bijvoorbeeld de uitspraak van 27 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4007 – een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. Zoals de AbRS eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1546), heeft de wetgever de eis van een rechtstreeks belang gesteld, teneinde te voorkomen dat een ieder, in welke hoedanigheid ook, of een persoon met slechts een verwijderd of indirect belang als belanghebbende zou moeten worden beschouwd en een rechtsmiddel zou kunnen instellen. Zoals de AbRS heeft overwogen in haar uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271, is het uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen van de activiteit wel zijn vast te stellen, maar deze voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn. 5.2. Het college heeft besloten om de bezwaarmakers die op een grotere afstand dan 400 meter van (een van) de betreffende gebouwen waarvoor de omgevingsvergunning is verleend, niet als belanghebbende aan te merken. 5.3. [eiser 1] en [eiser 2] stellen zich op het standpunt dat de kring van belanghebbenden veel te ruim is vastgesteld. [eiser 1] en [eiser 2] stellen dat niet valt in te zien waarom de afstandsgrens in dit geval op 400 meter is gesteld. Volgens [eiser 1] en [eiser 2] zijn de ruimtelijke gevolgen van het plan beperkt en kan daarom ervan uit worden gegaan dat bewoners die op een afstand van meer dan 100 meter van het plan wonen geen gevolgen van enige betekenis ondervinden. 5.4. De rechtbank stelt vast dat in het advies van de bezwaarschriftencommissie niet is gemotiveerd waarom de afstandsgrens voor de kring van belanghebbenden op 400 meter is gesteld. Vergeleken met de zaken die in de jurisprudentie terug te vinden zijn, heeft het college de kring van belanghebbenden inderdaad ruim vastgesteld. Het college heeft op zitting aangegeven dat de keuze voor 400 meter arbitrair is geweest. De rechtbank volgt [eiser 1] en [eiser 2] in hun standpunt dat het college de kring van belanghebbenden te ruim heeft vastgesteld. [eiser 1] en [eiser 2] hebben zich voldoende gemotiveerd op het standpunt gesteld dat de ruimtelijke uitstraling van de vergunde activiteit beperkt is gelet op wat het bestemmingsplan al rechtstreeks mogelijk maakt. De omgevingsvergunning vergunt het (tijdelijk) huisvesten van 266 personen. [eiser 1] en [eiser 2] hebben gewezen op tabel 15.7 in het bestemmingsplan, waarin aan [adres 2] de nadere bestemming ‘zorginstelling’ is toegekend. Op zitting hebben zij verder toegelicht dat in de bestaande bebouwing 250 kamers aanwezig zijn. Voorts hebben zij verwezen naar de structuurvisie. De rechtbank stelt vast dat uit de Structuurvisie ‘Ontwikkelkader herontwikkeling [landgoed] ’ inderdaad blijkt het bestaande hoofdgebouw 250 kamers heeft en dat het tot 2011 in gebruik is geweest als zorginstelling voor mensen met een verstandelijke beperking. Hoewel het complex lange tijd (grotendeels) leeg heeft gestaan, volgt de rechtbank [eiser 1] en [eiser 2] in hun standpunt dat, gelet op de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt in combinatie met het feitelijk gebruik in het verleden, dat de ruimtelijke impact van de vergunde activiteit beperkt is. Daarbij neemt de rechtbank ook in aanmerking dat uit de Structuurvisie kan worden afgeleid dat de bestaande bebouwing lange tijd ook daadwerkelijk als zorginstelling in gebruik is geweest. Aangenomen mag dus worden dat het complex in het verleden ook bewoond of in gebruik is geweest door een aanzienlijke groep bewoners of patiënten. De rechtbank weegt ook mee dat het landgoed een grote oppervlakte beslaat en dat de gebouwen omsloten zijn door veel groen. De rechtbank volgt [eiser 1] en [eiser 2] echter niet in hun standpunt dat omwonenden die op een afstand van meer dan 100 meter van het plan wonen geen gevolgen van enige betekenis ondervinden. Aangenomen mag worden dat het (tijdelijk) huisvesten van 266 personen ruimtelijke impact heeft voor de omgeving, bijvoorbeeld in de vorm van een toename van verkeersbewegingen en geluid. