ECLI:NL:RBZWB:2022:2241

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Zittingsplaats Breda Bestuursrecht zaaknummer: BRE 21/458 WSFBSF uitspraak van de meervoudige kamer van 21 april 2022 in de zaak tussen [naam eiser] , te [plaatsnaam] , eiser gemachtigde: mr. G. Gabrelian, en de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), verweerder.

In het besluit van 17 juli 2020 (primair besluit) heeft DUO de aanvraag van eiser voor studiefinanciering voor de periode september tot en met december 2020 afgewezen, omdat eiser niet voldoet aan de nationaliteitseis. Tegen dit besluit heeft eiser bezwaar gemaakt. In het besluit van 14 december 2020 (bestreden besluit 1) heeft DUO het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit gegrond verklaard voor zover het de maanden september, oktober en november 2020 betreft. Voor het overige is het bezwaar ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. DUO heeft een verweerschrift ingediend. Bij besluit van 24 maart 2021 (bestreden besluit 2) is aan eiser studiefinanciering toegekend voor de maand december 2020. Het beroep is, gelijktijdig met de beroepszaken geregistreerd onder de nummers BRE 21/445 WSFBSF en BRE 21/522 WSFBSF besproken op de zitting van de rechtbank op 10 maart 2022. Hierbij waren aanwezig eisers gemachtigde en drs. P.M.S. Slagter namens DUO. Overwegingen

1. Eiser is burger van één van de lidstaten van de Europese Unie, te weten Spanje. Hij volgde in Nederland de studie Econometrics and Mathematical Economics aan de Tilburg University. Van september 2019 tot en met december 2020 kreeg hij collegegeldkrediet in de vorm van een lening. Op 6 juli 2020 heeft hij een wijziging studiefinanciering ingediend. Bij het primaire besluit is eiser een lening toegekend voor de periode juni tot en met augustus 2020. Voor de periode september tot en met december 2020 is de aanvraag afgewezen omdat eiser niet voldoet aan de nationaliteitseis. Tegen dit besluit heeft eiser bezwaar gemaakt. Bij brief van 24 september 2020 heeft DUO aangegeven dat, om in aanmerking te komen voor studiefinanciering, eiser, zijn niet Nederlandse partner of zijn niet Nederlandse ouder(s) minimaal 56 uur per maand in Nederland moeten werken. Er is om aanvullende informatie gevraagd om de aanvraag te kunnen behandelen. In het bestreden besluit 1 zijn de bezwaren van eiser gegrond verklaard ten aanzien van de maanden september, oktober en november 2020. Voor het overige is het bezwaar ongegrond verklaard, omdat volgens DUO niet is komen vast te staan dat eiser migrerend werknemer is. In het bestreden besluit 2 is aan eiser alsnog studiefinanciering toegekend voor de maand december 2020. Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op dit besluit. Standpunt eiser 2. Eiser stelt dat het voor buitenlandse studenten lastig wordt gemaakt om studiefinanciering te verkrijgen. Eiser is migrerend werknemer. Het begrip ‘werknemer’ is in het Unierecht een communautair begrip. De invulling is niet afhankelijk van het nationaal recht. Aan Nederlandse studenten wordt de studiefinanciering toegekend per kalenderjaar. Voor EU-studenten gebeurt dit op een andere wijze; bij hen wordt de toekenning gekoppeld aan de duur van de voorliggende arbeidsovereenkomst. EU-studenten worden nadeliger behandeld dan Nederlandse studenten. Er wordt onderscheid gemaakt naar nationaliteit, hetgeen in strijd is met het Unierecht (artikel 18 en 45 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) en artikel 24 lid 1 van Richtlijn 2004/38/EG. DUO gaat er aan voorbij dat ook Nederlandse studenten hun recht op studiefinanciering gedurende het kalenderjaar kunnen verliezen. Desondanks wordt voor Nederlandse onderdanen in eerste instantie over het gehele kalenderjaar studiefinanciering toegekend. Daarnaast kan een EU-onderdaan die niet langer werknemer is de status van werknemer behouden als op onvrijwillige basis van de zijde van de werknemer de arbeidsovereenkomst komt te eindigen. Hiermee heeft DUO ten onrechte geen rekening gehouden. DUO heeft ten onrechte aan eiser geen studiefinanciering toegekend voor het gehele kalenderjaar. Ook indien eiser niet aangemerkt zou kunnen worden als migrerend werknemer, maar een economisch niet-actieve burger van de Europese Unie zou zijn, maakt hij naast het collegegeldkrediet aanspraak op het studentenreisproduct en een deel van de basisbeurs. Hij geniet namelijk bescherming van artikel 18 van het VWEU. Eiser wijst in dit kader op het arrest Raulin van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) (C-357/89, ECLI:EU:C:1992:87). Wettelijk kader 3. De van toepassing zijnde wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Procesbelang 4.1 De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of eiser nog voldoende procesbelang heeft bij een oordeel van de rechtbank nu DUO inmiddels tot toekenning van studiefinanciering over de maanden september tot en met december 2020 is overgegaan. 