ECLI:NL:RBZWB:2021:5959

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Bestuursrecht zaaknummer: BRE 20/6838 WET tussenuitspraak van 22 november 2021 van de meervoudige kamer in de zaak tussen [naam eiseres] , te [naam woonplaats] , eiseres, gemachtigde: W.C. Bikker, en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland), verweerder.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 29 april 2020 (bestreden besluit) van verweerder over het opleggen van bestuurlijke boetes over het jaar 2016 op grond van de Meststoffenwet. Het beroep is behandeld op zitting in Middelburg op 26 augustus 2021. Namens eiseres waren de gemachtigde en de beide vennoten [naam gemachtigde] en [naam gemachtigde] aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.H. Spriensma-Heringa, werkzaam bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) en [naam inspecteur] en [naam inspecteur] , beide inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd. Overwegingen

Eiseres exploiteert een veeteeltbedrijf met melkvee (koeien) en 69,64 ha landbouwgrond op het adres [adres] . 1.2 In de periode 2015-2017 is door de politie in samenwerking met de NVWA een strafrechtelijk onderzoek ingesteld naar fraude met dierlijke meststoffen. In dat onderzoek kwam de naam van eiseres naar voren. Er heeft vervolgens een bedrijfscontrole plaatsgevonden op 15 maart 2018. De resultaten van het onderzoek zijn vastgelegd in het rapport van bevindingen van 12 juli 2018 van de NVWA. 1.3 De minister heeft eiseres bij brief van 10 juli 2019 medegedeeld voornemens te zijn om voor het kalenderjaar 2016 bestuurlijke boetes op te leggen voor overtredingen van de Meststoffenwet met een totaalbedrag van € 93.218,50. Eiseres heeft in een zienswijze van 13 augustus 2019 gereageerd op het voornemen. 1.4 Bij besluit van 19 november 2019 heeft de minister aan eiseres bestuurlijke boetes opgelegd voor: overschrijdingen van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm, het niet voldoen aan de eigen mestverwerkingsplicht en de mestverwerkingsplicht in het kader van de Verantwoorde Groei Melkveehouderij, het niet naar waarheid bijhouden van een inzichtelijke administratie en het niet naar waarheid verstrekken van de gevraagde gegevens in het jaar 2016 met een totaalbedrag van € 43.948,90. Eiseres heeft daar op 9 december 2019 bezwaar tegen gemaakt. 1.5 Bij bestreden besluit heeft de minister dat bezwaar ongegrond verklaard. Eiseres heeft daar op 2 juni 2020 beroep tegen ingesteld. 2. Gronden Eiseres heeft, kort samengevat, de volgende gronden aangevoerd: het is na de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 18 december 2018 over het zogenoemde kenbaarheidsvereiste niet meer mogelijk om een boete op te leggen; het is wel aannemelijk dat op 15 december 2016 een vracht dikke fractie is afgevoerd met de opgegeven stikstof- en fosfaatgehaltes: - de hogere gehaltes zijn bereikt door nadroging, daarvoor is objectief bewijs, - de technische bovengrens is niet van toepassing; het is in strijd met Europese en internationale rechten van de mens om er bij het opleggen van de boetes vanuit te gaan dat helemaal geen stikstof en fosfaat is afgevoerd; de matiging van de redelijke termijn is ten onrechte gemaximeerd; eiseres wordt twee keer gestraft voor hetzelfde feit; het totaal aan boetes is te hoog. 3. Wettelijk kader De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 4. De kenbaarheid van de tolerantie-, zekerheids- of handhavingsmarges 4.1 Eiseres heeft aangevoerd dat ten tijde van het administreren, het opstellen van het bemestingsplan in 2015 en de controles door de NVWA begin 2018 de zogenaamde tolerantie-, zekerheids- en handhavingsmarges (hierna: de marges) nog niet openbaar waren gemaakt door de minister. Zij vindt dat in strijd met de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 18 december 2018. 