ECLI:NL:RBZWB:2022:3853

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Zittingsplaats Breda Bestuursrecht zaaknummer: BRE 21/4093 uitspraak van de meervoudige kamer van 15 juli 2022 in de zaak tussen [naam eiser] , uit [woonplaats] , eiser (gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de aan hem opgelegde bestuurlijke boete wegens overtreding van de Meststoffenwet (Msw). In het besluit van 8 februari 2021 heeft de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) namens de minister eiser een bestuurlijke boete van € 40.230,50 opgelegd, wegens overtreding van de Msw in 2018. Met het bestreden besluit van 16 augustus 2021 op het bezwaar van eiser is de RVO bij dat besluit gebleven. De rechtbank heeft het beroep op 3 juni 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, [naam betrokkene 1] van [naam bedrijf] , de gemachtigde van de RVO en [naam betrokkene 2] van de RVO. Totstandkoming van het besluit 2.1 Eiser exploiteert aan de [adres] 4 te [woonplaats] een veehouderij met melkkoeien en varkens in de vorm van een eenmanszaak. Hij beschikt over 54,87 hectare landbouwgrond. Voor het jaar 2018 beschikte eiser over een derogatievergunning om gebruik te mogen maken van de hogere gebruiksnorm dierlijke mest van 230 kilogram stikstof per hectare per jaar, in plaats van 170 kilogram stikstof per hectare per jaar. 2.2 Naar aanleiding van door eiser verstrekte informatie onder meer over de hoeveelheid meststoffen die hij in 2018 heeft gebruikt, heeft de RVO eiser op 12 november 2020 geïnformeerd over het voornemen om hem een bestuurlijke boete van € 40.230,50 op te leggen in verband met overtreding van de Msw in 2018. Verder is de RVO van plan eisers derogatievergunning voor 2018 in te trekken en hem uit te sluiten van deelname aan derogatie voor het volgend jaar. 2.3 Eiser heeft gebruik gemaakt van de gelegenheid om een zienswijze op dit voornemen naar voren te brengen. 2.4 Met het besluit van 8 februari 2021 heeft de RVO namens de minister eisers derogatievergunning voor 2018 ingetrokken, hem uitgesloten voor deelname aan derogatie in 2022 en hem een boete van € 40.230,50 opgelegd. De voor de beoordeling van dit beroep relevante specificatie van het boetebedrag is te vinden in bijlage I bij deze uitspraak. 2.5 Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 8 februari 2021. Hij heeft het bezwaar toegelicht tijdens de telefonische hoorzitting op 25 mei 2021. 2.6 Met het bestreden besluit heeft de RVO eisers bezwaar ongegrond verklaard. 3. De rechtbank komt tot het oordeel dat zij bevoegd is van het beroep kennis te nemen en dat het beroep gegrond is. De rechtbank voorziet zelf in de zaak en legt een bestuurlijke boete op van € 9.000,-. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in bijlage II bij deze uitspraak. Ambtshalve beoordeling 3.1 Voordat kan worden toegekomen aan een inhoudelijke beoordeling, moet de rechtbank eerst ambtshalve beoordelen of zij bevoegd is van het beroep kennis te nemen. 3.2 De rechtbank is gelet op artikel 4, van bijlage 2 bij de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevoegd kennis te nemen van beroepen tegen een bestuurlijke boete op grond van de Msw. 3.3 Eiser heeft naast dit beroep bij de rechtbank, bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) beroep ingesteld voor zover het bestreden besluit ziet op de intrekking van de derogatievergunning. Zowel het opleggen van de bestuurlijke boete, als de besluitvorming over de derogatievergunning is gebaseerd op het standpunt van de RVO dat eiser de gebruiksnorm dierlijke mest van 230 kilogram stikstof per hectare per jaar in 2018 heeft overschreden. Beide besluitonderdelen zijn dus gebaseerd op dezelfde feitelijke situatie. 3.4 In het feit dat parallel twee procedures over besluiten gebaseerd op dezelfde feitelijke situatie aanhangig zijn en de oordelen over dat feitencomplex uiteen zouden kunnen lopen, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat zij in weerwil van artikel 4, van bijlage 2 bij de Awb niet bevoegd zou zijn kennis te nemen van het beroep tegen de bestuurlijke boete. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de keuze in artikel 4, van bijlage 2 bij de Awb om alleen beroepen tegen bestuurlijke boetes uit te zonderen van het uitgangspunt dat tegen besluiten op grond van de Msw alleen beroep open staat bij het CBb, getuigt van een bewuste keuze om voor bestuurlijke boetes rechtsbescherming in twee instanties mogelijk te maken. Rechtsbescherming in twee instanties past naar het oordeel van de rechtbank ook bij het punitieve karakter van de bestuurlijke boete. 