ECLI:NL:RBZWB:2023:4674

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Zittingsplaats Middelburg Bestuursrecht zaaknummer: BRE 22/2324 WET tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 4 juli 2023 in de zaak tussen [naam eiser 1] en [naam eiser 2] , uit [plaatsnaam] , eisers, gemachtigde: mr. R.H.U. Keizer, en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder. Inleiding In deze tussenuitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het opleggen van bestuurlijke boetes ter hoogte van € 42.757,- aan hen, vanwege een gestelde overtreding van de gebruiksnormen van de Meststoffenwet (Msw) en het niet naar waarheid verstrekken van de gevraagde gegevens. Bij besluit van 10 augustus 2021 (primair besluit) heeft de minister de derogatievergunning van eisers ingetrokken en bestuurlijke boetes opgelegd van in totaal € 42.757,-. Tegen dit besluit hebben eisers bezwaar gemaakt. In het besluit van 22 maart 2022 heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten. Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De rechtbank heeft het beroep op 23 mei 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam eiser 2] namens eisers, de gemachtigde van eisers en mr. A.H. Spriensma-Heringa als gemachtigde van verweerder. [naam getuige] verschijnt namens eisers als getuige. Totstandkoming van het besluit 1.1. Eisers exploiteren een melkveebedrijf aan de [adres] 3 in [plaatsnaam] . 1.2. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft het bedrijf van eisers gecontroleerd op naleving van de wet- en regelgeving op grond van de Msw over het jaar 2018 en de beginvoorraad dierlijke meststoffen in 2019. Bij deze controle heeft de NVWA geconstateerd dat eisers de voorwaarden die aan een derogatievergunning zijn verbonden niet heeft nageleefd en dat zij de Msw hebben overtreden. 1.3. Naar aanleiding van het rapport van de NVWA heeft de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) eisers op 21 juli 2020 geïnformeerd over het voornemen om hen meerdere bestuurlijke boetes van totaal € 45.292,- op te leggen in verband met een overtreding van de Msw in 2018. Verder is de RVO van plan eisers derogatievergunning voor 2018 in te trekken en hen uit te sluiten van deelname aan derogatie voor het jaar 2021. 1.4. Eisers hebben gebruik gemaakt van de gelegenheid om een zienswijze op dit voornemen naar voren te brengen. 1.5. Met het primaire besluit van 10 augustus 2021 heeft de RVO namens de minister eisers derogatievergunning voor 2018 ingetrokken, hen uitgesloten voor deelname aan derogatie in 2022 en hen bestuurlijke boetes van totaal € 42.757,- opgelegd. De boete is gematigd vanwege de overschrijding van de redelijke beslistermijn. 1.6. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Zij hebben het bezwaar toegelicht op de hoorzitting van 22 november 2021. 1.7. In het bestreden besluit van 22 maart 2022 heeft de minister eisers bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.

2. De rechtbank beoordeelt of de minister op goede gronden aan eisers bestuurlijke boetes van totaal € 42.757,- heeft opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers. Wettelijk kader 3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Bevoegdheid van de rechtbank 4.1. Voordat kan worden toegekomen aan de inhoudelijke beoordeling, moet de rechtbank eerst ambtshalve beoordelen of zij bevoegd is om van het beroep kennis te nemen. 4.2. De rechtbank is op grond van artikel 4, van bijlage 2 bij de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevoegd om kennis te nemen van beroepen tegen een bestuurlijke boete op grond van (artikel 51) van de Msw. 4.3. Eisers hebben naast het beroep bij de rechtbank, bij het College van beroep voor het bedrijfsleven (CBb) beroep ingesteld voor zover het bestreden besluit ziet op de intrekking van de derogatievergunning. Zowel het opleggen van de bestuurlijke boete, als de besluitvorming over de derogatievergunning is gebaseerd op het standpunt van de RVO dat eisers de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen, stikstof en fosfaat hebben overschreden. Beide besluitonderdelen zijn gebaseerd op dezelfde feitelijke situatie. 4.4. In het feit dat naast elkaar twee procedures over besluiten gebaseerd op dezelfde feitelijke situatie aanhangig zijn en de onderdelen over het feitencomplex uiteen zouden kunnen lopen ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat zij niet bevoegd zou zijn om kennis te nemen van het beroep tegen de bestuurlijke boetes. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat deze keuze in artikel 4, van bijlage 2 bij de Awb om alleen beroepen tegen bestuurlijke boetes uit te zonderen van het uitgangspunt dat tegen besluiten op grond van de Msw alleen beroep open staat bij het CBb, getuigt van een bewuste keuze om voor bestuurlijke boetes rechtsbescherming in twee instanties mogelijk te maken. Rechtsbescherming in twee instanties past naar het oordeel van de rechtbank ook bij het bestraffende karakter de bestuurlijke boete. Heeft eiseres de gebruiksnormen overschreden? 