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het complex gedurende langere tijd feitelijk niet in gebruik is geweest als zorginstelling of andere huisvesting. De bezwaarmakers, van wie de bezwaren ontvankelijk zijn geacht, wonen in [plaats] op de adressen [adres 3] , [adres 4] en [adres 5] . De rechtbank stelt vast dat de percelen [adres 4] en [adres 3] liggen op een afstand van 200 à 250 meter van het landgoed, dat tussen de percelen en het landgoed onbebouwde grond ligt, en er dus zicht bestaat vanaf de percelen op het landgoed. Het perceel [adres 5] ligt ten zuiden van het landgoed op korte afstand van het landgoed, maar op een afstand van ongeveer 300 meter tot de bebouwing. De rechtbank acht die afstanden niet zodanig groot dat geen gevolgen van enige betekenis te verwachten zijn. Niet kan worden uitgesloten dat het verkeer van en naar het landgoed (mede) via [adres 5] en/of [adres 3] wordt afgewikkeld. De rechtbank is om die reden van oordeel dat het college deze bezwaren terecht ontvankelijk heeft geacht.

6. De rechtbank zal nu overgaan tot een inhoudelijke beoordeling van het onderdeel van het bestreden besluit waarbij de ontvankelijk geachte bezwaren gegrond zijn verklaard. De rechtbank zal daarbij beoordelen of het college de omgevingsvergunning voor het (tijdelijk) huisvesten van 266 arbeidsmigranten op goede gronden heeft geweigerd. Wettelijke grondslag 7. Het bestreden besluit is gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het Besluit omgevingsrecht (Bor), die als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 zijn vervallen. Omdat het bestreden besluit is genomen vóór 1 januari 2024, zijn de regels uit de Wabo en het Bor nog wel op het bestreden besluit van toepassing. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke regels zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. De rechtbank stelt vast dat het college het bestreden besluit – onder meer – heeft gebaseerd op artikel 2.33 van de Wabo. In dat artikel zijn de regels neergelegd op grond waarvan het bevoegd gezag bevoegd is om een verleende omgevingsvergunning in te trekken. Die regels zijn hier niet van toepassing. Hier gaat het om een heroverweging van een besluit op een aanvraag. Daarop zijn de regels van toepassing die zijn neergelegd in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in combinatie met artikel 2.12 van de Wabo. Ter zitting is gebleken dat partijen het daarover ook eens zijn. Afwijken van het bestemmingsplan 8. Het [landgoed] ( [adres 1] te [plaats] ) is gelegen in het bestemmingsplan ‘Buitengebied [plaats] , herziening 2020’. Het perceel heeft de enkelbestemming ‘Maatschappelijk’ en de functieaanduidingen ‘cultuurhistorische waarden’ en ‘specifieke vorm van maatschappelijk – 7’. Tussen partijen is niet in geschil dat het plan van eiseres om tijdelijk 266 arbeidsmigranten te huisvesten in de bestaande gebouwen op het landgoed in strijd is met de ter plaatse geldende maatschappelijke bestemming. Het college heeft gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen. Het college heeft daarvoor toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2°, van de Wabo in combinatie met artikel 4 van bijlage II bij het Bor. Uit onderdeel 9 van artikel 4 van bijlage II bij het Bor volgt dat het gebruiken van bouwwerken en van bij die bouwwerken aansluitend terrein als logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen voor het verlenen van een omgevingsvergunning in aanmerking komt. In onderdeel 11 van artikel 4 van bijlage II bij het Bor is bepaald dat ook ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor het verlenen van een omgevingsvergunning in aanmerking komt, voor een termijn van ten hoogste tien jaar. 9. Het college heeft getoetst aan onderdeel 11 van artikel 4. Ter zitting is besproken of dat niet onderdeel 9 had moeten zijn. Onderdeel 11 geldt immers alleen voor ander gebruik dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10. Namens [eiser 1] en [eiser 2] is op zitting het standpunt ingenomen dat onderdeel 9 niet van toepassing is, omdat dat onderdeel niet van toepassing is op logies voor arbeidsmigranten die voor derden elders