4.2 Het CBb heeft in de uitspraak van 18 december 2018 geoordeeld dat degene ten aanzien van wie het opleggen van een boete op grond van de Meststoffenwet wordt voorgenomen, reeds in het kader van dat voornemen op de hoogte moet worden gesteld van de inhoud van de marges. Het CBb acht het echter niet noodzakelijk dat de marges al bekend waren bij de overtreder op het moment dat de overtredingen werden begaan. De minister heeft de marges op 15 juni 2018 en 24 december 2018 gepubliceerd op de website www.rvo.nl. Dit betekent dat op het moment waarop de minister het voornemen om boetes op te leggen bekend maakte aan eiseres (op 10 juli 2019) werd voldaan aan de door het CBb gestelde voorwaarde. Eiseres had dus tijdig deze informatie tot haar beschikking. Deze beroepsgrond slaagt niet. 4.3 De minister heeft ter zitting bevestigd dat hij ter uitvoering van de uitspraak van het CBb de boetebesluiten, die zijn genomen voor de publicatie van de marges op 15 juni 2018 en waartegen nog een bezwaar- of beroepsprocedure liep, heeft ingetrokken. In alle andere gevallen zijn de boetes gewoon doorgezet. Er is geen sprake van willekeur, aldus de minister, en ook niet van gelijke gevallen. 4.4 De rechtbank stelt vast dat de minister uitvoering heeft gegeven aan de uitspraak van het CBb. De rechtbank is van oordeel dat alleen daarom al niet gesproken kan worden van willekeurig handelen door de minister. Ook is er geen sprake van een situatie waarin gelijke gevallen verschillend zijn behandeld door de minister. Eiseres had immers, anders dan de overtreders die een boete opgelegd hebben gekregen voor de publicatie van de marges, deze informatie tot haar beschikking en kon zichzelf adequaat verdedigen tegen het boetebesluit en de daaraan ten grondslag gelegde feiten. Verder is gesteld noch gebleken dat andere betrokkenen, die net als eiseres te maken hebben met controles over een jaar gelegen voor 2018 en een voornemen om een boete op te leggen van na 24 december 2018, geen boetes opgelegd hebben gekregen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur is daarom ongegrond. Overigens zijn in deze beroepszaak geen (inhoudelijke) gronden gericht tegen de marges en de toepassing daarvan door de minister. 5. De afvoer van dierlijke meststoffen op 15 december 2016 5.1 De opgelegde boetes zijn met name terug te voeren op de afvoer van één vracht dikke fractie (mestcode 13) op 15 december 2016. De minister betwist niet dat er op die dag mest is afgevoerd, maar heeft deze vracht buiten beschouwing gelaten omdat sprake zou zijn van onaannemelijk hoge stikstof- en fosfaatgehaltes en een onaannemelijk hoog percentage droge stof. Eiseres heeft betwist dat de gehaltes niet aannemelijk zijn. De rechtbank zal daarom eerst beoordelen of de minister zich terecht op het standpunt stelt dat de door eiseres opgegeven fosfaat- en stikstofgehaltes en het percentage droge stof onaannemelijk zijn. Daarbij is het uitgangspunt dat het op de weg ligt van de minister, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, om op basis van concrete feiten en omstandigheden aan te tonen dat de overtreding is begaan. 5.2 Volgens de administratie van eiseres, het bemestingsplan 2016, is 250 ton rundveemest gescheiden en is daaruit 36 ton dikke fractie gehaald. In het VDM (vervoersbewijs dierlijke mest) register staat dat op 15 december 2016 36 ton vracht met mestcode 13 (rundvee, koek na mestscheiding) is afgevoerd, bevattende in totaal 558 kg fosfaat en 1210 kg stikstof. Dit komt neer op 15,5 kg fosfaat per ton en 33,61 kg stikstof per ton. Eiseres maakt voor de mestscheiding gebruik van een zogenoemde Sepcom scheider, een vijzelpersscheider. In de mestscheidingsadministratie van eiseres staat dat 250 ton rundveedrijfmest de mestscheider is ingegaan met gehaltes van 7,8 kg stikstof per ton en 3,4 kg fosfaat per ton. Volgens de minister zijn deze gehaltes op het bedrijf van eiseres niet aanwezig in de rundveedrijfmest gelet op de best beschikbare gegevens (de gegevens over afvoer van 2016). Volgens deze gegevens bevatte de rundveedrijfmest namelijk 1,7 kg fosfaat per ton en 4,8 kg stikstof per ton.