3.5 De rechtbank beoordeelt het beroep van eiser tegen de bestuurlijke boete aan de hand van de argumenten die eiser heeft aangevoerd, de beroepsgronden. Daarbij merkt de rechtbank op dat eiser de beroepsgrond dat sprake is van strijd met artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en de onschuldpresumptie op de zitting heeft ingetrokken. De voorraadwaardering van de eindvoorraad 3.6 Bij de berekening van het geconstateerde gebruik dierlijke mest in 2018 is de RVO uitgegaan van een eindvoorraad van 22.771 kilogram stikstof. Onderdeel van de eindvoorraad is drijfmest met mestcode 14. Bij de berekening van de hoeveelheid stikstof is de RVO uitgegaan van het gemiddelde fosfaat/-stikstofgehalte in de gewogen en geanalyseerde afgevoerde drijfmest over 2018 van 4,33 kg/ton. De RVO heeft ter onderbouwing van dit uitgangspunt verwezen naar artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) en de Nota van Toelichting daarbij. Daarin is bepaald dat het fosfaat- en stikstofgehalte dierlijke meststoffen bepaald dient te worden op basis van de best beschikbare gegevens. 3.7 Eiser voert in beroep aan dat de RVO door uit te gaan van het gemiddelde stikstofgehalte een onjuiste invulling heeft gegeven aan artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling. Volgens eiser vormen de stikstofgehaltes van de op 22 augustus 2018 afgevoerde vrachten drijfmest de best beschikbare gegevens. Het stikstofgehalte van deze vrachten bedroeg 4,80 kg/ton. Ter onderbouwing van de stelling dat het stikstofgehalte van de op 22 augustus 2018 afgevoerde mest als best beschikbare gegeven moet worden aangemerkt, wijst eiser erop dat er onder zijn nieuwe stallen drie mestputten voor drijfmest liggen. Het stikstofgehalte van ieder van de mestputten varieert onderling sterk, waarbij de mestputten 1 en 2 een lager stikstofgehalte hebben dan mestput 3. Eiser wijst daarbij op de analyse van bemonstering van de drie putten op 26 februari 2018. Eiser stelt dat hij in 2018 vooral de dunnere mest met het laagste stikstofgehalte uit mestput 1 heeft uitgereden en dat de (resterende) mest uit de putten 1 en 2 al vóór 22 augustus 2018 was afgevoerd. De voorraad in put 3 was daarom volgens eiser het meest representatief voor de eindvoorraad. De vrachten die op 22 augustus 2018 zijn afgevoerd en bemonsterd zijn afkomstig uit put 3. 3.8 Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank overweegt dat de beginvoorraad mest met mestcode 14 voor 2018 is bepaald op basis van het gemiddelde gehalte. Om een representatief beeld te krijgen van het gebruik in 2018 ligt het in de rede dat de eindvoorraad op dezelfde manier en dus op basis van het gemiddelde gehalte wordt bepaald. Dat laat onverlet dat de eindvoorraad ook op een andere wijze kan worden bepaald, als aannemelijk is dat die andere methode nauwkeuriger is. Naar het oordeel van de rechtbank is eiser er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat de methode, waarbij wordt uitgegaan van het gehalte in mestput 3 op 22 augustus 2018 nauwkeuriger is en tot een meer representatief beeld van de eindvoorraad op 31 december 2018 leidt, dan de door de RVO gehanteerde methode. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de omvang en samenstelling van mestvoorraden in zijn algemeenheid geen statisch gegeven zijn. Alleen al daarom rijst de vraag of het stikstofgehalte van de voorraad op 22 augustus 2018 representatief is voor het gehalte van de voorraad ruim vier maanden later, op 31 december 2018. Dat de mestvoorraden ook in eisers geval geen statisch gegeven vormen, blijkt uit het feit dat de voorraad op 22 augustus 2018 volgens eiser volledig bestond uit de dikkere mest met het hogere stikstofgehalte in mestput 3, terwijl op 31 december 2018 gelet op eisers verklaring ter zitting naast de dikkere mest in put 3, ook dunnere mest in put 1 en 2 opgeslagen was, in afwachting van het moment waarop die mest in 2019 weer uitgereden mocht worden. Volgens eiser moet desondanks worden uitgegaan van het stikstofgehalte van de mest in put 3, omdat er op 31 december 2018 aanzienlijk méér dikkere mest, dan dunnere mest opgeslagen zou zijn. Ter onderbouwing daarvan stelt eiser dat het volume van put 1 en 2 samen gelijk is aan het totale volume van put 3. De rechtbank volgt eiser hierin niet. Het volume van de putten zegt niets over de daadwerkelijke inhoud van de putten op 31 december 2018. Bij gebrek aan inzicht in de daadwerkelijke inhoud van de putten op 31 december 2018 kan niet worden beoordeeld of de verhouding tussen dikkere mest en dunnere mest zodanig was dat aansluiten bij het hogere stikstofgehalte van de dikkere mest een representatiever beeld zou geven van de eindvoorraad dan de door de RVO gehanteerde methode waarin is uitgegaan van