5.1. De minister heeft aan eisers bestuurlijke boetes opgelegd vanwege de overschrijding van de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen. Daarnaast heeft de minister een boete opgelegd voor het niet naar waarheid verstrekken van de gegevens. 5.2. Eisers stellen zich op het standpunt dat in werkelijkheid geen sprake is geweest van een overschrijding van de gebruiksnormen, maar slechts van een consequente niet opzettelijke foutieve administratie van de mestvoorraad. Eisers hebben de inhoud van de mestput sinds het begin van de mestadministratie te groot ingeschat, waardoor er in werkelijkheid minder mest op het bedrijf werd opgeslagen dan eisers volgens hun eigen administratie opgaven. Dit kwam pas aan het licht bij een controle van de NVWA in verband met de derogatievergunning en de gebruiksnormen en een controle naar de beginvoorraad van dierlijke meststoffen in 2019. Nu de mestproductie van het bedrijf niet ter discussie staat, stellen eisers dat de enige mogelijke conclusie is geweest dat de beginvoorraad mest in 2018 in werkelijkheid evenveel lager is geweest dan begin 2019 door de NVWA is vastgesteld. Het standpunt van de minister dat eisers een extra mestopslag zouden hebben gehad, is volgens eisers in strijd met de juridische maatstaf die het CBb hanteert. Gebleken is dat de mestadministratie voor wat betreft de op het bedrijf opgeslagen mest eind 2018 niet overeen kwam met de werkelijkheid, omdat de inhoud van de mestput door eisers is overschat. In de opgegeven productie en afvoer van mest zijn door de NVWA geen onregelmatigheden gevonden en die gegevens zijn door de minister niet bestreden. De minister heeft daarom ambtshalve alleen de aanwezige mestvoorraad bijgesteld. De minister doet dit naar mening van eisers niet consequent, want alleen de beginvoorraad 2019 wordt bijgesteld en de beginvoorraad 2018 niet, terwijl de enige inconsistentie in de mestadministratie de capaciteit van de op het bedrijf aanwezige mestput was. De productie en afvoer van de mest in 2018 zijn door de minister niet bestreden. Ten onrechte houdt de minister volgens eisers vast aan de door eisers in 2017 opgegeven eindvoorraad, terwijl deze onmogelijk in de mestput past. De minister stelt dat eisers speciaal voor de eerste paar maanden van 2018 een tijdelijke mestopslag had kunnen hebben waar de mest die niet in de put paste, zou zijn opgeslagen. Die redenering gaat volgens eisers echt te ver, gelet op de schriftelijke verklaring van de loonwerker die verklaart dat hij voor het eerst op 6 maart 2018 mest voor eisers heeft uitgereden, omdat de mestput toen vol zat. Daarmee hebben eisers aannemelijk gemaakt dat de mestvoorraad begin 2018 net zo veel lager is geweest als de mestvoorraad na controle voor de toezichthouder begin 2019 bleek te zijn, aldus eisers. Eisers menen dat er dan ook geen gebruiksnormen zijn overschreden welke beboet kunnen worden. Uit de financiële administratie van het bedrijf volgt dat er geen sprake was van een extra opslag. De minister heeft naar mening van eisers niet aangetoond dat de Msw is overtreden, zodat hij niet bevoegd was om de boetes op te leggen. Eisers erkennen wel dat de mestadministratie onjuist was en dat de boete voor die overtreding terecht is opgelegd. 5.3. De minister stelt dat de bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen bij eisers ligt. Zij moeten aannemelijk maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Aan de andere kant moet de minister aantonen dat er een overtreding is begaan. De NVWA heeft eisers in de gelegenheid gesteld om documenten of gegevens die de stelling dat de beginvoorraad in 2018 lager was dan de opgegeven voorraad in 2017 te onderbouwen. Daarop is niet (tijdig) gereageerd. Wel is er door eisers een factuur van 19 maart 2018 overgelegd waaruit blijkt dat er op 6 en 7 maart 2018 mest is afgevoerd. Ook is er een verklaring overlegd dat er pas op 6 maart 2018 voor het eerst mest is uitgereden. Het feit dat er pas op 6 maart 2018 voor het eerst mest is uitgereden, zegt volgens de minister niets over de beginvoorraad van 2018. Tijdens de controle is er aan de hand van een forfaitaire berekening gereconstrueerd wat de mestvoorraad per eind 2018 was. De geconstateerde eindvoorraad drijfmest in 2018 wordt door eisers niet bestreden. Dat er ook een verandering moet worden aangebracht in de beginvoorraad mest van 2018 volgt de minister niet, omdat het mogelijk zo zou kunnen zijn dat eisers in 2018 een extra mestopslag hadden. Om die reden gaat de minister uit van de juistheid van de door eisers opgegeven beginvoorraad. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat de beginvoorraad onjuist zou zijn. Ook de stelling dat er steeds iets te veel mestvoorraad zou zijn doorgegeven waardoor achteraf een groot verschil is ontstaan is niet onderbouwd met voldoende verifieerbare en objectieve gegevens. De minister stelt dat de beginvoorraad drijfmest 2018 en de eindvoorraad drijfmest 2018 aan de hand van voldoende concrete feiten en omstandigheden, te weten de door eisers zelf opgegeven voorraad, de meting van de mestvoorraad op 12 februari 2019 en de naar aanleiding daarvan forfaitaire berekening, juist is vastgesteld. Eisers hebben de eindvoorraad van 2017 zelf, onder voorbehoud, opgegeven en verklaard dat zij deze opgave naar waarheid hebben gedaan. Gelet op artikel 94, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling van Msw is de eindvoorraad tevens de beginvoorraad. Het bemestingsplan komt qua tonnages beginvoorraad mest overeen met die opgave.

De rechtbank: stelt de minister in de gelegenheid om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van hetgeen in de overwegingen 5.7 en 6 van deze tussenuitspraak is overwogen; draagt de minister op om, als geen gebruik wordt gemaakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, dat binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak aan de rechtbank mee te delen; houdt iedere verdere beslissing aan. Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzitter, en mr. S. Hindriks en mr. M.G.J. Maas-Cooymans, leden, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier, op 4 juli 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Bent u het niet eens met deze uitspraak? Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Dat kan worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de einduitspraak in deze zaak. Bijlage – Wettelijk kader Algemene wet bestuursrecht: Artikel 8:51a 1. De bestuursrechter kan het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. De vorige volzin vindt geen toepassing, indien belanghebbenden die niet als partij aan het geding deelnemen daardoor onevenredig kunnen worden benadeeld. Meststoffenwet: Artikel 7 Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Artikel 8 Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt: de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen; de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen; de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen. Artikel 12 Voor toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel a, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden dierlijke meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof. Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel b, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald overeenkomstig het eerste lid, met dien verstande dat niet alleen dierlijke meststoffen maar ook andere meststoffen in aanmerking worden genomen. Bij ministeriële regeling kan worden bepaald dat bij de bepaling van de in het tweede lid bedoelde hoeveelheid meststoffen de hoeveelheid stikstof in dierlijke meststoffen of in andere, bij de regeling omschreven organische meststoffen slechts voor een bij de regeling bepaald percentage in aanmerking wordt genomen. Het percentage kan al naar gelang de aard van de meststoffen, de periode waarin zij op of in de bodem worden gebracht en de daarbij toegepaste landbouwpraktijk en al naar gelang er sprake is van kleigrond, veengrond, of zand- of lössgrond, waarbij onderscheid kan worden gemaakt naar regio’s waarin de landbouwgrond is gelegen, dan wel van bouwland of grasland verschillend worden vastgesteld. Voor de toepassing van artikel 8, onderdeel c, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald overeenkomstig het tweede lid in samenhang met het eerste lid, met dien verstande dat de hoeveelheden meststoffen steeds worden uitgedrukt in kilogrammen fosfaat. Bij ministeriële regeling kan worden bepaald dat bij de bepaling van de in het vierde lid bedoelde hoeveelheid meststoffen de hoeveelheid fosfaat in bij de regeling omschreven organische meststoffen slechts voor een bij de regeling bepaald deel in aanmerking wordt genomen. Dit deel kan al naar gelang de aard van de meststoffen verschillend worden vastgesteld. Artikel 51 Onze minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7,9, tweede en derde lid, 11, tweede en derde lid, 13, vijfde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste lid, 34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40. Artikel 57 1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete: a. € 7,- per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met b. € 7,- per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met c. € 11,- per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden. 2. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de stikstofgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel b, een tarief van € 3,50 voor de kilogrammen stikstof waarvoor wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen reeds het tarief van € 7 is toegepast. 