werken. De Nota van toelichting laat echter in het midden of logies ook aan werknemers van derden mag worden verstrekt. Toegelicht is dat onder ‘logiesfunctie’ in dit verband hetzelfde wordt verstaan als in artikel 1.1, tweede lid, van het Bouwbesluit 2012. Ten behoeve van het bieden van logies (tijdelijk onderdak) voor werknemers is de specifieke mogelijkheid gegeven om ook buiten de bebouwde kom, door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure, een gebruikswijziging van een bestaand gebouw toe te staan. De tekst van onderdeel 9 staat dus niet in de weg aan het verlenen van een omgevingsvergunning ten behoeve van het bieden van logies voor arbeidsmigranten die voor derden elders werken. Afwijken Beleidskader huisvesting arbeidsmigranten 10. Het college heeft de aanvraag getoetst aan het Beleidskader huisvesting arbeidsmigranten (het Beleidskader). Daarin is (in beleidsregel 6.5) voor huisvesting van arbeidsmigranten in leegstaande objecten in het buitengebied een maximale duur van 2 jaar opgenomen. Het Beleidskader is vastgesteld op 18 oktober 2021. [eiser 1] en [eiser 2] hebben tegen het bestreden besluit aangevoerd dat het Beleidskader niet de betekenis mag toekomen die het college in het bestreden besluit daaraan heeft toegekend. [eiser 1] en [eiser 2] wijzen erop dat het Beleidskader is vastgesteld op 18 oktober 2021, nadat de omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan. Als er binnen de beslistermijn op de aanvraag zou zijn beslist, dan zou het besluit zijn genomen ruimschoots voordat de bewuste beleidsregel is vastgesteld. Omdat de toenmalige gemeente Haaren geen beleid had voor dit soort omgevingsvergunningen, vinden [eiser 1] en [eiser 2] het aannemelijk dat de 10-jarentermijn uit onderdeel 11 van artikel 4 van bijlage II bij het Bor niet zou zijn begrenst. Artikel 7:11, eerste lid, van de Awb bepaalt dat op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging van het primaire besluit plaatsvindt. Volgens vaste jurisprudentie van de AbRS geldt daarbij als uitgangspunt dat bij het nemen van een besluit op bezwaar het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dit geldt eveneens voor beleidsregels. De enkele omstandigheid dat een belanghebbende door toepassing van nieuw recht in een ongunstiger positie komt, is onvoldoende om van dit uitgangspunt af te wijken. In bijzondere gevallen kan van dit uitgangspunt worden afgeweken. Zo’n bijzonder geval doet zich hier naar het oordeel van de rechtbank niet voor. Op basis van de stukken kan namelijk niet zonder meer worden aangenomen dat het college anders zou hebben besloten vóór de vaststelling van het Beleidskader. Het college heeft in het verweerschrift toegelicht dat het college van de toenmalige gemeente Haaren op 1 mei 2020 een omgevingsvergunning heeft verleend op een aanvraag van 14 juni 2019 voor het tijdelijk huisvesten van arbeidsmigranten tot 1 januari 2022. Dit met als doel dat na de gemeentelijke herindeling opnieuw toetsing kan plaatsvinden door de gemeente Oisterwijk op basis van het dan geldende beleid. Het college van Oisterwijk heeft in een brief van 4 maart 2020 met die werkwijze ingestemd. Daarbij is opgemerkt dat de mogelijkheid bestaat dat geen nieuwe vergunning zal worden verstrekt. Het college heeft in het verweerschrift aangegeven dat het voorstelbaar acht dat de aangevraagde doorlooptijd van 10 jaar ook vóór de vaststelling van het Beleidskader een weigeringsgrond zou hebben gevormd. Dat betekent dat het college het Beleidskader terecht bij het bestreden besluit heeft betrokken. 11. Het college heeft overeenkomstig het Beleidskader gehandeld in zijn overweging dat geen omgevingsvergunning voor de duur van 10 jaar kan worden verleend. Het college is echter op grond van artikel 4:84 van de Awb ook bevoegd om onder bijzondere omstandigheden van zijn beleidsregels af te wijken. Volgens vaste jurisprudentie van de AbRS moet het bestuursorgaan aan de hand van alle omstandigheden van het geval nagaan of zich bijzondere omstandigheden voordoen in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. 12.