De rechtbank: stelt de minister in de gelegenheid om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen binnen 6 weken na de dag van verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van wat in deze tussenuitspraak is overwogen; draagt de minister op om, las geen gebruik wordt gemaakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, dat binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak aan de rechtbank mee te delen; houdt iedere verdere beslissing aan. Deze tussenuitspraak is gedaan door mr. G.M.J. Kok, voorzitter, mr. L.P. Hertsig en mr. drs. E.J. Govaers, leden, in aanwezigheid van mr. C.F.E.M. Mes, griffier, op 22 november 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. De griffier is niet in de gelegenheid deze uitspraak te ondertekenen. griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze tussenuitspraak? Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Dat kan worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de einduitspraak in deze zaak. Wettelijk kader Meststoffenwet Artikel 3, eerste lid, van de Meststoffenwet Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt geen rekening gehouden met handelingen waarvan, op grond van de omstandigheid dat zij geen wezenlijke verandering van feitelijke verhoudingen hebben ten doel gehad of op grond van andere bepaalde feiten en omstandigheden, moet worden aangenomen dat zij achterwege zouden zijn gebleven, indien daarmee niet de toepassing van deze wet voor het vervolg geheel of ten dele onmogelijk zou worden gemaakt. Artikel 7 van de Meststoffenwet Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Artikel 8 van de Meststoffenwet Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt: de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen; de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen; de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen. Artikel 21, eerste en tweede lid, van de Meststoffenwet 1. Het is een landbouwer verboden op zijn bedrijf in enig kalenderjaar fosfaat met melkvee te produceren. 2. Het eerste lid is, onverminderd artikel 21b en 33a, niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar: (…) d.100%, verminderd met het percentage, bedoeld in artikel 33a, tweede lid, onderdeel b, van het melkveefosfaatoverschot: 1° laat verwerken, 2° voor zover de landbouwer behoort tot een bij regeling van Onze Minister aan te wijzen categorie landbouwers, overdraagt of laat overdragen aan een afnemer die behoort tot een bij regeling van Onze Minister aan te wijzen categorie afnemers, 3° brengt op of in de in gebruik zijnde landbouwgrond die is gelegen in Duitsland of België op een bij regeling van Onze Minister vast te stellen afstand van de Nederlandse grens, voor zover is voldaan aan bij regeling van Onze Minister te stellen voorwaarden, 4° geheel en rechtstreeks, blijkens een schriftelijke en vooraf gesloten overeenkomst, onder bij regeling van Onze Minister te stellen voorwaarden overdraagt of laat overdragen aan een hemelsbreed hoogstens twintig kilometer van de productielocatie verwijderd liggende locatie van bedrijven indien de overgedragen dierlijke meststoffen op landbouwgrond aangewend worden, of 5° produceert met dieren waarvan ten minste 90% behoort tot een diercategorie die bij algemene maatregel van bestuur kan worden aangewezen of is gehuisvest in een huisvestingssysteem dat bij die maatregel kan worden aangewezen, omdat hierbij overwegend meststoffen worden geproduceerd met een hoog gehalte aan organische stof in de vorm van stro en die voldoen aan regels die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen worden gesteld. Artikel 33a, eerste en tweede lid, van de Meststoffenwet 1. Het is een landbouwer verboden in enig kalenderjaar op zijn bedrijf dierlijke meststoffen te produceren. 