ECLI:NL:RBZWB:2021:1821

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Bestuursrecht zaaknummers: BRE 19/689 GEMWT, BRE 19/690 GEMWT, BRE 19/692 GEMWT en BRE 19/693 GEMWT uitspraak van 9 april 2021 van de meervoudige kamer in de zaken tussen [eiser1] , te [plaatsnaam1] , [eiser2] , te [plaatsnaam1] , tezamen eisers, gemachtigde: mr. R.M.A. Lensen, en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Terneuzen, verweerder, gemachtigde mr. A. Schreijenberg. Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen: [derde partij] .

Eisers hebben beroep ingesteld tegen de beslissingen op bezwaar van 18 december 2019 (bestreden besluiten I) van het college over het aan eisers opleggen van een last onder dwangsom voor het in strijd met het bestemmingsplan huisvesten van arbeidsmigranten op vakantiepark [naam vakantiepark] aan de [adres] te [plaatsnaam2] (hierna: vakantiepark). Daarnaast hebben eisers beroep ingesteld tegen de beslissingen op bezwaar van 18 december 2019 (bestreden besluiten II) van het college over het niet verlengen van de begunstigingstermijn. De zaken zijn op zitting behandeld in Middelburg op 26 februari 2021. Namens eisers waren hun gemachtigde en [vertegenwoordiger1] , [vertegenwoordiger2] en [vertegenwoordiger3] aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. N.E.M. van Hurck. De derde partij is - met voorafgaand bericht - niet verschenen. Overwegingen

[eiser2] is een onderneming die zich bezighoudt met het bieden van huisvesting aan arbeidsmigranten en expats. Het vakantiepark wordt geëxploiteerd door [exploitant] . [eiser1] is enig aandeelhouder en bestuurder van beide ondernemingen. De derde partij heeft het college op 7 september 2017 verzocht om handhavend op te treden tegen de huisvesting van arbeidsmigranten op het vakantiepark. Bij besluit van 16 januari 2018 heeft het college dat verzoek afgewezen, omdat sprake was van mogelijke legalisatie van de feitelijke situatie. Op 25 januari 2018 heeft de derde partij het college opnieuw verzocht om handhavend op te treden. De handhavingsverzoeken hebben geleid tot controles waarbij volgens het college is geconstateerd dat eisers arbeidsmigranten gehuisvest hielden op het vakantiepark. Op 10 april 2018 heeft het college besloten om het handhavingsverzoek van de derde partij toe te wijzen en over te gaan tot handhaving. Het college heeft bij brief van 4 mei 2018 aan eisers het voornemen kenbaar gemaakt tot het opleggen van een last onder dwangsom voor het in strijd met het bestemmingsplan huisvesten van arbeidsmigranten op het vakantiepark. Op 16 mei 2018 hebben eisers daar een zienswijze tegen ingediend. Op 21 juni 2018 heeft een controle op het vakantiepark plaatsgevonden en is door verschillende toezichthouders geconstateerd dat op het vakantiepark nog steeds arbeidsmigranten gehuisvest werden. Bij afzonderlijke besluiten van 10 juli 2018 (primaire besluiten I) heeft het college aan eisers een last onder dwangsom opgelegd. Eisers zouden een dwangsom van € 100.000,- verbeuren indien zij de overtreding niet vóór 23 oktober 2018 zouden hebben beëindigd. Eisers hebben daar bij brief van 13 augustus 2018 bezwaar tegen gemaakt. Bij brief van 20 augustus 2018 hebben eisers het college verzocht om de begunstigingstermijn te verlengen tot zes weken na de datum van verzending van het besluit op bezwaar. Bij besluit van 12 september 2018 (primair besluit II) heeft het college dat verzoek afgewezen. Eisers hebben daar bij brief van 17 september 2018 bezwaar tegen gemaakt. Eisers hebben op 17 september 2018 een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend bij de rechtbank. In het verzoek hebben eisers verzocht om de besluiten van 10 juli 2018 te schorsen tot zes weken na de datum van verzending van de besluiten op bezwaar. De voorzieningenrechter heeft het verzoek bij uitspraak van 19 oktober 2018 afgewezen. Bij bestreden besluiten I heeft het college het bezwaar van eisers tegen de last onder dwangsom ongegrond verklaard. Bij bestreden besluiten II heeft het college het bezwaar van eisers tegen de afwijzing van het verzoek tot verlenging van de begunstigingstermijn niet-ontvankelijk verklaard. Op 7 februari 2019 hebben eisers daar beroep tegen ingesteld. 