3.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Zittingsplaats Middelburg Bestuursrecht zaaknummer: BRE 22/2324 WET tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 4 juli 2023 in de zaak tussen [naam eiser 1] en [naam eiser 2] , uit [plaatsnaam] , eisers, gemachtigde: mr. R.H.U. Keizer, en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder. Inleiding In deze tussenuitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het opleggen van bestuurlijke boetes ter hoogte van € 42.757,- aan hen, vanwege een gestelde overtreding van de gebruiksnormen van de Meststoffenwet (Msw) en het niet naar waarheid verstrekken van de gevraagde gegevens. Bij besluit van 10 augustus 2021 (primair besluit) heeft de minister de derogatievergunning van eisers ingetrokken en bestuurlijke boetes opgelegd van in totaal € 42.757,-. Tegen dit besluit hebben eisers bezwaar gemaakt. In het besluit van 22 maart 2022 heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten. Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De rechtbank heeft het beroep op 23 mei 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam eiser 2] namens eisers, de gemachtigde van eisers en mr. A.H. Spriensma-Heringa als gemachtigde van verweerder. [naam getuige] verschijnt namens eisers als getuige. Totstandkoming van het besluit 1.1. Eisers exploiteren een melkveebedrijf aan de [adres] 3 in [plaatsnaam] . 1.2. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft het bedrijf van eisers gecontroleerd op naleving van de wet- en regelgeving op grond van de Msw over het jaar 2018 en de beginvoorraad dierlijke meststoffen in 2019. Bij deze controle heeft de NVWA geconstateerd dat eisers de voorwaarden die aan een derogatievergunning zijn verbonden niet heeft nageleefd en dat zij de Msw hebben overtreden. 1.3. Naar aanleiding van het rapport van de NVWA heeft de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) eisers op 21 juli 2020 geïnformeerd over het voornemen om hen meerdere bestuurlijke boetes van totaal € 45.292,- op te leggen in verband met een overtreding van de Msw in 2018. Verder is de RVO van plan eisers derogatievergunning voor 2018 in te trekken en hen uit te sluiten van deelname aan derogatie voor het jaar 2021. 1.4. Eisers hebben gebruik gemaakt van de gelegenheid om een zienswijze op dit voornemen naar voren te brengen. 1.5. Met het primaire besluit van 10 augustus 2021 heeft de RVO namens de minister eisers derogatievergunning voor 2018 ingetrokken, hen uitgesloten voor deelname aan derogatie in 2022 en hen bestuurlijke boetes van totaal € 42.757,- opgelegd. De boete is gematigd vanwege de overschrijding van de redelijke beslistermijn. 1.6. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Zij hebben het bezwaar toegelicht op de hoorzitting van 22 november 2021. 1.7. In het bestreden besluit van 22 maart 2022 heeft de minister eisers bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.

2. De rechtbank beoordeelt of de minister op goede gronden aan eisers bestuurlijke boetes van totaal € 42.757,- heeft opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers. Wettelijk kader 3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Bevoegdheid van de rechtbank 4.1. Voordat kan worden toegekomen aan de inhoudelijke beoordeling, moet de rechtbank eerst ambtshalve beoordelen of zij bevoegd is om van het beroep kennis te nemen. 4.2. De rechtbank is op grond van artikel 4, van bijlage 2 bij de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevoegd om kennis te nemen van beroepen tegen een bestuurlijke boete op grond van (artikel 51) van de Msw. 4.3. Eisers hebben naast het beroep bij de rechtbank, bij het College van beroep voor het bedrijfsleven (CBb) beroep ingesteld voor zover het bestreden besluit ziet op de intrekking van de derogatievergunning. Zowel het opleggen van de bestuurlijke boete, als de besluitvorming over de derogatievergunning is gebaseerd op het standpunt van de RVO dat eisers de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen, stikstof en fosfaat hebben overschreden. Beide besluitonderdelen zijn gebaseerd op dezelfde feitelijke situatie. 4.4. In het feit dat naast elkaar twee procedures over besluiten gebaseerd op dezelfde feitelijke situatie aanhangig zijn en de onderdelen over het feitencomplex uiteen zouden kunnen lopen ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat zij niet bevoegd zou zijn om kennis te nemen van het beroep tegen de bestuurlijke boetes. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat deze keuze in artikel 4, van bijlage 2 bij de Awb om alleen beroepen tegen bestuurlijke boetes uit te zonderen van het uitgangspunt dat tegen besluiten op grond van de Msw alleen beroep open staat bij het CBb, getuigt van een bewuste keuze om voor bestuurlijke boetes rechtsbescherming in twee instanties mogelijk te maken. Rechtsbescherming in twee instanties past naar het oordeel van de rechtbank ook bij het bestraffende karakter de bestuurlijke boete. Heeft eiseres de gebruiksnormen overschreden? 