ECLI:NL:RBZWB:2023:4454

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Bestuursrecht zaaknummers: BRE 21/2544 en 21/2545 uitspraak van 26 juni 2023 van de meervoudige kamer in de zaak tussen [naam eiseres] , te [plaatsnaam 1] , eiseres, gemachtigde mr. P.C. Schouten en de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (als rechtsopvolger van de Minister voor Medische Zorg) en de Minister van Justitie en Veiligheid, verweerders en de Staat der Nederlanden. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerders van 10 mei 2021 (bestreden besluit) inzake de afwijzing van de aanvraag tot aanwijzing als teler als bedoeld in het Besluit experiment gesloten coffeeshopketen (hierna: het Besluit). Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 30 maart 2023. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.C. Schouten, [naam vertegenwoordiger 1] , [naam vertegenwoordiger 2] en [naam vertegenwoordiger 3] . Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. E. van Brandwijk, [naam vertegenwoordiger 4] , [naam vertegenwoordiger 5] en [naam vertegenwoordiger 6] . De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd. De rechtbank: verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit; bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven; veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan eiseres van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 1.000,--; draagt verweerders op het betaalde griffierecht van € 365,-- aan eiseres te vergoeden; veroordeelt verweerders in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.674,--. Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, voorzitter, en mr. V.M. Schotanus en mr. M. Snoeks, leden, in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier, op 26 juni 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. De griffier is verhinderd om te tekenen P.H.M. Verdonschot, griffier A.G.J.M. de Weert, voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Wet experiment gesloten coffeeshopketen Artikel 2 Er vindt een experiment plaats met op kwaliteit gecontroleerde teelt van hennep en hasjiesj voor recreatief gebruik en de aflevering aan en verkoop daarvan in een coffeeshop in een gesloten coffeeshopketen, overeenkomstig de bij of krachtens deze wet gestelde regels, met als doel om te bezien of en hoe hennep en hasjiesj gedecriminaliseerd aan de coffeeshops kunnen worden afgeleverd en wat de effecten daarvan zijn. Artikel 5 1. In het kader en voor de duur van het experiment kunnen Onze Ministers op aanvraag een of meer telers aanwijzen die ten behoeve van het experiment hennep of hasjiesj telen. Onze Ministers kunnen een aanwijzing intrekken. 2. Onze Ministers kunnen aan een aanwijzing of aan een verleende aanwijzing voorschriften verbinden. Een voorschrift kan worden gewijzigd of worden ingetrokken. 3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over: a. de criteria en procedure voor het selecteren en aanwijzen van de telers; b. de aan een aanwijzing te verbinden voorschriften; c. de gronden voor afwijzing van een aanvraag; d. de gronden voor intrekking van een aanwijzing. 4. Een aanvraag om een aanwijzing kan in elk geval worden afgewezen of een aanwijzing kan in elk geval worden ingetrokken in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur. 5. Voordat toepassing wordt gegeven aan het vierde lid, kan het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, bedoeld in artikel 8 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, om een advies als bedoeld in artikel 9 van die wet worden gevraagd. Besluit experiment gesloten coffeeshopketen Artikel 15. (indienen van een aanvraag) 1. Degene die de aanvraag doet, dient deze in binnen het in artikel 14, eerste lid, bedoelde tijdvak, met gebruikmaking van het door Onze Ministers beschikbaar gestelde aanvraagformulier en in overeenstemming met de daarbij behorende invulinstructies. 