2. Het eerste lid is niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar: (…) b..een hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, minimaal gelijk aan een door Onze Minister voor het desbetreffende kalenderjaar vastgesteld percentage van het op zijn bedrijf geproduceerde bedrijfsoverschot: 1° laat verwerken, 2° voor zover de landbouwer behoort tot een bij regeling van Onze Minister aan te wijzen categorie landbouwers, overdraagt of laat overdragen aan een afnemer die behoort tot een bij regeling van Onze Minister aan te wijzen categorie afnemers, of 3° brengt op of in de in het desbetreffende kalenderjaar bij het desbetreffende bedrijf in gebruik zijnde landbouwgrond die is gelegen in Duitsland of België op een bij regeling van Onze Minister vast te stellen afstand van de Nederlandse grens, voor zover is voldaan aan bij regeling van Onze Minister te stellen voorwaarden; (…) CBb 18 december 2018, ECLI:NL:CBB:2018:652, overwegingen 5.2.3 en 5.4. CBb 18 december 2018, ECLI:NL:CBB:2018:653, r.o. 5.1. Het rapport “Mestscheiding: relaties tussen techniek, kosten, milieu en landbouwkundige waarde”, opgesteld door Plant Research International B.V. (WUR-rapport nr. 287, oktober 2009) Technische bovengrenzen van P2O5 gehalte dikke fractie na scheiding drijfmest met decanteercentrifuge van januari 2017, rapport 1100. Kamerstukken II, 1995/1996, 24 782, nr.3, p. 45.

De minister heeft op basis van wetenschappelijke gegevens berekend dat de drijfmest die de mestscheider is ingegaan 6,62 kg fosfaat per ton en 18,73 kg stikstof per ton heeft moeten bevatten om na scheiding 15,5 kg fosfaat per ton en 33,61 kg stikstof per ton te bevatten. Volgens de best beschikbare gegevens bevatte de rundveedrijfmest echter (maar) 1,7 kg fosfaat per ton en 4,8 kg stikstof per ton. Dit is 3 respectievelijk 4 keer minder dan past bij het fosfaat- en stikstofgehalte dat de dikke fractie volgens eiseres na scheiding bevatte. Eiseres heeft de juistheid van deze berekening niet betwist. De rechtbank heeft ook geen reden om aan de juistheid hiervan te twijfelen. De minister heeft ter onderbouwing van zijn standpunt voorts gewezen op het monster van de dikke fractie dat op 15 maart 2018 is genomen bij de Sepcom mestscheider. De analyse- uitslagen van de dikke fractie bedragen 2,69 kg fosfaat per ton en 5,82 kg stikstof per ton. Dit is beduidend lager dan de in de VDM registratie van 2016 opgenomen 15,5 kg fosfaat per ton en 33,6 kg stikstof per ton. Hoewel dit monster op een ander moment en van een andere hoeveelheid dikke fractie is genomen, heeft de minister deze resultaten kunnen gebruiken ter onderbouwing van het standpunt dat de door eiseres opgegeven percentages fosfaat- en stikstofgehaltes onaannemelijk zijn. Volgens de minister is namelijk gebruik gemaakt van dezelfde mest en dezelfde mestscheider als in 2016 en zijn er geen wijzigingen in de bedrijfsvoering geconstateerd. Eiseres heeft dit niet betwist en ook overigens ziet de rechtbank geen reden om niet van de juistheid van deze omstandigheden uit te gaan. Daarnaast heeft de minister gewezen op onderzoek van de WUR (Wageningen University and Research). Uit dit onderzoek blijkt dat de absolute (theoretische) bovengrens van het fosfaatgehalte in de dikke fractie van rundveemest na mestscheiding 15 gram fosfaat per kg vaste mest is. De concentratie van fosfaat die maximaal in dikke fractie kan worden gerealiseerd wordt in technische zin beperkt door de