5.1. De minister heeft aan eisers bestuurlijke boetes opgelegd vanwege de overschrijding van de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen. Daarnaast heeft de minister een boete opgelegd voor het niet naar waarheid verstrekken van de gegevens. 5.2. Eisers stellen zich op het standpunt dat in werkelijkheid geen sprake is geweest van een overschrijding van de gebruiksnormen, maar slechts van een consequente niet opzettelijke foutieve administratie van de mestvoorraad. Eisers hebben de inhoud van de mestput sinds het begin van de mestadministratie te groot ingeschat, waardoor er in werkelijkheid minder mest op het bedrijf werd opgeslagen dan eisers volgens hun eigen administratie opgaven. Dit kwam pas aan het licht bij een controle van de NVWA in verband met de derogatievergunning en de gebruiksnormen en een controle naar de beginvoorraad van dierlijke meststoffen in 2019. Nu de mestproductie van het bedrijf niet ter discussie staat, stellen eisers dat de enige mogelijke conclusie is geweest dat de beginvoorraad mest in 2018 in werkelijkheid evenveel lager is geweest dan begin 2019 door de NVWA is vastgesteld. Het standpunt van de minister dat eisers een extra mestopslag zouden hebben gehad, is volgens eisers in strijd met de juridische maatstaf die het CBb hanteert. Gebleken is dat de mestadministratie voor wat betreft de op het bedrijf opgeslagen mest eind 2018 niet overeen kwam met de werkelijkheid, omdat de inhoud van de mestput door eisers is overschat. In de opgegeven productie en afvoer van mest zijn door de NVWA geen onregelmatigheden gevonden en die gegevens zijn door de minister niet bestreden. De minister heeft daarom ambtshalve alleen de aanwezige mestvoorraad bijgesteld. De minister doet dit naar mening van eisers niet consequent, want alleen de beginvoorraad 2019 wordt bijgesteld en de beginvoorraad 2018 niet, terwijl de enige inconsistentie in de mestadministratie de capaciteit van de op het bedrijf aanwezige mestput was. De productie en afvoer van de mest in 2018 zijn door de minister niet bestreden. Ten onrechte houdt de minister volgens eisers vast aan de door eisers in 2017 opgegeven eindvoorraad, terwijl deze onmogelijk in de mestput past. De minister stelt dat eisers speciaal voor de eerste paar maanden van 2018 een tijdelijke mestopslag had kunnen hebben waar de mest die niet in de put paste, zou zijn opgeslagen. Die redenering gaat volgens eisers echt te ver, gelet op de schriftelijke verklaring van de loonwerker die verklaart dat hij voor het eerst op 6 maart 2018 mest voor eisers heeft uitgereden, omdat de mestput toen vol zat. Daarmee hebben eisers aannemelijk gemaakt dat de mestvoorraad begin 2018 net zo veel lager is geweest als de mestvoorraad na controle voor de toezichthouder begin 2019 bleek te zijn, aldus eisers. Eisers menen dat er dan ook geen gebruiksnormen zijn overschreden welke beboet kunnen worden. Uit de financiële administratie van het bedrijf volgt dat er geen sprake was van een extra opslag. De minister heeft naar mening van eisers niet aangetoond dat de Msw is overtreden, zodat hij niet bevoegd was om de boetes op te leggen. Eisers erkennen wel dat de mestadministratie onjuist was en dat de boete voor die overtreding terecht is opgelegd. 5.3. De minister stelt dat de bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen bij eisers ligt. Zij moeten aannemelijk maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Aan de andere kant moet de minister aantonen dat er een overtreding is begaan. De NVWA heeft eisers in de gelegenheid gesteld om documenten of gegevens die de stelling dat de beginvoorraad in 2018 lager was dan de opgegeven voorraad in 2017 te onderbouwen. Daarop is niet (tijdig) gereageerd. Wel is er door eisers een factuur van 19 maart 2018 overgelegd waaruit blijkt dat er op 6 en 7 maart 2018 mest is afgevoerd. Ook is er een verklaring overlegd dat er pas op 6 maart 2018 voor het eerst mest is uitgereden. Het feit dat er pas op 6 maart 2018 voor het eerst mest is uitgereden, zegt volgens de minister niets over de beginvoorraad van 2018. Tijdens de controle is er aan de hand van een forfaitaire berekening gereconstrueerd wat de mestvoorraad per eind 2018 was. De geconstateerde eindvoorraad drijfmest in 2018 wordt door eisers niet bestreden. Dat er ook een verandering moet worden aangebracht in de beginvoorraad mest van 2018 volgt de minister niet, omdat het mogelijk zo zou kunnen zijn dat eisers in 2018 een extra mestopslag hadden. Om die reden gaat de minister uit van de juistheid van de door eisers opgegeven beginvoorraad. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat de beginvoorraad onjuist zou zijn. Ook de stelling dat er steeds iets te veel mestvoorraad zou zijn doorgegeven waardoor achteraf een groot verschil is ontstaan is niet onderbouwd met voldoende verifieerbare en objectieve gegevens. De minister stelt dat de beginvoorraad drijfmest 2018 en de eindvoorraad drijfmest 2018 aan de hand van voldoende concrete feiten en omstandigheden, te weten de door eisers zelf opgegeven voorraad, de meting van de mestvoorraad op 12 februari 2019 en de naar aanleiding daarvan forfaitaire berekening, juist is vastgesteld. Eisers hebben de eindvoorraad van 2017 zelf, onder voorbehoud, opgegeven en verklaard dat zij deze opgave naar waarheid hebben gedaan. Gelet op artikel 94, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling van Msw is de eindvoorraad tevens de beginvoorraad. Het bemestingsplan komt qua tonnages beginvoorraad mest overeen met die opgave.

De rechtbank: stelt de minister in de gelegenheid om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van hetgeen in de overwegingen 5.7 en 6 van deze tussenuitspraak is overwogen; draagt de minister op om, als geen gebruik wordt gemaakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, dat binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak aan de rechtbank mee te delen; houdt iedere verdere beslissing aan. Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzitter, en mr. S. Hindriks en mr. M.G.J. Maas-Cooymans, leden, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier, op 4 juli 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Bent u het niet eens met deze uitspraak? Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Dat kan worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de einduitspraak in deze zaak. Bijlage – Wettelijk kader Algemene wet bestuursrecht: Artikel 8:51a 1. De bestuursrechter kan het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. De vorige volzin vindt geen toepassing, indien belanghebbenden die niet als partij aan het geding deelnemen daardoor onevenredig kunnen worden benadeeld. Meststoffenwet: Artikel 7 Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Artikel 8 Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt: de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen; de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen; de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen. Artikel 12 Voor toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel a, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden dierlijke meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof. Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel b, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald overeenkomstig het eerste lid, met dien verstande dat niet alleen dierlijke meststoffen maar ook andere meststoffen in aanmerking worden genomen. Bij ministeriële regeling kan worden bepaald dat bij de bepaling van de in het tweede lid bedoelde hoeveelheid meststoffen de hoeveelheid stikstof in dierlijke meststoffen of in andere, bij de regeling omschreven organische meststoffen slechts voor een bij de regeling bepaald percentage in aanmerking wordt genomen. Het percentage kan al naar gelang de aard van de meststoffen, de periode waarin zij op of in de bodem worden gebracht en de daarbij toegepaste landbouwpraktijk en al naar gelang er sprake is van kleigrond, veengrond, of zand- of lössgrond, waarbij onderscheid kan worden gemaakt naar regio’s waarin de landbouwgrond is gelegen, dan wel van bouwland of grasland verschillend worden vastgesteld. Voor de toepassing van artikel 8, onderdeel c, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald overeenkomstig het tweede lid in samenhang met het eerste lid, met dien verstande dat de hoeveelheden meststoffen steeds worden uitgedrukt in kilogrammen fosfaat. Bij ministeriële regeling kan worden bepaald dat bij de bepaling van de in het vierde lid bedoelde hoeveelheid meststoffen de hoeveelheid fosfaat in bij de regeling omschreven organische meststoffen slechts voor een bij de regeling bepaald deel in aanmerking wordt genomen. Dit deel kan al naar gelang de aard van de meststoffen verschillend worden vastgesteld. Artikel 51 Onze minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7,9, tweede en derde lid, 11, tweede en derde lid, 13, vijfde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste lid, 34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40. Artikel 57 1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete: a. € 7,- per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met b. € 7,- per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met c. € 11,- per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden. 2. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de stikstofgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel b, een tarief van € 3,50 voor de kilogrammen stikstof waarvoor wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen reeds het tarief van € 7 is toegepast. 3.