4.2 Eiser heeft ter zitting desgevraagd aangegeven bereid te zijn het beroep in te trekken indien DUO overgaat tot vergoeding van de proceskosten en het griffierecht. Eiser heeft daarbij aangegeven dat pas in beroep bewijsstukken over de maand december 2020 konden worden ingediend. Indien DUO niet bereid is tot het vergoeden van de gemaakte proceskosten, wenst eiser een uitspraak van de rechtbank over het door DUO gehanteerde systeem waarbij steeds voor een bepaalde periode studiefinanciering wordt toegekend in plaats van per jaar. Volgens eiser is dit systeem onrechtmatig en in strijd met de wet. 4.3 DUO heeft aangegeven niet bereid te zijn om de door eiser gemaakte proceskosten te vergoeden, omdat voor de maand december 2020 pas studiefinanciering is toegekend naar aanleiding van de door eiser in beroep aangeleverde stukken. Nu eiser in augustus 2021 is afgestudeerd, bestaat er geen toekomstig belang bij de uitspraak over de rechtmatigheid van de bestreden besluiten, het belang is enkel in de vergoeding van de proceskosten gelegen. 4.4 De rechtbank volgt eiser in haar standpunt dat sprake is van procesbelang. De beroepsgronden van eiser zien niet alleen op het verkrijgen van studiefinanciering, maar ook op de wijze van toekenning, steeds voor een beperkte periode, en de stelling van eiser dat DUO daarbij, kort gezegd, in strijd met het Unierecht handelt. Hiermee heeft eiser opgemerkt dat bij de aanvraag reeds onrechtmatig is gehandeld en dat hem ten onrechte niet over de gehele periode bij aanvang studiefinanciering is toegekend. Eiser meent dat hij in dat geval thans recht heeft op vergoeding van de proceskosten. De rechtbank ziet hierin, gegeven de specifieke omstandigheden van het geval, voldoende procesbelang bij een rechterlijk oordeel. Het beroep wordt derhalve ontvankelijk geacht.

5.1 DUO heeft eisers aanvraag om studiefinanciering voor de periode september tot en met december 2020 bij het primaire besluit afgewezen omdat hij niet aan de nationaliteitseis zou voldoen. In het bezwaarschrift heeft eiser gewezen op de gebrekkige motivering van het primaire besluit. Verder heeft eiser gewezen op het vrij verkeer van werknemers. Hij heeft erop gewezen dat het beoordelen van de status van een persoon als werknemer een op de persoon toegesneden beoordeling van de door hem of haar verrichte arbeid is vereist. Eiser heeft aangegeven in loondienst te zijn en de relevante stukken daaromtrent bij de aanvraag reeds te hebben overgelegd. Inmiddels is hij ook een arbeidsovereenkomst aangegaan met Randstad. De arbeidsovereenkomst en voorwaarden heeft hij in bezwaar overgelegd. 5.2 De rechtbank stelt vast dat DUO in het bestreden besluit heeft aangegeven dat eiser niet heeft aangetoond dat hij in de maand december 2020 migrerend werknemer was onder verwijzing naar algemene bepalingen uit de VWEU en de Richtlijn 2004/38/EG. In het bestreden besluit heeft DUO echter nagelaten om specifiek te reageren op de door eiser aangedragen gronden van bezwaar. Hierdoor heeft geen individuele beoordeling plaatsgevonden omtrent de vraag of eiser in de maand december 2020 als ‘migrerend werknemer’ in aanmerking zou kunnen komen voor studiefinanciering. De rechtbank is van oordeel dat in de besluitvorming van DUO de weging van individuele omstandigheden op onvoldoende wijze tot uitdrukking komt, dat onvoldoende kenbaar acht is geslagen op de uitgangspunten die in de jurisprudentie van het HvJ zijn uitgekristalliseerd en die dienen ter invulling van het begrip (migrerend) werknemer en dat (daarmee) deze uitgangspunten onvoldoende zijn vertaald naar de concrete zaak van eiser. Aan het bestreden besluit kleven derhalve een zorgvuldigheids- en een motiveringsgebrek. Dit betekent dat het beroep gegrond is en de bestreden besluiten zullen moeten worden vernietigd. 5.3 De rechtbank zal vervolgens beoordelen of de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand kunnen blijven.