14. Het beroep van [eiser 3] is ongegrond. 15. Het beroep van [eiser 1] en [eiser 2] is gegrond omdat het bestreden besluit is genomen in strijd met het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing op de bezwaren te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Het is aan het college om een nieuwe afweging te maken en alle belangen en omstandigheden daarbij te betrekken. 15.1. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. 15.2. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan [eiser 1] en [eiser 2] vergoeden en krijgen [eiser 1] en [eiser 2] ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van [eiser 1] en [eiser 2] een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

De rechtbank: verklaart het beroep van [eiser 3] (zaaknummer BRE 23/3009) ongegrond; verklaart het beroep van [eiser 1] B.V. en [eiser 2] (zaaknummer BRE 23/2967) gegrond; vernietigt het besluit van 19 april 2023; draagt het college op binnen na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak; bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan [eiser 1] B.V. en [eiser 2] moet vergoeden; veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan [eiser 1] B.V. en [eiser 2] . Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. E.J. Govaers, rechter, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier, op 10 januari 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.1, eerste lid (voor zover van belang): Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: a. […] b. […] c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet, d. […] Artikel 2.12, eerste lid (voor zover van belang): Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en: a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening: 1° met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking, 2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of 3° in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat; […] bijvoorbeeld de uitspraken van de AbRS van 13 december 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BC5012), 29 juli 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR4005) en rechtbank Limburg van 24 oktober 2022 (ECLI:NL:RBLIM:2022:8132) Staatsblad 2014, 333, p. 54 bijvoorbeeld de uitspraak van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:433 bijvoorbeeld de uitspraken van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840 en 9 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1236

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Zittingsplaats Breda Bestuursrecht zaaknummers: BRE 23/2967 en BRE 23/3009 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 januari 2024 in de zaak tussen 1. [eiser 1] B.V. en [eiser 2], te [plaats] gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, 2. [eiser 3], te [plaats] eisers, en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oisterwijk, verweerder. Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers naar aanleiding van een van rechtswege aan [eiser 1] B.V. (hierna: [eiser 1] ) verleende omgevingsvergunning voor het tijdelijk huisvesten van 266 arbeidsmigranten op [landgoed] te [plaats] . 1.1. De van rechtswege verleende omgevingsvergunning is op 9 juli 2021 verkregen. 1.2. Tegen het besluit van 9 juli 2021 is een groot aantal bezwaarschriften ingediend. 1.3. Met het bestreden besluit van 19 april 2023 heeft het college de bezwaren deels niet-ontvankelijk en deels gegrond verklaard. Het college heeft daarbij het besluit van 9 juli 2021 herroepen en heeft besloten om de gevraagde omgevingsvergunning alsnog te weigeren. 1.4. Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 1.5. De rechtbank heeft de beroepen op 29 november 2023 op zitting behandeld. [eiser 1] en [eiser 2] hebben zich op zitting laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en [gemachtigde] , en [eiser 2] was in persoon aanwezig. Namens het college was drs. [naam] aanwezig. [eiser 3] heeft zich afgemeld voor de zitting. Totstandkoming van het besluit 2. Op 14 juni 2019 heeft [eiser 1] bij de toenmalige gemeente Haaren een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het tijdelijk huisvesten van 266 arbeidsmigranten op [landgoed] aan de [adres 1] te [plaats] . De aanvraag omvat de activiteiten ‘gebruiken van gronden en/of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’ en ’brandveilig gebruik’ in combinatie met het verrichten van onderhoudsmaatregelen (wind- en waterdicht maken van het monumentale complex). Op 9 juli 2021 heeft het college bekendgemaakt dat de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Volgens het college had uiterlijk op 1 oktober 2020 een besluit genomen moeten worden. Tegen dat besluit is een groot aantal bezwaarschriften ingediend, onder andere door [eiser 3] . 3. De bezwaarschriftencommissie heeft op 7 februari 2023 een advies uitgebracht over de bezwaarschriften en het college heeft dat advies overgenomen. Het bezwaar van [eiser 3] is bij het bestreden besluit niet-ontvankelijk verklaard, omdat hij niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. De ontvankelijk verklaarde bezwaren heeft het college gegrond verklaard. Het primaire besluit is daarbij herroepen. Het college heeft besloten om de gevraagde omgevingsvergunning alsnog te weigeren.