De minister is van mening dat er terecht bestuurlijke boetes aan eisers zijn opgelegd. 5.4. Artikel 7 van de Msw bepaalt dat het verboden is om in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Uit artikel 8 van de Msw volgt dat dat verbod niet geldt, indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het betreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet overschrijdt. 5.5. Uit vaste jurisprudentie van het CBb volgt dat de artikelen 7 en 8 van de Msw en de wetsgeschiedenis van het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaan van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen. Eisers kunnen hier slechts aan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. Om een geslaagd beroep op de ontheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen, in dit geval eisers, om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of het aannemelijk is dat de gebruiksnormen door hem niet zijn overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar legt eisers ook de verplichting op om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren. Dit neemt echter niet weg dat eisers aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister, indien hij ter zake een bestuurlijke boete op wil leggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat er een overtreding is begaan. 5.6. De rechtbank is van oordeel dat eisers voldoende aannemelijk hebben gemaakt dat zij uitgingen van de verkeerde afmetingen van de mestput. Dit heeft als gevolg gehad dat eisers consequent verkeerde hoeveelheden mest opgaven. Uit het dossier blijkt niet dat eisers dit hebben gedaan om de boekhouding kloppend te krijgen, om er zo voor te zorgen dat er geen overtreding op grond van de Msw plaatsvond. Er kan eisers dan ook niet worden verweten dat zij verkeerde hoeveelheden mest doorgaven. Dit blijkt onder meer uit de verklaring van de door eisers ingehuurde loonwerker Van Alphen. Hij heeft verklaard dat er op 6 maart 2018 voor het eerst mest is uitgereden. Daarnaast blijkt dit eveneens uit het feit dat eisers structureel verkeerde hoeveelheden mest hebben doorgegeven; dit is dus het consequent doorvoeren van een ooit gemaakte fout. Dat eisers in de eerste maanden van 2018 een externe mestopslag zouden hebben gehad, zoals de minister stelt, is naar oordeel van de rechtbank niet aannemelijk geworden. De minister heeft dit enkel gesteld, maar uit niets in het dossier blijkt dat dit ook daadwerkelijk het geval is geweest. Gelet op het feit dat een bestuurlijke boete een bestraffende sanctie is, is deze stelling van de minister onvoldoende om de hoogte van de opgelegde bestuurlijke boete op te kunnen baseren. Dit betekent dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt. 5.7. Nu de rechtbank van oordeel is dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt, dient de minister de bestuurlijke boete opnieuw te berekenen. Daarbij dient te worden uitgegaan van een beginvoorraad drijfmest per 1 januari 2018 van 2.154 ton drijfmest, zoals berekend door Agrifirm. Daarnaast dient de minister uit te gaan van een beginvoorraad droge mest per die datum van 25 ton. Deze hoeveelheid is door de toezichthouder van de NVWA vastgesteld en door eisers niet bestreden. Aan de hand van deze beginvoorwaarden dient de minister te beoordelen of er in 2018 sprake is van een overschrijding van de gebruiksnormen en de hoogte van de boete vast te stellen. Bestuurlijke lus 6. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen, de zogeheten ‘bestuurlijke lus’. De rechtbank ziet aanleiding om van deze mogelijkheid gebruik te maken en zal de minister in de gelegenheid stellen om opnieuw te berekenen of eisers in 2018 de gebruiksnormen op grond van artikel 7 en artikel 8 van de Msw hebben overtreden. Daarbij dient de minister uit te gaan van beginvoorraden per 1 januari 2018 van 2.154 ton drijfmest en 25 ton vaste mest. De minister dient de eventuele overtreding te berekenen met en zonder derogatievergunning. Daarnaast moet de minister motiveren waarom eisers over 2018 wel of niet gebruik mogen maken van de derogatievrijstelling. 7. De rechtbank zal de termijn waarbinnen de minister het gebrek kan laten herstellen bepalen op vier weken, na de dag van verzending van deze uitspraak. Als de minister hiervan geen gebruik wil maken, dan dient de minister dit binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen. Als de minister wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van de minister. Daarna zal de rechtbank in beginsel zonder nadere zitting einduitspraak doen. 8. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak. Dat betekent dat zij over de vergoeding van het griffierecht en de proceskosten nu nog geen beslissing neemt.