2. Gronden Eisers hebben tegen bestreden besluiten I aangevoerd dat het college niet bevoegd was om de lasten onder dwangsom op te leggen. Volgens eisers is de inhoud en de toepassing van het bestemmingsplan in strijd met het Europees recht, de Dienstenrichtlijn en de Algemene wet gelijke behandeling. Daarnaast hebben eisers aangevoerd dat het college onvoldoende heeft aangetoond dat sprake is van een overtreding. Subsidiair hebben eisers aangevoerd dat het college eisers ten onrechte heeft aangemerkt als overtreder. Daar hebben eisers meer subsidiair aan toegevoegd dat het college niet handhavend had mogen optreden, omdat zich verschillende uitzonderingen op de beginselplicht tot handhaving voordeden. Tegen bestreden besluiten II hebben eisers aangevoerd dat het college het bezwaar van eisers tegen de weigering om de begunstigingstermijn te verlengen ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. 3. Wettelijk kader De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 4. De last onder dwangsom 4.1 Het college heeft aan eisers een last onder dwangsom opgelegd voor handelen in strijd met het bestemmingsplan. Ten aanzien van het vakantiepark is bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] vastgesteld. In het bestemmingsplan is aan de percelen de bestemming ‘Recreatie’ toegekend met de aanduidingen ‘recreatiewoning’ of ‘specifieke vorm van recreatie - centrale voorzieningen - 1’. Op grond van de planregels mogen deze gronden alleen gebruikt worden voor recreatieve voorzieningen. Het gebruiken of laten gebruiken van de recreatiewoningen ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten is volgens het college niet in overeenstemming met deze bestemming. In het bestemmingsplan staat ook expliciet opgenomen: “In ieder geval geldt als strijdig met de bestemming gebruik van gronden en opstallen de huisvesting van arbeidsmigranten”. 4.2 Het college baseert de last onder dwangsom op verschillende controlerapporten van toezichthouders die op 21 juni 2018 een controle hebben uitgevoerd op het vakantiepark. Uit die rapporten blijkt volgens het college dat is geconstateerd dat eisers arbeidsmigranten heeft gehuisvest in recreatiewoningen en permanente kampeermiddelen op het vakantiepark. Dat het om arbeidsmigranten ging is vastgesteld op basis van vragenformulieren die de bewoners van de gecontroleerde recreatiewoningen hebben ingevuld. De aangetroffen bewoners zijn onder meer gevraagd naar hun werkgever en hun hoofdverblijf. 5. Verbindendheid bestemmingsplanbepalingen De rechtbank stelt voorop dat tegen de vaststelling van het bestemmingsplan een rechtsmiddel heeft open gestaan, waarvan eisers geen gebruik hebben gemaakt. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volgt dat de mogelijkheid om in een procedure als deze de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In geval in een eerstbedoelde procedure wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling, waarbij onder meer is vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Strijdigheid met Europees recht en de Algemene wet gelijke behandeling 5.2 Eisers hebben aangevoerd dat de inhoud en de toepassing van de bestemmingsplanbepalingen in strijd zijn met het Europees recht en de Algemene wet gelijke behandeling (Awgb). De rechtbank moet de met het Europees recht strijdige bepalingen onverbindend verklaren dan wel buiten toepassing laten en moet strijdige uitvoeringsbeslissingen vernietigen op grond van artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU). Op grond van het bestemmingsplan is het verboden om personen met een niet-Nederlandse nationaliteit op het vakantiepark te huisvesten, met het doel om in de regio werkzaam te zijn of diensten te verrichten. Personen met een Nederlandse nationaliteit mogen dat wel. Dit onderscheid is volgens eisers in strijd met twee fundamentele vrijheden van het Europees recht: het vrij verkeer van diensten en het vrij verkeer van werknemers. Daarnaast is dit onderscheid volgens eisers in strijd met de verboden uit artikel 5, eerste lid, onder c, artikel 6 en artikel 7 van de Awgb. 5.3 In artikel 45 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) is het vrij verkeer van werknemers geregeld.