samenstelling van de ingaande mest (waarvan het gehalte van fosfaat een maximum heeft) en door het technisch functioneren van de centrifuge (waarvan de maximale indikkingsfactor wordt beperkt door het scheidingsprincipe). Het door eiseres opgegeven fosfaatgehalte ligt boven deze absolute technische bovengrens. De rechtbank is van oordeel dat ook dit onderzoek het standpunt van de minister onderbouwt, dat de door eiseres opgegeven gehaltes onaannemelijk zijn. De validiteit van dit onderzoek heeft eiseres niet betwist. Tot slot heeft de minister terecht vastgesteld dat eiseres niet over een (sluitende) administratie beschikt van de hoeveelheid ingaande en uitgaande dierlijke meststoffen bij de mestscheiding en de hoeveelheid en samenstelling van het eindproduct na mestscheiding, zodat de (on)juistheid van de fosfaat- en stikstofgehaltes van de afgevoerde mest niet aan de hand van deze gegevens kunnen worden geverifieerd. De rechtbank stelt dan ook vast dat de minister zich terecht op het standpunt stelt dat de fosfaat- en stikstofgehaltes die de afgevoerde dikke fractie volgens de genomen monsters zou bevatten niet kunnen passen bij de gehaltes van de rundveedrijfmest die de mestscheider is ingegaan. 5.3 Eiseres heeft aangevoerd dat ondanks de door de minister aangevoerde omstandigheden en argumenten, de fosfaat- en stikstofgehaltes en het percentage droge stof die de afgevoerde dikke fractie volgens de genomen monsters zou bevatten wél kunnen passen bij de gehaltes van de rundveedrijfmest die de mestscheider is ingegaan. Volgens eiseres is het verschil te verklaren doordat de dikke fractie die uit de mestscheider is gekomen, is nagedroogd in de buitenlucht, waardoor het percentage droge stof, en daarmee het gehalte aan fosfaat en stikstof, veel hoger is geworden dan de gehaltes na mestscheiding. Aan het einde van 2016 is volgens eiseres een deel van de voorraad gescheiden mest afgevoerd. De mest is op het betonpad in de buitenlucht nagedroogd. Indrogen van dikke fractie leidt tot een kleiner volume en hogere gehaltes. Door het indrogen is de droge stof van dikke fractie naar schatting 3,5 keer zo hoog geworden en het volume 3,5 keer zo klein. Als gevolg daarvan zijn de gehaltes aan fosfaat en stikstof 3,5 keer zo hoog geworden. In het WUR rapport over de technische bovengrenzen is het nadrogen van mest niet opgenomen. De technische bovengrenzen waar de minister naar verwijst zijn dus ook niet van toepassing op eiseres. De technische bovengrenzen zijn voor dikke fractie met maximaal 35% droge stof. De nagedroogde dikke fractie van eiseres bestaat uit 68,3% droge stof. Dit is 1,95 keer zo hoog. De technische bovengrens wordt daardoor ook 1,95 keer zo hoog, zijnde 29 kg fosfaat. Met 15,5 kg zit de vracht afgevoerde fractie hier ruim onder. Daar heeft eiseres aan toegevoegd dat de dikke fractie na mestscheiding voldeed aan de kengetallen van het WUR-rapport 287 (zie voetnoot 3). Nu eiseres zich op het standpunt stelt dat de door de minister aannemelijk gemaakte feiten en omstandigheden niet juist zijn, is het naar het oordeel van de rechtbank aan eiseres om haar stelling dat sprake is van nadroging aannemelijk te maken. De rechtbank is van oordeel dat eiseres hierin niet is geslaagd. Ter onderbouwing van de stelling dat de 36 ton afgevoerde dikke fractie is nagedroogd heeft eiseres gewezen op filmpjes die van het nadrogen zijn gemaakt en de uitslagen van monsterneming in een ander dossier waarin dikke fractie is nagedroogd. Uit de filmpjes en de daarvan overgelegde screenshots blijkt niet hoeveel dikke fractie op/rond 15 december 2016 is nagedroogd. Sterker nog, uit