het gemiddelde gehalte. De hoogte van de bestuurlijke boete 3.9 In het bestreden besluit heeft de RVO eisers beroep op matiging van de boete in verband met verminderde financiële draagkracht afgewezen en het boetebedrag van € 40.230,50 gehandhaafd. De RVO heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de financiële situatie van eisers bedrijf zeer zorgwekkend is. De RVO verwacht bovendien dat gelet op de houding van de bank eisers financiële situatie zodanig zal verslechteren dat bedrijfsbeëindiging binnen afzienbare tijd onafwendbaar is. Wanneer een faillissement ook zonder een boete onvermijdelijk is, wordt een boete volgens het Boetebeleid meststoffen 2021 (boetebeleid) niet op basis van verminderde draagkracht gematigd, aldus het bestreden besluit. 3.10 Eiser voert in beroep aan dat geenszins zeker is dat de bank aanstuurt op faillissement en dat het bedrijf beëindigd wordt. Dat zal wél gebeuren als de boete niet gematigd wordt. 3.11 In reactie daarop stelt de RVO zich op het standpunt dat de boete eerder ten onrechte niet is gematigd. Er had volgens de RVO op grond van artikel 4:84 van de Awb afgeweken moeten worden van het boetebeleid. De RVO heeft de rechtbank verzocht zelf in de zaak te voorzien en de boete te matigen met 50%. De boete bedraagt dan € 20.115,25. 3.12 Eiser acht ook een boete van € 20.115,25 te hoog, gelet op het ontbreken van financiële draagkracht en verwijtbaarheid. 3.13 De rechtbank overweegt dat de hoogte van de bestuurlijke boete is vastgelegd in de Msw. Voor het overtreden van de gebruiksnormen is dat geregeld in artikel 57 van de Msw. 3.14 De aan eiser opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het EVRM brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Zoals het CBb heeft overwogen vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. Al naar gelang de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis wel of geen rekening heeft gehouden met bepaalde omstandigheden, zal – vergelijkbaar met een systeem van communicerende vaten – minder of meer ruimte bestaan voor toepassing van de matigingsbevoegdheid op grond van die omstandigheden. De rechtbank: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit van 16 augustus 2021, voor zover daarin de bestuurlijke boete is vastgesteld; herroept het besluit van 8 februari 2021; bepaalt dat de bestuurlijke boete € 9.000,- bedraagt en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde deel van het bestreden besluit; bepaalt dat de minister het griffierecht van € 181,- aan eiser moet vergoeden; veroordeelt de minister tot betaling van € 2.600,- aan proceskosten aan eiser. Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, voorzitter, en mr. R.P. Broeders en mr. R.A. Karsten-Badal, leden, in aanwezigheid van mr. W.J.C. Goorden, griffier, op 15 juli 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl. griffier oudste rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage I: specificatie van boetebedrag Specificatie boete Overschrijding van: Overschrijding stikstof in kg Bedrag (in € per kg) Boete Gebruiksnorm dierlijke mest 4.640 7 32.480,00 Stikstofgebruiksnorm 478 3,50 1.673,00 Fosfaatgebruiksnorm 1.105 5,50 6.077,50 Totaal 40.230,50 Berekening overschrijding gebruiksnorm dierlijke mest Stikstof in kg Toelichting Geconstateerd gebruik 13.968 - Gebruiksnorm 9.328 54,87 ha gras- en bouwland, à 170 kg stikstof/ha Overschrijding 4.640 Berekening geconstateerd gebruik Stikstof in kg Toelichting Beginvoorraad 24.794 Uitgaande van 3,85 kg stikstof per ton drijfmest + Aanvoer 0 + Productie 25.682 - Afvoer 13.737 - Eindvoorraad 22.771 Uitgaande van 4,33 kg stikstof per ton drijfmest Geconstateerd gebruik 13.968 Bijlage II: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Algemene wet bestuursrecht (Awb) Artikel 5:40, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder bestuurlijke boete wordt verstaan: de bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom. Artikel 5:46, derde lid, van de Awb bepaalt dat van het bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedrag slechts wordt afgeweken indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Artikel 8:72a van de Awb bepaalt dat indien de bestuursrechter een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, hij een beslissing neemt omtrent het opleggen van de boete en hij bepaalt dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking. Artikel 4, van bijlage 2 bij de Awb bepaalt dat tegen een besluit, genomen op grond van een in dit artikel genoemd voorschrift of anderszins in dit artikel omschreven, beroep kan worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven: Meststoffenwet, met uitzondering van artikel 