2 Het aanvraagformulier gaat vergezeld van: a. een verklaring omtrent het gedrag als bedoeld in artikel 28 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens, van de natuurlijke persoon of de rechtspersoon die de aanvraag doet. Voor het aanvragen van deze verklaring wordt gebruik gemaakt van het door Onze Ministers beschikbaar gestelde formulier, b. het in artikel 16 bedoelde ondernemingsplan van de aanvrager, en c. de overige in het aanvraagformulier gevraagde gegevens en bescheiden. 3 Een aanvraag kan worden gedaan voor een of meerdere locaties. 4 Een aanvraag kan worden gedaan door een natuurlijke persoon die een onderneming drijft of een rechtspersoon met daaraan verbonden een onderneming. Artikel 16 1. De aanvrager zet in zijn ondernemingsplan met inachtneming van de paragrafen 5 en 6 gemotiveerd uiteen: a. op welke wijze en onder welke condities de productie van de hennep of hasjiesj en de bestendige levering daarvan aan coffeeshophouders zal plaatsvinden, en b. hoeveel hennep of hasjiesj en hoeveel variaties hennep of hasjiesj hij bij aanvang van de uitvoering van het experiment verwacht te kunnen produceren. 2. Het ondernemingsplan wordt voorzien van de gegevens van de aanvrager en adresgegevens van de betreffende locatie of locaties dan wel beoogde locatie of locaties waar de productie van de hennep of hasjiesj zal plaatsvinden en bevat ter uitvoering van het eerste lid, onderdeel a, in ieder geval een onderbouwde beschrijving van: a. de inrichting van de locatie of locaties waar de productie van de hennep of hasjiesj zal plaatsvinden en van de in gebruik te nemen ruimten, mede aan de hand van een bijgevoegde plattegrond, met bijzondere aandacht voor de beveiliging; b. de wijze waarop en de condities waaronder de productie van de hennep of hasjiesj zal plaatsvinden, waaronder de teeltopzet en maatregelen als bedoeld in onderdeel h, alsmede de aan de productie verbonden risico’s en maatregelen om die risico’s te kunnen beheersen; c. de wijze van verwerking, opslag en het afvoeren van het afval van het plantmateriaal; d. de voor het vervoer of de levering van de hennep of hasjiesj van belang geachte aspecten en, voor zover reeds bekend, de partij die hij verwacht in te schakelen voor het vervoer naar coffeeshophouders en eventueel tussen zijn locatie of locaties; e. de ervaring en kennis van de aanvrager met de teelt en verdere verwerking van gewassen; f. de op de locatie of locaties aan te houden voorraad hennep of hasjiesj die al dan niet reeds aan coffeeshophouders is verkocht, en de wijze waarop die voorraad wordt opgeslagen; g. de wijze waarop en condities waaronder de algehele bedrijfsvoering zal plaatsvinden alsmede de aan de bedrijfsvoering verbonden risico’s en maatregelen om die risico’s te kunnen beheersen, waaronder de te treffen maatregelen ter beveiliging van de locatie, van de hennep of hasjiesj en van het afval van het plantmateriaal en andere maatregelen ter voorkoming van het risico op het weglekken van de hennep of hasjiesj; h. de maatregelen die hij zal treffen om te kunnen voldoen aan de kwaliteitseisen, bedoeld in artikel 28, maatregelen ter voorkoming en bestrijding van ziekten en plagen en maatregelen ter borging van de hygiëne; i. de maatregelen die hij zal treffen om het gehalte THC en CBD van de hennep of hasjiesj te kunnen laten bepalen en te kunnen laten controleren of de hennep of hasjiesj voldoet aan de kwaliteitseisen, bedoeld in artikel 28; j. de wijze waarop hij kan inspelen op de vraag van coffeeshophouders en de wijze waarop hij hen in staat kan stellen de hennep of hasjiesj te laten beoordelen; k. de wijze waarop de bedrijfsadministratie zal worden ingericht of gevoerd; l. het financieel plan, inclusief een kostencalculatie en de verwachte jaaromzet; m. de benodigde voorbereidingstijd voordat een bestendige productie kan worden gestart; n. de eventuele naast de aanwijzing vereiste meldingsplichten of vergunningen die nodig zijn om de onderneming en de noodzakelijke handelingen op de betreffende locatie of locaties te kunnen voeren en de termijn