Ontvankelijkheid 4. De rechtbank beoordeelt eerst de ontvankelijkheid van de beroepen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het beroep van [eiser 3] niet-ontvankelijk moet worden verklaard, omdat hij niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. Omdat de gevraagde omgevingsvergunning met het bestreden besluit alsnog is geweigerd, kon volgens het college alleen [eiser 1] beroep instellen tegen dat besluit. De rechtbank volgt het college daarin niet. [eiser 3] is in beroep niet opgekomen tegen de weigering van de omgevingsvergunning, maar tegen het onderdeel van het bestreden besluit waarbij zijn bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard. De niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar is een voor beroep vatbaar besluit. Het beroep van [eiser 3] is ontvankelijk. Aan de ontvankelijkheid van het beroep van [eiser 1] en [eiser 2] wordt niet getwijfeld. Ook dat beroep is ontvankelijk. 5. Vervolgens beoordeelt de rechtbank de ontvankelijkheid van de bezwaren. Meer concreet dient te worden beoordeeld of – enerzijds – het college het bezwaar van [eiser 3] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, en – anderzijds – of het college de ontvankelijk geachte bezwaren terecht ontvankelijk heeft geacht. In dat verband is het de vraag wie van bezwaarmakers als belanghebbenden bij de destijds van rechtswege verleende omgevingsvergunning kunnen worden aangemerkt. 5.1. Een natuurlijk persoon dient, om als belanghebbende bij een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te kunnen worden aangemerkt, volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) – bijvoorbeeld de uitspraak van 27 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4007 – een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. Zoals de AbRS eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1546), heeft de wetgever de eis van een rechtstreeks belang gesteld, teneinde te voorkomen dat een ieder, in welke hoedanigheid ook, of een persoon met slechts een verwijderd of indirect belang als belanghebbende zou moeten worden beschouwd en een rechtsmiddel zou kunnen instellen. Zoals de AbRS heeft overwogen in haar uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271, is het uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen van de activiteit wel zijn vast te stellen, maar deze voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn. 5.2. Het college heeft besloten om de bezwaarmakers die op een grotere afstand dan 400 meter van (een van) de betreffende gebouwen waarvoor de omgevingsvergunning is verleend, niet als belanghebbende aan te merken. 5.3. [eiser 1] en [eiser 2] stellen zich op het standpunt dat de kring van belanghebbenden veel te ruim is vastgesteld. [eiser 1] en [eiser 2] stellen dat niet valt in te zien waarom de afstandsgrens in dit geval op 400 meter is gesteld. Volgens [eiser 1] en [eiser 2] zijn de ruimtelijke gevolgen van het plan beperkt en kan daarom ervan uit worden gegaan dat bewoners die op een afstand van meer dan 100 meter van het plan wonen geen gevolgen van enige betekenis ondervinden. 