10.1 De rechtbank zal de beroepen tegen bestreden besluiten I (19/689 en 19/692) ongegrond verklaren. 10.2 De rechtbank zal de beroepen tegen bestreden besluiten II (19/690 en 19/693) gegrond verklaren en de bestreden besluiten vernietigen. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door de bezwaren van eisers tegen primair besluit II ongegrond te verklaren. 10.3 De rechtbank bepaalt niet dat het college het griffierecht aan eisers vergoedt, omdat als gevolg van samenhang met procedurenummers 19/689 en 19/692 geen griffierecht in de zaken met procedurenummers 19/690 en 19/693 is geheven. 10.4 De rechtbank veroordeelt het college in de door eisers gemaakte proceskosten in de zaken met procedurenummers 19/690 en 19/693. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1). Gelet op de samenhang tussen de zaken, worden de zaken voor de vaststelling van de proceskosten beschouwd als één zaak.

De rechtbank: verklaart de beroepen met procedurenummers 19/689 en 19/692 tegen de beslissingen op bezwaar over de last onder dwangsom (bestreden besluiten I) ongegrond; verklaart de beroepen met procedurenummers 19/690 en 19/693 tegen de beslissingen op bezwaar over de weigering om de begunstigingstermijn te verlengen (bestreden besluiten II) gegrond; vernietigt de bestreden besluiten II; verklaart de bezwaren van eisers tegen primair besluit II tot weigering om de begunstigingstermijn te verlengen ongegrond; bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten; veroordeelt het college in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.068,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzitter, mr. L.P. Hertsig, en mr. M.J. Schouw, leden, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 9 april 2021 en wordt geanonimiseerd gepubliceerd op rechtspraak.nl. griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak? Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Wettelijk kader 1 1. Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) Artikel 4, derde lid, van het VEU Krachtens het beginsel van loyale samenwerking respecteren de Unie en de lidstaten elkaar en steunen zij elkaar bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien. De lidstaten treffen alle algemene en bijzondere maatregelen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. De lidstaten vergemakkelijken de vervulling van de taak van de Unie en onthouden zich van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie in gevaar kunnen brengen. 2 2.Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) Artikel 45 van het VWEU Het verkeer van werknemers binnen de Unie is vrij. Dit houdt de afschaffing in van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden. Het houdt behoudens de uit hoofde van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid gerechtvaardigde beperkingen het recht in om, in te gaan op een feitelijk aanbod tot tewerkstelling; zich te dien einde vrij te verplaatsen binnen het grondgebied der lidstaten; in een der lidstaten te verblijven teneinde daar een beroep uit te oefenen overeenkomstig de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen welke voor de tewerkstelling van nationale werknemers gelden; op het grondgebied van een lidstaat verblijf te houden, na er een betrekking te hebben vervuld, overeenkomstig de voorwaarden die zullen worden opgenomen in door de Commissie vast te stellen verordeningen. 4. De bepalingen van dit artikel zijn niet van toepassing op de betrekkingen in overheidsdienst. Artikel 56 van het VWEU In het kader van de volgende bepalingen zijn de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Unie verboden ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een andere lidstaat zijn gevestigd dan die, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht. Het Europees Parlement en de Raad kunnen, volgens de gewone wetgevingsprocedure, de bepalingen van dit hoofdstuk van toepassing verklaren ten gunste van de onderdanen van een derde staat die diensten verrichten en binnen de Unie zijn gevestigd. 3. RICHTLIJN 2006/123/EG VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (de Dienstenrichtlijn) Artikel 15, eerste, tweede, derde en vierde lid, van de Dienstenrichtlijn De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen: kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters; eisen die van de dienstverrichter verlangen dat hij een bepaalde rechtsvorm heeft; eisen aangaande het aandeelhouderschap van een onderneming; eisen, niet zijnde eisen die betrekking hebben op aangelegenheden die vallen onder Richtlijn 2005/36/EG of die in andere communautaire instrumenten zijn behandeld, die de toegang tot de betrokken dienstenactiviteit wegens de specifieke aard ervan voorbehouden aan bepaalde dienstverrichters; en verbod om op het grondgebied van dezelfde staat meer dan één vestiging te hebben; eisen die een minimum aantal werknemers vaststellen; vaste minimum- en/of maximumtarieven waaraan de dienstverrichter zich moet houden; een verplichting voor de dienstverrichter om in combinatie met zijn dienst andere specifieke diensten te verrichten. 3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen: discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel; noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt. 4. De leden 1, 2 en 3 zijn alleen van toepassing op wetgeving op het gebied van diensten van algemeen economisch belang voor zover de toepassing van die leden de vervulling, in feite of in rechte, van de aan hen toegewezen bijzondere taak niet belemmert. 4Algemene wet gelijke behandeling (Awgb) Artikel 5, eerste lid, onder c, van de Awgb Onderscheid is verboden bij het aangaan en het beëindigen van een arbeidsverhouding.