waarbinnen die naar verwachting zullen worden verleend, en o. de taken en kwalificaties van de voor de bedrijfsvoering verantwoordelijke persoon of personen en leidinggevenden, voor welke onderdelen van de bedrijfsvoering naar verwachting personeel in dienst zal worden aangenomen of derden zullen worden ingeschakeld, het verwachte aantal personeelsleden of derden, alsmede vermelding van hun kwalificaties. Artikel 17. (advies burgemeester) 1. Onze Ministers stellen de burgemeester van een gemeente waar een locatie of beoogde locatie voor de productie van hennep of hasjiesj door de aanvrager is gelegen dan wel de burgemeesters ingeval de locaties verspreid zijn over meerdere gemeenten, in de gelegenheid om aan hen een advies uit te brengen over de consequenties van een eventuele aanwijzing van de aanvrager als teler voor de openbare orde of veiligheid in de betreffende gemeente. 2 De burgemeester brengt zijn advies, bedoeld in het eerste lid, schriftelijk aan Onze Ministers uit. Het advies is voorzien van een motivering waarin wordt ingegaan op de aspecten van openbare orde of veiligheid. 3 Het advies wordt uiterlijk binnen zes weken na ontvangst van de adviesaanvraag uitgebracht. Het advies kan op verzoek van de betreffende burgemeester met een door Onze Ministers nader te bepalen termijn worden verlengd. 4 De wettelijke termijn waarbinnen het besluit op de aanvraag dient te worden genomen, wordt opgeschort voor de duur van de periode die begint met de dag waarop toepassing wordt gegeven aan het eerste lid, en eindigt met de dag waarop het advies is ontvangen dan wel de daarvoor geldende termijn is verstreken. Artikel 19. (afwijzing van de aanvraag) 1. Een aanvraag om aanwijzing als teler wordt afgewezen indien: a. de aanvraag niet voldoet aan artikel 15, eerste of tweede lid; b. de aanvraag niet is ingediend door een rechtspersoon als bedoeld in artikel 15, vierde lid, die zijn zetel heeft in Nederland en waarvan de daaraan verbonden onderneming is gevestigd in Nederland, of door een natuurlijke persoon als bedoeld in artikel 15, vierde lid, die als ingezetene is ingeschreven in de basisregistratie personen en wiens onderneming is gevestigd in Nederland; c. de locatie of beoogde locatie voor de productie van hennep of hasjiesj waarop de aanvraag betrekking heeft, dan wel de locaties of beoogde locaties, niet is of zijn gelegen binnen het grondgebied van Nederland; d. de aanvrager naar het oordeel van Onze Ministers met zijn ondernemingsplan niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij op basis van een deugdelijk financieel plan en onder adequate voorgenomen maatregelen ter beveiliging in staat is om met inachtneming van de paragrafen 5 en 6 op de locatie of beoogde locatie dan wel locaties of beoogde locaties onder gecontroleerde omstandigheden te voorzien in de bestendige productie van hennep of hasjiesj en een bestendige levering daarvan aan coffeeshophouders, in een representatief aanbod, en om bij aanvang van de uitvoering van het experiment te voorzien in de productie en levering van tenminste de bij besluit van Onze Ministers te bepalen hoeveelheid hennep, met tenminste tien variaties hennep of hasjiesj; e. de aanvrager in staat van faillissement of liquidatie verkeert; f. op de aanvrager de schuldsanering natuurlijke personen van toepassing is verklaard of hij een verzoek tot schuldsanering heeft ingediend; g. aan de aanvrager surseance van betaling is verleend of door hem surseance van betaling is aangevraagd; h. ten aanzien van de aanvrager of de rechtsgeldige vertegenwoordiger een ondercuratelestelling is uitgesproken of voor hem een verzoek tot ondercuratelestelling is ingediend; i. op het vermogen van de aanvrager of op een of meer van de bedrijfsmiddelen die een aanmerkelijk deel van zijn vermogen vormen, beslag is gelegd; j. de aanvrager oneigenlijk gebruik maakt van de aanvraagprocedure teneinde de kans op het verkrijgen van een aanwijzing als teler te beïnvloeden; k. de aanvrager niet binnen de daartoe gestelde termijn het door Onze Ministers beschikbaar gestelde en volledig ingevulde formulier, dat is vastgesteld krachtens artikel 30, vijfde lid, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, heeft ingediend, of l. de aanvrager na een loting niet of niet meer in aanmerking komt voor verdere selectie of aanwijzing. 