5.4. De rechtbank stelt vast dat in het advies van de bezwaarschriftencommissie niet is gemotiveerd waarom de afstandsgrens voor de kring van belanghebbenden op 400 meter is gesteld. Vergeleken met de zaken die in de jurisprudentie terug te vinden zijn, heeft het college de kring van belanghebbenden inderdaad ruim vastgesteld. Het college heeft op zitting aangegeven dat de keuze voor 400 meter arbitrair is geweest. De rechtbank volgt [eiser 1] en [eiser 2] in hun standpunt dat het college de kring van belanghebbenden te ruim heeft vastgesteld. [eiser 1] en [eiser 2] hebben zich voldoende gemotiveerd op het standpunt gesteld dat de ruimtelijke uitstraling van de vergunde activiteit beperkt is gelet op wat het bestemmingsplan al rechtstreeks mogelijk maakt. De omgevingsvergunning vergunt het (tijdelijk) huisvesten van 266 personen. [eiser 1] en [eiser 2] hebben gewezen op tabel 15.7 in het bestemmingsplan, waarin aan [adres 2] de nadere bestemming ‘zorginstelling’ is toegekend. Op zitting hebben zij verder toegelicht dat in de bestaande bebouwing 250 kamers aanwezig zijn. Voorts hebben zij verwezen naar de structuurvisie. De rechtbank stelt vast dat uit de Structuurvisie ‘Ontwikkelkader herontwikkeling [landgoed] ’ inderdaad blijkt het bestaande hoofdgebouw 250 kamers heeft en dat het tot 2011 in gebruik is geweest als zorginstelling voor mensen met een verstandelijke beperking. Hoewel het complex lange tijd (grotendeels) leeg heeft gestaan, volgt de rechtbank [eiser 1] en [eiser 2] in hun standpunt dat, gelet op de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt in combinatie met het feitelijk gebruik in het verleden, dat de ruimtelijke impact van de vergunde activiteit beperkt is. Daarbij neemt de rechtbank ook in aanmerking dat uit de Structuurvisie kan worden afgeleid dat de bestaande bebouwing lange tijd ook daadwerkelijk als zorginstelling in gebruik is geweest. Aangenomen mag dus worden dat het complex in het verleden ook bewoond of in gebruik is geweest door een aanzienlijke groep bewoners of patiënten. De rechtbank weegt ook mee dat het landgoed een grote oppervlakte beslaat en dat de gebouwen omsloten zijn door veel groen. De rechtbank volgt [eiser 1] en [eiser 2] echter niet in hun standpunt dat omwonenden die op een afstand van meer dan 100 meter van het plan wonen geen gevolgen van enige betekenis ondervinden. Aangenomen mag worden dat het (tijdelijk) huisvesten van 266 personen ruimtelijke impact heeft voor de omgeving, bijvoorbeeld in de vorm van een toename van verkeersbewegingen en geluid. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het complex gedurende langere tijd feitelijk niet in gebruik is geweest als zorginstelling of andere huisvesting. De bezwaarmakers, van wie de bezwaren ontvankelijk zijn geacht, wonen in [plaats] op de adressen [adres 3] , [adres 4] en [adres 5] . De rechtbank stelt vast dat de percelen [adres 4] en [adres 3] liggen op een afstand van 200 à 250 meter van het landgoed, dat tussen de percelen en het landgoed onbebouwde grond ligt, en er dus zicht bestaat vanaf de percelen op het landgoed. Het perceel [adres 5] ligt ten zuiden van het landgoed op korte afstand van het landgoed, maar op een afstand van ongeveer 300 meter tot de bebouwing. De rechtbank acht die afstanden niet zodanig groot dat geen gevolgen van enige betekenis te verwachten zijn. Niet kan worden uitgesloten dat het verkeer van en naar het landgoed (mede) via [adres 5] en/of [adres 3] wordt afgewikkeld. De rechtbank is om die reden van oordeel dat het college deze bezwaren terecht ontvankelijk heeft geacht.