De minister is van mening dat er terecht bestuurlijke boetes aan eisers zijn opgelegd. 5.4. Artikel 7 van de Msw bepaalt dat het verboden is om in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Uit artikel 8 van de Msw volgt dat dat verbod niet geldt, indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het betreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet overschrijdt. 5.5. Uit vaste jurisprudentie van het CBb volgt dat de artikelen 7 en 8 van de Msw en de wetsgeschiedenis van het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaan van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen. Eisers kunnen hier slechts aan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. Om een geslaagd beroep op de ontheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen, in dit geval eisers, om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of het aannemelijk is dat de gebruiksnormen door hem niet zijn overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar legt eisers ook de verplichting op om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren. Dit neemt echter niet weg dat eisers aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister, indien hij ter zake een bestuurlijke boete op wil leggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat er een overtreding is begaan. 5.6. De rechtbank is van oordeel dat eisers voldoende aannemelijk hebben gemaakt dat zij uitgingen van de verkeerde afmetingen van de mestput. Dit heeft als gevolg gehad dat eisers consequent verkeerde hoeveelheden mest opgaven. Uit het dossier blijkt niet dat eisers dit hebben gedaan om de boekhouding kloppend te krijgen, om er zo voor te zorgen dat er geen overtreding op grond van de Msw plaatsvond. Er kan eisers dan ook niet worden verweten dat zij verkeerde hoeveelheden mest doorgaven. Dit blijkt onder meer uit de verklaring van de door eisers ingehuurde loonwerker Van Alphen. Hij heeft verklaard dat er op 6 maart 2018 voor het eerst mest is uitgereden. Daarnaast blijkt dit eveneens uit het feit dat eisers structureel verkeerde hoeveelheden mest hebben doorgegeven; dit is dus het consequent doorvoeren van een ooit gemaakte fout. Dat eisers in de eerste maanden van 2018 een externe mestopslag zouden hebben gehad, zoals de minister stelt, is naar oordeel van de rechtbank niet aannemelijk geworden. De minister heeft dit enkel gesteld, maar uit niets in het dossier blijkt dat dit ook daadwerkelijk het geval is geweest. Gelet op het feit dat een bestuurlijke boete een bestraffende sanctie is, is deze stelling van de minister onvoldoende om de hoogte van de opgelegde bestuurlijke boete op te kunnen baseren. Dit betekent dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt. 5.7. Nu de rechtbank van oordeel is dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt, dient de minister de bestuurlijke boete opnieuw te berekenen. Daarbij dient te worden uitgegaan van een beginvoorraad drijfmest per 1 januari 2018 van 2.154 ton drijfmest, zoals berekend door Agrifirm. Daarnaast dient de minister uit te gaan van een beginvoorraad droge mest per die datum van 25 ton. Deze hoeveelheid is door de toezichthouder van de NVWA vastgesteld en door eisers niet bestreden. Aan de hand van deze beginvoorwaarden dient de minister te beoordelen of er in 2018 sprake is van een overschrijding van de gebruiksnormen en de hoogte van de boete vast te stellen. Bestuurlijke lus 6. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen, de zogeheten ‘bestuurlijke lus’. De rechtbank ziet aanleiding om van deze mogelijkheid gebruik te maken en zal de minister in de gelegenheid stellen om opnieuw te berekenen of eisers in 2018 de gebruiksnormen op grond van artikel 7 en artikel 8 van de Msw hebben overtreden. Daarbij dient de minister uit te gaan van beginvoorraden per 1 januari 2018 van 2.154 ton drijfmest en 25 ton vaste mest. De minister dient de eventuele overtreding te berekenen met en zonder derogatievergunning. Daarnaast moet de minister motiveren waarom eisers over 2018 wel of niet gebruik mogen maken van de derogatievrijstelling. 7. De rechtbank zal de termijn waarbinnen de minister het gebrek kan laten herstellen bepalen op vier weken, na de dag van verzending van deze uitspraak. Als de minister hiervan geen gebruik wil maken, dan dient de minister dit binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen. Als de minister wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van de minister. Daarna zal de rechtbank in beginsel zonder nadere zitting einduitspraak doen. 8. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak. Dat betekent dat zij over de vergoeding van het griffierecht en de proceskosten nu nog geen beslissing neemt.