2 Onverminderd artikel 5, vierde lid, van de wet kan een aanvraag om aanwijzing als teler worden afgewezen: a. indien het in artikel 17 bedoelde advies van de burgemeester hiertoe aanleiding geeft, of b. in het belang van de openbare orde en veiligheid anders dan naar aanleiding van het advies van de burgemeester als bedoeld in onderdeel a. 1. Eiseres heeft op 28 juli 2020 een aanvraag ingediend tot aanwijzing als teler als bedoeld in het Besluit. De aanvraag heeft betrekking op de locatie [adres] 13 te [plaatsnaam 2] . Op 11 september 2020, zoals nader toegelicht op 13 oktober 2020, heeft de burgemeester van [plaatsnaam 2] een negatief advies uitgebracht over de aanvraag. Bij het primaire besluit van 27 november 2020 hebben verweerders, vanwege het negatieve advies van de burgemeester van [plaatsnaam 2] , de aanvraag afgewezen. Tegen dit besluit heeft eiseres op 1 december 2020 een bezwaarschrift ingediend. Bij het bestreden besluit hebben verweerders de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard. Procedurele gronden 2. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat geen effectieve bezwaar- en beroepsprocedure mogelijk is gemaakt. Na de loting kon haar procesbelang enkel nog gelegen zijn in schadevergoeding. 2.1 Naar het oordeel van de rechtbank maakt de consequentie dat een belanghebbende nog vóór voltooiing van de bezwaarprocedure voor een voldongen feit wordt geplaatst en vervolgens is aangewezen op mogelijke schadevergoeding, niet dat onvoldoende rechtsbescherming is geboden. Deze figuur doet zich bijvoorbeeld ook voor bij omgevingsvergunningen voor evenementen, het kappen van bomen of het slopen van monumenten. In dergelijke situaties kan een voorlopig (rechtmatigheids-)oordeel van de voorzieningenrechter gevraagd worden. In dit geval was eiseres te laat met haar verzoek om voorlopige voorziening omdat zij zich eerst tot de civiele kort gedingrechter had gewend. Blijkens de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 3 december 2020, ECLI:NL:RBZWB:2020:6066, heeft eiseres bij de rechtbank Den Haag in een civielrechtelijk kort geding verzocht om te bepalen dat de loting wordt uitgesteld dan wel dat zij wordt toegelaten tot de loting. Dit verzoek is afgewezen omdat de kort gedingrechter zich niet bevoegd achtte, maar dit neemt niet weg dat rechtsbescherming door de bestuursrechter mogelijk was. 3. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 4. Het doel van het experiment gesloten coffeeshopketen (wietexperiment) is om te bezien of het mogelijk is om een gesloten coffeeshopketen te realiseren en de effecten daarvan te meten op het gebied van criminaliteit, veiligheid, overlast en volksgezondheid. De Wet experiment gesloten coffeeshopketen maakt het mogelijk dat gereguleerd geëxperimenteerd wordt met de productie van hennep of hasjiesj door aangewezen telers, de levering daarvan aan coffeeshops in deelnemende gemeenten en de verkoop van die hennep of hasjiesj door die coffeeshops. In het Besluit is dit nader uitgewerkt. Tijdens het experiment verkopen coffeeshops in de tien deelnemende gemeenten de gereguleerde, op kwaliteit gecontroleerde hennep of hasjiesj. Maximaal tien telers mogen deze hennep of hasjiesj produceren. Zij konden hiervoor in het aanvraagtijdvak van 1 juli tot en met 28 juli 2020 een aanvraag indienen. 