Dat houdt de afschaffing in van elke discriminatie op grond van nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden. In artikel 56 van het VWEU staat het vrij verkeer van diensten geregeld. Die bepaling verlangt de afschaffing van elke beperking op het vrij verrichten van diensten die wordt opgelegd op grond dat de dienstverrichter gevestigd is in een andere lidstaat dan die waar de dienst wordt verricht. In de door eisers genoemde bepalingen uit de Awgb staat dat onderscheid is verboden bij het aangaan en het beëindigen van een arbeidsverhouding, met betrekking tot de voorwaarden voor en de toegang tot het vrije beroep en de mogelijkheden tot uitoefening van en ontplooiing binnen het vrije beroep en bij het aanbieden van of verlenen van toegang tot goederen of diensten en bij het sluiten, uitvoeren of beëindigen van overeenkomsten ter zake, alsmede bij het geven van loopbaanoriëntatie en advies of voorlichting over school- of beroepskeuze. 5.4 Naar het oordeel van de rechtbank zijn de bestemmingsplanregels en de last onder dwangsom niet in strijd met het vrij verkeer van werknemers en diensten of de door eisers genoemde verboden uit de Awgb. De rechtbank stelt daarbij voorop dat de toegang tot de Nederlandse arbeids- of dienstenmarkt niet direct wordt beperkt als gevolg van de planregels die bepalen dat het vakantiepark alleen voor recreatie gebruikt mag worden. Naar het oordeel van de rechtbank is ook niet gebleken van discriminatoir onderscheid tussen personen met een Nederlandse en niet-Nederlandse nationaliteit ten aanzien van het verblijf van die personen in Nederland ten behoeve van het verrichten van werkzaamheden of diensten. In het bestemmingsplan is aan het vakantiepark de bestemming ‘recreatie’ toegekend. Uit de planregels blijkt dat de grond is bestemd voor recreatieve voorzieningen en dat het huisvesten van arbeidsmigranten in ieder geval in strijd is met die bestemming.. Het begrip ‘recreatie’ is niet gedefinieerd in het bestemmingsplan. Volgens de ABRvS dient daar in het dagelijks spraakgebruik onder te worden verstaan: ‘verblijf gericht op ontspanning of vrijetijdsbesteding’. Daar leidt de rechtbank uit af dat iedere vorm van huisvesting van personen – ongeacht de nationaliteit van die personen – in strijd is met die bestemming. Dat wordt bevestigd doordat het bestemmingsplan expliciet bepaalt dat het gebruik voor woondoeleinden en permanente bewoning in strijd is met de bestemming. Dit algemene gebruiksverbod maakt geen onderscheid naar nationaliteit. Ook al zou de bijzondere gebruiksbepaling artikel 6.5.1, aanhef en onder e, van de planregels onverbindend zijn, dan blijft dat algemene gebruiksverbod van kracht. Dat maakt de bestemmingsplanregels en de last onder dwangsom strekkende tot het beëindigen van de huisvesting niet in strijd met het Europees recht of de Awgb. Eisers stellen dat personen met een Nederlandse nationaliteit wel op het park mogen verblijven met het doel om in de regio arbeid en diensten te verrichten. De rechtbank acht dat standpunt niet aannemelijk, omdat eisers dat niet hebben onderbouwd met objectieve en verifieerbare gegevens. Daar heeft de rechtbank ook bij in aanmerking genomen dat het college ter zitting heeft aangegeven dat ook handhavend wordt opgetreden tegen personen met een Nederlandse nationaliteit, wanneer deze op het vakantiepark zouden verblijven met dat doel. Strijdigheid met de Dienstenrichtlijn 5.4 Eisers hebben daarnaast aangevoerd dat de planregels uit het bestemminsplan onverbindend zijn althans buiten toepassing moeten worden gelaten omdat zij in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn. De dienst ‘het verhuren van recreatiewoningen’ wordt beperkt door de planregels, zonder dat aan de voorwaarden van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn wordt voldaan. In beroep hebben eisers