6. De rechtbank stelt allereerst vast dat sprake is van een aanvraagsituatie waarbij eiser aannemelijk moet maken dat hij recht heeft op studiefinanciering door de daartoe benodigde bescheiden te overleggen. Eiser meent dat studiefinanciering moet worden toegekend voor een heel kalenderjaar in plaats van steeds voor een periode van een aantal maanden, met controle achteraf. Hij wijst erop dat bij Nederlandse studenten ook studiefinanciering voor een jaar wordt toegekend. Er is volgens eiser sprake van ongerechtvaardigd onderscheid. Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap 6.1. DUO heeft de Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap van 13 december 2012, nr. HO&S/463528, Stcrt. 2013, 6218 (hierna: de Beleidsregel) vastgesteld. In deze Beleidsregel wordt uiteengezet dat studerenden afkomstig uit één van de lidstaten van de Europese Unie in aanmerking kunnen komen voor volledige studiefinanciering indien zij aangemerkt worden als migrerend werknemer. Op grond van de Beleidsregel laat de minister na de toekenning van de studiefinanciering controleren of de studerende blijft voldoen aan de voorwaarden om als migrerend werknemer te worden aangemerkt. Hiertoe controleert DUO per studiefinancieringstijdvak en schrijft DUO de studerenden aan met het verzoek door te geven hoeveel uren zij over het te controleren studiefinancieringstijdvak hebben gewerkt. Op grond van de Beleidsregel heeft iedere studerende die over de controleperiode 56 uur of meer gemiddeld per maand heeft gewerkt, zonder meer de status van migrerend werknemer en daarmee terecht studiefinanciering ontvangen over het gecontroleerde studiefinancierings- tijdvak. Uit de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 30 augustus 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:2973) blijkt dat de vertegenwoordiger van DUO ter zitting van de CRvB de beleidsregel desgevraagd aanvullend heeft toegelicht, in die zin dat de studiefinanciering voor EU-studerenden voor bepaalde tijd wordt toegekend, teneinde controle uit te kunnen oefenen op het werknemerschap. Bij EU-studerenden met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd wordt het studiefinancieringstijdvak gekoppeld aan de duur van de arbeidsovereenkomst en moet na afloop van die periode een aanvraag om verlenging van de studiefinanciering worden gedaan. De CRvB heeft in voormelde uitspraak het belang om in het geval van EU-studerenden periodiek te controleren of zij nog voldoen aan de vereisten van het migrerend werknemerschap, onderkend. 6.2 Naar het oordeel van de rechtbank is de 56-uursnorm zoals vormgegeven in de Beleidsregel niet in strijd met het EU-recht. In meerdere uitspraken (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 21 januari 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BP1941) heeft de CRvB ten aanzien van dit beleid waarin was vastgesteld dat iedere studerende die over de controleperiode (destijds) 32 uur of meer gemiddeld per maand heeft gewerkt zonder meer de status van migrerend werknemer heeft, geoordeeld dat DUO in algemene zin geen onjuiste uitleg heeft gegeven aan het begrip werknemer als bedoeld in het toen geldende artikel 39 van het Verdrag tot oprichting van de Europese gemeenschap. De rechtbank ziet geen aanleiding om thans anders te oordelen over de, in de op 1 januari 2014 in werking getreden Beleidsregel, gegeven uitleg aan het begrip werknemer als bedoeld in het thans geldende artikel 45, eerste lid, van het VWEU. DUO heeft bij het bepalen van de 56 uur aansluiting gezocht bij de Vreemdelingencirculaire 2000. In deze circulaire is uitleg gegeven van het begrip “reële en daadwerkelijke arbeid” welke arbeid een werknemer moet verrichten om als migrerend werknemer te worden beschouwd. Het moet dan gaan om arbeid die niet van zo geringe omvang is dat het om louter marginale en bijkomstige werkzaamheden gaat. Uitgangspunt bij de uitleg is dat het inkomen meer moet bedragen dan de helft van de bijstandsnorm die voor die persoon geldt. Aan de eis van reële en daadwerkelijke arbeid is in elk geval voldaan als ten minste 40% van de gebruikelijke volledige arbeidstijd wordt gewerkt. 