5. Volgens artikel 15, tweede lid, aanhef en onder b van het Besluit gaat de aanvraag vergezeld van het in artikel 16 bedoelde ondernemingsplan. In artikel 16 van het Besluit staat aan welke eisen het ondernemingsplan moet voldoen. In artikel 17, eerste lid, van het Besluit is geregeld dat de burgemeester van een gemeente waar de (beoogde) locatie voor de productie is gelegen, in de gelegenheid wordt gesteld om advies uit te brengen. Artikel 19, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit bepaalt, voor zover hier van belang, dat een aanvraag om aanwijzing als teler wordt afgewezen indien de aanvrager naar het oordeel van Onze Ministers met zijn ondernemingsplan niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij op basis van een deugdelijk financieel plan en onder adequate voorgenomen maatregelen ter beveiliging in staat is om op de locatie of beoogde locatie te voorzien in de bestendige productie van hennep of hasjiesj. 6. In deze uitspraak zal de rechtbank antwoord geven op de vraag of verweerders op goede gronden de aanvraag van eiseres om aangewezen te worden als teler in het kader van het wietexperiment hebben afgewezen. 7. Eiseres heeft aangevoerd dat zij naar aanleiding van haar bezwaarschrift niet is gehoord door een onafhankelijke ambtenaar. Volgens eiseres is een schijnconstructie opgeworpen. 7.1 Artikel 7:5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat, tenzij het horen geschiedt door of mede door het bestuursorgaan zelf dan wel de voorzitter of een lid ervan, het horen geschiedt door een persoon die niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken is geweest. 7.2 Eiseres is gehoord door mr. D. Mokveld, werkzaam bij de Directie Wetgeving en Juridische Zaken van het ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport (VWS). Volgens verweerders is het primaire besluit voorbereid door ambtenaren van de Directie Voeding, Gezondheidsbescherming en Preventie van het ministerie van VWS en één van hen was de heer [naam man] . Laatstgenoemde was ook op de hoorzitting aanwezig. Niet om te horen maar om gehoord te worden. In het bestuursrecht geldt het uitgangspunt dat alle betrokkenen in elkaars aanwezigheid gehoord moeten worden, waarbij het horen geschiedt door een persoon die niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken is geweest. Eiseres heeft geen bewijs aangeleverd voor haar stelling dat mr. D. Mokveld bij de voorbereiding van het primaire besluit betrokken is geweest. 8. Voorts heeft eiseres betoogd dat sprake is van willekeur omdat aanvragers mochten meedoen met de loting terwijl hun locatie nog niet concreet was en zij zelfs met meerdere locaties konden deelnemen om de kansen in de loting te vergroten. Volgens eiseres zijn er aanvragers geweest die na loting geen locatie konden verkrijgen, hebben ingelote bedrijven hun locatie mogen wijzigen en zijn er aanvragers ingeloot waarvan de locatie nog niet binnen de kwetsbare gebieden van een omgevingsdialoog is voorzien, terwijl haar locatie al op voorhand is afgewezen. Dat is gebeurd op advies van de burgemeester van [plaatsnaam 2] . Zij heeft geen kennis willen nemen van het beveiligingsplan van eiseres. Naar de mening van eiseres hebben verweerders niet voldaan aan hun vergewisplicht en hadden zij het negatieve advies van de burgemeester van [plaatsnaam 2] niet aan hun afwijzing ten grondslag mogen leggen. In dit verband heeft eiseres een beroep gedaan op rechtsoverweging 4.2 en 4.3 van de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 3 december 2020, ECLI:NL:RBGEL:2020:6366. Daarbij heeft zij er op gewezen dat verweerders geen criteria hebben opgesteld voor de beoordeling van de locaties door burgemeesters van de betrokken gemeenten. Ook dat heeft willekeur in de hand gewerkt, aldus eiseres. 