de filmpjes blijkt onvoldoende dat er wordt nagedroogd en ook niet dat deze filmpjes op 15 december 2016 zijn opgenomen. Daarmee staat het nadrogen dus niet vast. Dat in een ander geval hoge percentages zijn gehaald door nadroging, zegt hooguit dat het technisch mogelijk is, maar maakt niet aannemelijk dat er ook in dit geval op/rond 15 december 2016 (minimaal) 36 ton dikke fractie is nagedroogd. De argumenten van eiseres over nadroging leiden de rechtbank dus niet tot een andere conclusie. De minister heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van onaannemelijk hoge fosfaat- en stikstofgehaltes en een onaannemelijk hoog percentage droge stof in de op 15 december 2016 afgevoerde dikke fractie. 6. Buiten beschouwing laten van de vracht van 15 december 2016 6.1 De minister stelt voorts dat de gehaltes in de geanalyseerde mest slechts mogelijk zijn door manipulatie van het mestmonster behorende bij deze vracht. Door de gang van zaken bij de mestscheiding en de bemonstering is niet inzichtelijk wat de werkelijke gehaltes van de afgevoerde vracht mest (kunnen) zijn geweest. Gelet op de ontbrekende administratie inzake de meststromen en de manipulatie van het mestmonster creëert eiseres volgens de minister slechts een papieren afvoer en heeft zij niet verantwoord hoeveel fosfaat en stikstof van het bedrijf is afgevoerd met de vracht mest. Daarom heeft de minister deze vracht conform het boetebeleid niet meegenomen in de berekening van de gebruiksnormen, de mestverwerkingsplicht en de mestverwerkingsplicht in het kader van de VGM. Dit heeft geleid tot de door de minister geconstateerde overtredingen.

De minister baseert dit standpunt op artikel 3, eerste lid, van de Meststoffenwet en het boetebeleid. Eiseres stelt dat de minister de vracht niet volledig buiten beschouwing heeft mogen laten. 6.2 In artikel 3, eerste lid, van de Meststoffenwet is bepaald dat geen rekening wordt gehouden met handelingen waarvan: - op grond van de omstandigheid dat zij geen wezenlijke verandering van feitelijke verhoudingen hebben ten doel gehad of - op grond van andere bepaalde feiten en omstandigheden moet worden aangenomen dat zij achterwege zouden zijn gebleven, indien daarmee niet de toepassing van deze wet voor het vervolg geheel of ten dele onmogelijk zou worden gemaakt. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 3 van de Meststoffenwet blijkt dat in het eerste lid een zogeheten fraus legis-bepaling is opgenomen. Deze bepaling dient om evidente schijnconstructies ter ontduiking van de wet tegen te kunnen gaan. De rechtbank leidt uit de bewoordingen van artikel 3, eerste lid, van de Meststoffenwet en de hierboven geschetste bedoelingen van de wetgever af dat toepassing van dit artikel allereerst moet leiden tot een vaststelling welke handelingen de schijnconstructie maken. Vervolgens moet, als die schijnconstructie wordt weggedacht, worden vastgesteld wat de werkelijke situatie is. Tot slot moet de meststoffenregelgeving op die werkelijkheid wordt toegepast. 6.3 De rechtbank is van oordeel dat uit rechtsoverweging 5 volgt dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een schijnconstructie. Het samenstel van handelingen – bemonstering, analyse en het doorgeven van de geanalyseerde gehaltes als vervoersgegevens – heeft gezien de onregelmatigheden (de opgegeven onaannemelijk hoge fosfaat- en stikstofgehaltes) geen praktische, reële betekenis. Het moet ervoor worden gehouden dat deze gegevens uitsluitend zijn doorgegeven met het oogmerk de mineralenbalans (goedkoper en/of gemakkelijker) sluitend te maken zodat op papier de normen zijn nageleefd. Aan de