6. De rechtbank zal nu overgaan tot een inhoudelijke beoordeling van het onderdeel van het bestreden besluit waarbij de ontvankelijk geachte bezwaren gegrond zijn verklaard. De rechtbank zal daarbij beoordelen of het college de omgevingsvergunning voor het (tijdelijk) huisvesten van 266 arbeidsmigranten op goede gronden heeft geweigerd. Wettelijke grondslag 7. Het bestreden besluit is gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het Besluit omgevingsrecht (Bor), die als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 zijn vervallen. Omdat het bestreden besluit is genomen vóór 1 januari 2024, zijn de regels uit de Wabo en het Bor nog wel op het bestreden besluit van toepassing. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke regels zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. De rechtbank stelt vast dat het college het bestreden besluit – onder meer – heeft gebaseerd op artikel 2.33 van de Wabo. In dat artikel zijn de regels neergelegd op grond waarvan het bevoegd gezag bevoegd is om een verleende omgevingsvergunning in te trekken. Die regels zijn hier niet van toepassing. Hier gaat het om een heroverweging van een besluit op een aanvraag. Daarop zijn de regels van toepassing die zijn neergelegd in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in combinatie met artikel 2.12 van de Wabo. Ter zitting is gebleken dat partijen het daarover ook eens zijn. Afwijken van het bestemmingsplan 8. Het [landgoed] ( [adres 1] te [plaats] ) is gelegen in het bestemmingsplan ‘Buitengebied [plaats] , herziening 2020’. Het perceel heeft de enkelbestemming ‘Maatschappelijk’ en de functieaanduidingen ‘cultuurhistorische waarden’ en ‘specifieke vorm van maatschappelijk – 7’. Tussen partijen is niet in geschil dat het plan van eiseres om tijdelijk 266 arbeidsmigranten te huisvesten in de bestaande gebouwen op het landgoed in strijd is met de ter plaatse geldende maatschappelijke bestemming. Het college heeft gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen. Het college heeft daarvoor toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2°, van de Wabo in combinatie met artikel 4 van bijlage II bij het Bor. Uit onderdeel 9 van artikel 4 van bijlage II bij het Bor volgt dat het gebruiken van bouwwerken en van bij die bouwwerken aansluitend terrein als logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen voor het verlenen van een omgevingsvergunning in aanmerking komt. In onderdeel 11 van artikel 4 van bijlage II bij het Bor is bepaald dat ook ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor het verlenen van een omgevingsvergunning in aanmerking komt, voor een termijn van ten hoogste tien jaar. 9. Het college heeft getoetst aan onderdeel 11 van artikel 4. Ter zitting is besproken of dat niet onderdeel 9 had moeten zijn. Onderdeel 11 geldt immers alleen voor ander gebruik dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10. Namens [eiser 1] en [eiser 2] is op zitting het standpunt ingenomen dat onderdeel 9 niet van toepassing is, omdat dat onderdeel niet van toepassing is op logies voor arbeidsmigranten die voor derden elders werken. De Nota van toelichting laat echter in het midden of logies ook aan werknemers van derden mag worden verstrekt. Toegelicht is dat onder ‘logiesfunctie’ in dit verband hetzelfde wordt verstaan als in artikel 1.1, tweede lid, van het Bouwbesluit 2012. Ten behoeve van het bieden van logies (tijdelijk onderdak) voor werknemers is de specifieke mogelijkheid gegeven om ook buiten de bebouwde kom, door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure, een gebruikswijziging van een bestaand gebouw toe te staan. De tekst van onderdeel 9 staat dus niet in de weg aan het verlenen van een omgevingsvergunning ten behoeve van het bieden van logies voor arbeidsmigranten die voor derden elders werken. Afwijken Beleidskader huisvesting arbeidsmigranten 10. Het college heeft de aanvraag getoetst aan het Beleidskader huisvesting arbeidsmigranten (het Beleidskader). Daarin is (in beleidsregel 6.5) voor huisvesting van arbeidsmigranten in leegstaande objecten in het buitengebied een maximale duur van 2 jaar opgenomen. Het Beleidskader is vastgesteld op 18 oktober 2021. [eiser 1] en [eiser 2] hebben tegen het bestreden besluit aangevoerd dat het Beleidskader niet de betekenis mag toekomen die het college in het bestreden besluit daaraan heeft toegekend. [eiser 1] en [eiser 2] wijzen erop dat het Beleidskader is vastgesteld op 18 oktober 2021, nadat de omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan. Als er binnen de beslistermijn op de aanvraag zou zijn beslist, dan zou het besluit zijn genomen ruimschoots voordat de bewuste beleidsregel is vastgesteld. Omdat de toenmalige gemeente Haaren geen beleid had voor dit soort omgevingsvergunningen, vinden [eiser 1] en [eiser 2] het