9.1 De rechtbank overweegt dat eiseres haar stelling dat aanvragers mochten meedoen met de loting terwijl hun locatie nog niet concreet was, niet heeft onderbouwd. Wel is het zo dat elke aanvrager ten minste één concreet adres diende op te geven, maar de aanvrager hoefde nog niet feitelijk te beschikken over deze locatie. Dit volgt uit artikel 16, tweede lid, van het Besluit, waar dat met zoveel woorden in staat. Die verplichting is er pas nadat de aanvrager is ingeloot. Ook is het juist dat aanvragers met meerdere locaties konden deelnemen om de kansen in de loting te vergroten. Dit is zelfs expliciet bepaald in artikel 15, derde lid, van het Besluit. Maar de locaties moeten wel allemaal concreet zijn, in die zin dat het moet gaan om concrete adressen (waarover de aanvrager na inloting kan beschikken). Voorts overweegt de rechtbank dat verweerders hebben erkend dat ingelote bedrijven hun locatie mogen wijzigen, maar uitsluitend ingeval meerdere telers zijn ingeloot in dezelfde gemeente en deze gemeente een zogenaamde plafondgemeente is, waarbij slechts één teler is toegestaan. In dat geval krijgt de betreffende teler de kans een nieuwe locatie te zoeken. In de uitspraak van rechtbank Den Haag van 14 februari 2023 (ECLI:NL:RBDHA:2023:1662), deed zich een dergelijk geval voor. Deze uitzondering doet zich bij eiseres niet voor. Ten slotte overweegt de rechtbank dat in dat geval dus ook denkbaar is dat aanvragers zijn ingeloot van wie de locatie nog niet binnen de kwetsbare gebieden van een omgevingsdialoog is voorzien, maar de aanvaardbaarheid daarvan is afhankelijk van het advies van de desbetreffende burgemeester. Dat advies over de gewijzigde locatie moet dan nog worden uitgebracht. 9.2 De aanvraag van eiseres is afgewezen vanwege het negatieve advies van de burgemeester van [plaatsnaam 2] . Met betrekking tot de vraag of verweerders dit advies aan hun afwijzing ten grondslag hebben kunnen leggen, stelt de rechtbank voorop dat een bestuursorgaan op een advies mag afgaan nadat is nagegaan of dit advies op een zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Dit is de zogenaamde vergewisplicht, zoals neergelegd in artikel 3:9 van de Awb. De rechtbank verwijst in dit verband naar onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS: 2023:168. Uit de Nota van Toelichting (NvT) bij het Besluit, met name paragraaf 2.5, maakt de rechtbank op dat het advies volgens de wetgever vanzelfsprekend een belangrijk aspect in de procedure vormt en dan ook zwaar mee weegt in de beoordeling van de aanvraag. Het kan voor de betrokken ministers de reden vormen om een aanvraag om aanwijzing af te wijzen, aldus de NvT. 9.3 Gelet op artikel 17, eerste lid, van het Besluit dient het advies van de burgemeester van [plaatsnaam 2] betrekking te hebben op de consequenties van een eventuele aanwijzing van de aanvrager als teler voor de openbare orde of veiligheid in de betreffende gemeente. Deze opdracht houdt verband met de taken die in de Gemeentewet zijn toebedeeld aan de burgemeester met het oog op de openbare orde en veiligheid. Uit de NvT bij het Besluit, met name paragraaf 2.5, volgt dat het de burgemeester vrij staat om ten behoeve van de totstandkoming van het advies de gemeenteraad en/of de lokale driehoek erbij te betrekken. De burgemeester van [plaatsnaam 2] heeft kennelijk in dat kader de gemeenteraad geraadpleegd en de gemeenteraad heeft een aantal criteria onderschreven die de burgemeester kan hanteren bij het geven van advies. De gemeenteraad heeft tot uitdrukking gebracht dat vooral veel belang wordt gehecht aan de veiligheidsgevoelens van de inwoners van [plaatsnaam 2] in het algemeen en de omwonenden van de hennepproductiefaciliteit in het bijzonder. Daarnaast heeft de gemeenteraad aangegeven dat ook de omgevingsdialoog als meest zwaarwegend criterium wordt beschouwd. Vervolgens is (onder meer) een enquête gehouden onder 2.500 aselect gekozen inwoners van [plaatsnaam 2] met als uitkomst dat het percentage van de inwoners die zich veilig voelen in de gemeente [plaatsnaam 2] daalt van 83% naar 38% wanneer er een hennepproductiefaciliteit zou komen. 9.4 In het kader van de vergewisplicht hebben verweerders op 24 september 2020 aan de burgemeester van [plaatsnaam 2] gevraagd om een toelichting op de relatie tussen het veiligheidsgevoel van bewoners en omwonenden en de begrippen openbare orde en veiligheid. Daarnaast hebben zij gevraagd om een toelichting op de weging van het veiligheidsadvies van de politie. In het aanvullend advies van 13 oktober 2020 heeft de burgemeester aangegeven dat het veiligheidsgevoel van minimaal 83% van de inwoners een belangrijke graadmeter was voor het bepalen van de openbare orde en veiligheid. Daarnaast heeft de burgemeester aangegeven dat het advies van de (lokale) politie van Basisteam [naam basisteam] zwaar heeft gewogen. 