6.3 Naar het oordeel van de rechtbank gaat het toepassen van de in de Beleidsregel neergelegd criterium voor migrerend werknemer bij het toekennen van studiefinanciering de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten. DUO heeft dan ook als uitgangspunt mogen hanteren dat eiser 56 uur of meer gemiddeld per maand moet werken om als migrerend werknemer aangemerkt te worden. Daarbij wordt opgemerkt dat achteraf, indien blijkt dat een student toch aan de 56-uursnorm voldoet, een correctie altijd mogelijk is. Geen ongerechtvaardigd onderscheid met Nederlandse studenten 7.1 De rechtbank volgt de stelling van eiser dat sprake is van ongerechtvaardigd onderscheid ten opzichte van Nederlandse studenten niet en verwijst naar de uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant van 19 december 2019 (ECLI:NL:RBOBR:2019:7322), de rechtbank Midden-Nederland van 13 mei 2020 (ECLI:NL:RBMNE:2020:1859) en de rechtbank Amsterdam van 8 juli 2020 (ECLI:NL:RBAMS:2020:4446). Net als in die uitspraken, is de rechtbank van oordeel dat DUO niet handelt in strijd met het discriminatieverbod van het Unierecht, omdat er geen sprake is van ongelijke behandeling van vergelijkbare gevallen. Immers, eiser komt op grond van de status van migrerend werknemer in aanmerking voor studiefinanciering, terwijl dat bij studenten met de Nederlandse nationaliteit niet het geval is. Bovendien is er geen sprake van een ongelijke behandeling, nu ten tijde van de aanvraag wordt beoordeeld of de aanvrager recht heeft op studiefinanciering. Als ten aanzien van dit recht vanaf enig moment een contra-indicatie bestaat, wordt de studiefinanciering op dat moment stopgezet. Daarbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen buitenlandse studenten en Nederlandse studenten. Bovendien volgt ook uit artikel 3.21, eerste lid, van de Wsf 2000 dat de toekenning van studiefinanciering per tijdvak gaat. Dit is volgens artikel 1.1 van de Wsf 2000 een kalenderjaar of een gedeelte daarvan en deze periode is ten minste één kalendermaand. Volgens vaste jurisprudentie, zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 30 augustus 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:2973) mag DUO vervolgens periodiek controleren. Dat dit extra administratieve belasting met zich brengt wordt toegegeven maar die belasting is niet excessief, in het licht van het systeem van periodieke controle. Bovendien is dit inherent aan het gegeven dat het recht van eiser op studiefinanciering gebaseerd is op zijn status van migrerend werknemer. De rechtbank onderkent, evenals de CRvB, het belang van DUO om in het geval van EU-studerenden periodiek te controleren of zij nog voldoen aan de vereisten van het migrerend werknemerschap. 7.2 De rechtbank overweegt dat eiser studiefinanciering heeft toegekend gekregen voor de periode dat hij heeft gewerkt (de maanden juni en juli 2020). Voor de maand augustus 2020 heeft hij ook studiefinanciering toegekend gekregen, omdat hij in deze maand vakantie had op genomen. Eiser heeft bij de aanvraag niet aan kunnen tonen dat hij maandelijks 56 uur of meer zou werken, in zijn contract staat immers dat hij minder uren werkt. Nadat eiser had aangetoond dat hij de maanden september tot en met november toch aan de uren-eis had voldaan heeft hij over deze maanden studiefinanciering toegekend gekregen.