eerste voorwaarde voor toepassing van artikel 3, eerste lid, van de Meststoffenwet is dus voldaan. Naar het oordeel van de rechtbank moet vervolgens worden vastgesteld wat de werkelijke situatie is, als die schijnconstructie wordt weggedacht. De rechtbank constateert dat de minister daar geen onderzoek naar heeft gedaan. De minister meent dat dit ook niet nodig is. Volgens de minister rechtvaardigen de gemanipuleerde gehaltes dat deze gehaltes in het geheel niet in aanmerking worden genomen. Naar het oordeel van de rechtbank dwingt de tekst van artikel 3, eerste lid, van de Meststoffenwet noch de wetsgeschiedenis tot deze (alles of niets) uitleg. Een redelijke uitleg van artikel 3, eerste lid, van de Meststoffenwet brengt met zich dat na het wegdenken van de schijnconstructie wordt vastgesteld wat de werkelijke situatie is, of – indien exacte vaststelling niet (meer) mogelijk is – een beredeneerde schatting wordt gemaakt van deze werkelijkheid. Dit geldt in dit geval te meer nu de minister niet betwist dat op 15 december 2016 36 ton dikke fractie van het bedrijf van eiseres is afgevoerd. Eiseres heeft terecht gesteld dat het uiterst onaannemelijk is dat deze dikke fractie helemaal geen fosfaat of stikstof bevatte. 7. Bestuurlijke lus 7.1 Nu de minister niet heeft vastgesteld wat de werkelijke situatie is, is het standpunt dat eiseres de in overweging 1.4 genoemde overtredingen heeft begaan, gebaseerd op een onvolledig onderzoek en onjuiste feiten. Immers, niet staat vast dat bij berekening of schatting van de werkelijk afgevoerde hoeveelheden fosfaat en stikstof de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm ook zijn overschreden en dat eiseres ook dan niet heeft voldaan aan de eigen mestverwerkingsplicht en de mestverwerkingsplicht in het kader van de Verantwoorde Groei Melkveehouderij. 7.2 De rechtbank kan de in overweging 6.3 bedoelde berekening of schatting niet zelf uitvoeren en het gevolg daarvan voor (mogelijke) overtreding van gebruiksnormen en verwerkingsplicht niet zelf vaststellen, zodat op dit moment niet duidelijk is of de minister gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen. Het bestreden besluit is niet zorgvuldig voorbereid en kent een motiveringsgebrek. Het beroep is om die reden gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen, de zogeheten 'bestuurlijke lus'. Artikel 8:72a van de Awb staat niet aan het toepassen van een bestuurlijke lus in de weg. De rechtbank ziet aanleiding om gebruik te maken van de mogelijkheid van de bestuurlijke lus en zal de minister in de gelegenheid stellen om alsnog de in overweging 6.3 bedoelde berekening of schatting uit te voeren en te motiveren of ook na deze herberekening de conclusie blijft dat eiseres de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden en dat eiseres ook dan niet heeft voldaan aan de eigen mestverwerkingsplicht en de mestverwerkingsplicht in het kader van de Verantwoorde Groei Melkveehouderij De rechtbank zal de termijn waarbinnen de minister het gebrek kan herstellen bepalen op zes weken. Als de minister hiervan geen gebruik wil maken, dan dient de minister dit binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen. Als de minister wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van de minister. Daarna zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting einduitspraak doen. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak. Dat laatste betekent ook dat zij nu nog geen beslissing neemt over een matiging van de boete in verband met overschrijding van de redelijke termijn en over de vergoeding van het griffierecht en de proceskosten.