51. Meststoffenwet (Msw) Artikel 7 van de Msw bepaalt dat het verboden is in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Artikel 8 bepaalt dat het in artikel 7 gestelde verbod niet geldt indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt: a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen; b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen; c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen. Artikel 9, eerste lid, van de Msw bepaalt dat de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is. Het tweede lid bepaalt dat bij ministeriële regeling een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen kan worden vastgesteld, die van toepassing is in de geval len en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling. Artikel 12, eerste lid, van de Msw bepaalt dat voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel a, de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen wordt bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden dierlijke meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof. Artikel 51 van de Msw bepaalt dat onze RVO een bestuurlijke boete kan opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, (…). Artikel 57, eerste lid, van de Mws bepaalt dat ingeval van overtreding van artikel 7 de bestuurlijke boete bedraagt: a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met b. (…) Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) Artikel 68, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit bepaalt dat de op een bedrijf waar dierlijke meststoffen worden geproduceerd opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van het zo nauwkeurig mogelijk bepaalde gewicht van de dierlijke meststoffen en het zo nauwkeurig mogelijk bepaalde stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen. Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) Artikel 94, tweede lid van de Uitvoeringsregeling bepaalt dat het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens. Boetebeleid meststoffenwet 2021 5.2.2.5 Financiële draagkracht RVO houdt rekening met de financiële draagkracht van een bedrijf. Uit bestendige jurisprudentie volgt dat de financiële positie in het kader van het evenredigheidsbeginsel een relevante omstandigheid vormt. Zeker bij hogere boetes beoordeelt RVO ambtshalve of op verzoek of de boete, mede gelet op de draagkracht van de overtreder, geen onevenredige gevolgen heeft. Onder onevenredige gevolgen wordt verstaan dat de overtreder failliet gaat of dreigt te gaan. Dan wel dat door de betaling van de boete en onder normale bedrijfsomstandigheden, door vermindering van het bedrijfsresultaat, de betalingscapaciteit zo ver daalt dat het inkomen onder bijstandsniveau komt. Wat een hoge boete is, zal daarbij mede van de feiten en omstandigheden afhangen. Een gebrek aan draagkracht kan betekenen dat de boete met (maximaal) 50% verminderd wordt. RVO onderzoekt niet ambtshalve of de financiële positie van de overtreder door de voorgenomen boete zorgelijk wordt. Het is aan het bedrijf om dit aan te tonen. Als een beroep op verminderde draagkracht wordt gedaan, moet de overtreder met financiële gegevens over de afgelopen drie jaren (het ontbreken van) financiële draagkracht aantonen als daar om gevraagd wordt. Hiervoor moet hij de volgende gegevens opsturen: - (…) Een bestuurlijke boete wordt niet gematigd op basis van draagkracht als: - een zelfde of soortgelijke overtreding eerder is begaan (recidive); - een faillissement ook zonder een boete onvermijdelijk is; - het bedrijf failliet is; - het bedrijf in de schuldsaneringsregeling zit; - er geen of weinig economisch voordeel is behaald; - het bedrijf de gegevens niet volledig en/of niet naar waarheid doorgeeft; - de bewijsstukken niet (volledig of toereikend) zijn opgestuurd; - de waarde van het vermogen, het inkomen en de overwaarde op de woning, de overwaarde op de bedrijfspand(en) en de overwaarde op de grond hoger zijn dan de boete Stcr 2005, 226 zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven van 3 november 2016, ECLI:NL:CBB:2016:355. 4. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. 4.1 In het licht van artikel 8:72a van de Awb bepaalt de rechtbank dat de bestuurlijke boete € 9.000,- bedraagt en bepaalt de rechtbank dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit. 4.2 Omdat het beroep gegrond is moet de RVO het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding voor zijn proceskosten. De RVO moet deze vergoeding betalen. 4.3 De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 541,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 759,-. Eiser heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.600,-.