9.1 Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt de bestreden besluiten. De rechtbank zal de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand laten, voor zover daarbij studiefinanciering is toegekend voor de maanden september tot en met november (bestreden besluiten 1) en december 2020 (bestreden besluit 2). Dit betekent dat de uitkomst van de zaak hetzelfde blijft. 9.2 Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet DUO aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden. De rechtbank veroordeelt DUO in de door eiser gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht. DUO wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.518,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 759,00 en een wegingsfactor 1).

De rechtbank: verklaart het beroep gegrond; vernietigt de bestreden besluiten; bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit 1 in stand blijven voor zover het besluit betrekking heeft op toekenning van studiefinanciering voor de maanden september tot en met november 2020; bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit 2 in stand blijven voor zover het besluit betrekking heeft op de toekenning van studiefinanciering voor de maand december 2020; draagt DUO op het betaalde griffierecht van € 49,00 aan eiser te vergoeden; veroordeelt DUO in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.518,00. Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, voorzitter, en mr. A.G.J.M. de Weert en mr. J.E.C. Vriends, leden, in aanwezigheid van mr. E.A. Vermunt, griffier, op 21 april 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak? Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Bijlage - wettelijk kader Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) Op grond van artikel 18 van het VWEU is binnen de werkingssfeer van de Verdragen en onverminderd bijzondere bepalingen, daarin gelijkgesteld, elke discriminatie op grond van nationaliteit verboden. Op grond van artikel 45, eerste lid, van het VWEU is het verkeer van werknemers binnen de Unie vrij. Op grond van het tweede lid van dit artikel houdt dit de afschaffing in van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers van de lidstaten, wat betreft werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden. Richtlijn 2004/38/EG Op grond van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de Richtlijn 2004/38/EG betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor burgers van de Unie en hun familieleden heeft - voor zover hier relevant - iedere burger van de Unie het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven indien hij in het gastland werknemer of zelfstandige is. Op grond van het derde lid, aanhef en sub c van dit artikel geldt dat voor de toepassing van lid 1, onder a, een burger van de Unie zijn status van werknemer of zelfstandige behoudt in het geval dat hij zich bevindt in een toestand van naar behoren vastgestelde werkloosheid na afloop van een tijdelijke arbeidsovereenkomst voor minder dan één jaar of hij in de eerste twaalf maanden onvrijwillig werkloos is geworden en zich als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening heeft ingeschreven. Op grond van artikel 24, eerste lid, van de Richtlijn geniet iedere burger van de Unie die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft, binnen het toepassingsgebied van het Verdrag dezelfde behandeling als de onderdanen van dat gastland. Op grond van het tweede lid van dit artikel is het gastland, in afwijking van het eerste lid, niet verplicht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs of lening, aan andere personen dan werknemers of zelfstandige of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden. Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) Op grond van artikel 2.2, aanhef en onder b, van de Wsf 2000 kan voor studiefinanciering in aanmerking komen een studerende die niet de Nederlandse nationaliteit bezit, maar wel ingevolge een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie op het terrein van de studiefinanciering met een Nederlander wordt gelijkgesteld. Op grond van artikel 11.5, eerste lid, van de Wsf 2000 kan onze Minister voor bepaalde gevallen de wet buiten toepassing laten of daarvan afwijken voor zover toepassing gelet op het belang dat deze wet beoogt te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard. Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap Ter uitvoering van deze bepaling heeft DUO de Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap van 13 december 2012, nr. HO&S/463528, Stcrt. 2013, 6218 (hierna: de Beleidsregel) vastgesteld. In de Beleidsregel wordt uiteengezet dat studerenden afkomstig uit één van de lidstaten van de Europese Unie in aanmerking kunnen komen voor volledige studiefinanciering indien zij aangemerkt worden als migrerend werknemer. Op grond van de Beleidsregel laat de minister na de toekenning van de studiefinanciering controleren of de studerende blijft voldoen aan de voorwaarden om als migrerend werknemer te worden aangemerkt. Hiertoe controleert DUO per studiefinancieringstijdvak en schrijft DUO de studerenden aan met het verzoek door te geven hoeveel uren zij over het te controleren studiefinancieringstijdvak hebben gewerkt. Op grond van de Beleidsregel heeft iedere studerende die over de controleperiode 56 uur of meer gemiddeld per maand heeft gewerkt, zonder meer de status van migrerend werknemer en daarmee terecht studiefinanciering ontvangen over het gecontroleerde studiefinancierings- tijdvak.