aannemelijk dat de 10-jarentermijn uit onderdeel 11 van artikel 4 van bijlage II bij het Bor niet zou zijn begrenst. Artikel 7:11, eerste lid, van de Awb bepaalt dat op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging van het primaire besluit plaatsvindt. Volgens vaste jurisprudentie van de AbRS geldt daarbij als uitgangspunt dat bij het nemen van een besluit op bezwaar het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dit geldt eveneens voor beleidsregels. De enkele omstandigheid dat een belanghebbende door toepassing van nieuw recht in een ongunstiger positie komt, is onvoldoende om van dit uitgangspunt af te wijken. In bijzondere gevallen kan van dit uitgangspunt worden afgeweken. Zo’n bijzonder geval doet zich hier naar het oordeel van de rechtbank niet voor. Op basis van de stukken kan namelijk niet zonder meer worden aangenomen dat het college anders zou hebben besloten vóór de vaststelling van het Beleidskader. Het college heeft in het verweerschrift toegelicht dat het college van de toenmalige gemeente Haaren op 1 mei 2020 een omgevingsvergunning heeft verleend op een aanvraag van 14 juni 2019 voor het tijdelijk huisvesten van arbeidsmigranten tot 1 januari 2022. Dit met als doel dat na de gemeentelijke herindeling opnieuw toetsing kan plaatsvinden door de gemeente Oisterwijk op basis van het dan geldende beleid. Het college van Oisterwijk heeft in een brief van 4 maart 2020 met die werkwijze ingestemd. Daarbij is opgemerkt dat de mogelijkheid bestaat dat geen nieuwe vergunning zal worden verstrekt. Het college heeft in het verweerschrift aangegeven dat het voorstelbaar acht dat de aangevraagde doorlooptijd van 10 jaar ook vóór de vaststelling van het Beleidskader een weigeringsgrond zou hebben gevormd. Dat betekent dat het college het Beleidskader terecht bij het bestreden besluit heeft betrokken. 11. Het college heeft overeenkomstig het Beleidskader gehandeld in zijn overweging dat geen omgevingsvergunning voor de duur van 10 jaar kan worden verleend. Het college is echter op grond van artikel 4:84 van de Awb ook bevoegd om onder bijzondere omstandigheden van zijn beleidsregels af te wijken. Volgens vaste jurisprudentie van de AbRS moet het bestuursorgaan aan de hand van alle omstandigheden van het geval nagaan of zich bijzondere omstandigheden voordoen in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. 12.

14. Het beroep van [eiser 3] is ongegrond. 15. Het beroep van [eiser 1] en [eiser 2] is gegrond omdat het bestreden besluit is genomen in strijd met het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing op de bezwaren te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Het is aan het college om een nieuwe afweging te maken en alle belangen en omstandigheden daarbij te betrekken. 15.1. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. 15.2. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan [eiser 1] en [eiser 2] vergoeden en krijgen [eiser 1] en [eiser 2] ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van [eiser 1] en [eiser 2] een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

De rechtbank: verklaart het beroep van [eiser 3] (zaaknummer BRE 23/3009) ongegrond; verklaart het beroep van [eiser 1] B.V. en [eiser 2] (zaaknummer BRE 23/2967) gegrond; vernietigt het besluit van 19 april 2023; draagt het college op binnen na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak; bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan [eiser 1] B.V. en [eiser 2] moet vergoeden; veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan [eiser 1] B.V. en [eiser 2] . Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. E.J. Govaers, rechter, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier, op 10 januari 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.1, eerste lid (voor zover van belang): Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: a. […] b. […] c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet, d. […] Artikel 2.12, eerste lid (voor zover van belang): Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en: a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening: 1° met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking, 2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of 3° in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat; […] bijvoorbeeld de uitspraken van de AbRS van 13 december 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BC5012), 29 juli 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR4005) en rechtbank Limburg van 24 oktober 2022 (ECLI:NL:RBLIM:2022:8132) Staatsblad 2014, 333, p. 54 bijvoorbeeld de uitspraak van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:433 bijvoorbeeld de uitspraken van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840 en 9 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1236