9.5 In het bestreden besluit hebben verweerders overwogen dat een verlaagd veiligheidsgevoel van de inwoners een onderdeel kan zijn van de openbare orde en veiligheid. Daarmee hebben verweerders miskend dat de burgemeester van [plaatsnaam 2] op geen enkele wijze concreet heeft gemaakt hoe de subjectieve gevoelens van de inwoners objectief bezien een gevaar voor de openbare orde en veiligheid kunnen opleveren. Naar het oordeel van de rechtbank hebben verweerders ten onrechte gewicht toegekend aan het standpunt van de burgemeester dat het veiligheidsgevoel van de inwoners van de gemeente een belangrijke rol mag spelen bij de vraag of de teeltlocatie aan [adres] 13 een gevaar kan zijn voor de openbare orde en veiligheid. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres terecht aangevoerd dat een advies als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van het Besluit niet (mede) gebaseerd kan worden op subjectieve gevoelens van ingezetenen. 9.6 Dit betekent dat deze beroepsgrond van eiseres slaagt en dat het bestreden besluit vernietigd dient te worden. De rechtbank zal hierna bezien of de rechtsgevolgen in stand kunnen blijven. 9.7 De burgemeester heeft eiseres niet in de gelegenheid gesteld haar zienswijze naar voren te brengen. Gelet op het belang dat in het Besluit aan het advies wordt toegekend had dat wel in de rede gelegen. Dit verzuim is door verweerders niet ondervangen door bijvoorbeeld toepassing te geven aan artikel 4:7 van de Awb. Volgens vaste jurisprudentie kan het verzuim een belanghebbende voorafgaand aan het nemen van een besluit te horen ook in de bezwaarfase worden hersteld. De rechtbank ziet geen reden om daar in dit geval anders over te oordelen. Eiseres heeft in de bezwaarfase al haar bezwaren tegen het advies van de burgemeester naar voren kunnen brengen. Zij is daarom niet geschaad door het verzuim van de burgemeester en het verzuim van verweerders in de aanvraagfase. 9.8 Het advies van de burgemeester is ook gebaseerd op informatie van de politie van Basisteam [naam basisteam] . Met betrekking tot de beoogde locatie aan het [adres] heeft de politie negatief geadviseerd omdat in de directe periferie enkele woningen en bedrijven zijn gevestigd. Daarnaast heeft de politie aangegeven dat de locatie aan een smalle doodlopende weg ligt en dat daar veiligheidsrisico’s aan verbonden zijn omdat een verkeerscongestie mogelijk is en het transport op een dergelijke weg kwetsbaar is. Daarnaast dient verplaatsing van het transport zo veel als mogelijk plaats te vinden over de snelweg. Ten slotte heeft de politie er op gewezen dat op de kortste aanrijroute naar de snelweg onder andere een manege, een tennisvereniging en diverse woningen zijn gelegen. 9.9 Eiseres heeft er op gewezen dat het aantal woningen in de nabijheid van de locatie aan het [adres] erg beperkt is. De rechtbank is met verweerders van oordeel dat dit niet afdoet aan het standpunt van de burgemeester dat deze woningen gezien worden als kwetsbare objecten. Ook aan de door de politie gesignaleerde risico’s voor het transport van cannabis richting snelweg langs kwetsbare objecten heeft de burgemeester gewicht mogen toekennen. Volgens de burgemeester zou het negatieve advies van de politie van Basisteam [naam basisteam] als een veto beschouwd mogen worden. Eiseres heeft betoogd dat de politie negatief heeft geadviseerd zonder dat zij kennis had van het beveiligingsplan. Blijkens het verweerschrift, zoals nader toegelicht ter zitting, hebben verweerders naar aanleiding van het aanvullend advies van de burgemeester van 13 oktober 2020, het advies van de politie beoordeeld aan de hand van het veiligheidsplan van eiseres.