daaraan toegevoegd dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van een interne situatie. Ter onderbouwing van dat standpunt verwijzen eisers naar hetgeen is gesteld ten aanzien van het vrij verkeer van werknemers en diensten. Zelfs wanneer sprake zou zijn van een interne situatie, geldt volgens eisers nog steeds dat het bestemmingsplan een eis bevat die is gericht tot dienstverleners, als bedoeld in artikel 14 en 15 van de Dienstenrichtlijn. Ten aanzien van die eis moet worden beoordeeld of sprake is van een verboden beperking of verdachte beperking. Aan de voorwaarden uit artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn is niet voldaan. Meer specifiek wordt het discriminatieverbod geschonden, omdat in artikel 6.5.1 van de planregels en in elk geval in de concrete toepassing daarvan door het college een onderscheid wordt gemaakt naar nationaliteit. Ter onderbouwing van dat standpunt verwijzen eisers opnieuw naar hetgeen is gesteld ten aanzien van het vrij verkeer van werknemers en diensten. Dat de voorschriften generieke gelding hebben, is volgens eisers niet doorslaggevend. Het gaat om de concrete toepassing van die regels en daarmee de uitwerking in de praktijk, die discriminerend is. Het maakt dan niet uit of de overheid eisen oplegt aan een onderneming of aan een particulier. Dat maakt ook dat niet alleen de aanwijzing van de gronden met de bestemming recreatie en de doeleindenomschrijvingen in artikel 6 van de planregels ter beoordeling voorlagen, maar ook de planregels in combinatie met de concrete toepassing ervan door het college. 5.5 In overweging 9 van de considerans van de Dienstenrichtlijn is aangegeven dat de Dienstenrichtlijn alleen van toepassing is op eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. De Dienstenrichtlijn is niet van toepassing op eisen zoals verkeersregels, regels betreffende de ontwikkeling of het gebruik van land, voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw, en evenmin op administratieve sancties wegens het niet naleven van dergelijke voorschriften die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar die de dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen. 5.6 De rechtbank is met de voorzieningenrechter van oordeel dat de aanwijzing van gronden met de bestemming “Recreatie” en de doeleindenomschrijving in artikel 6.1 van de planregels en de daarop gebaseerde last onder dwangsom, niet onder de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn vallen. De recreatieve bestemming in samenhang met het algemene gebruiksverbod in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo zijn bij uitstek regels van ruimtelijke ordening en grondgebruik. De in het bestemmingsplan geregelde aanwijzing van een gebied voor ‘Recreatie’ is op dezelfde wijze van toepassing op dienstverrichters als op natuurlijke personen die particulier handelen. Deze voorschriften zijn niet alleen gericht tot personen die een dienstenactiviteit willen ontwikkelen in de betreffende geografische gebieden, maar hebben generieke gelding. Zij regelen niet specifiek de toegang tot een activiteit in verband met diensten of zijn daarop specifiek van invloed, maar moeten door de dienstverrichters in acht worden genomen in de uitoefening van hun economische activiteit, op dezelfde wijze als door personen die handelen als particulier. 6. Overtreding Het college is alleen bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen, wanneer sprake is van een overtreding. 6.2 Eisers hebben aangevoerd dat niet is aangetoond dat sprake is van een overtreding. In de definitie van ‘arbeidsmigrant’ in het bestemmingsplan staat het woord ‘immigratieland’ opgenomen. Daar volgt volgens eisers uit dat ook sprake moet zijn van immigratie: het vestigen in Nederland. Het college heeft niet vastgesteld of de personen die verbleven op het vakantiepark de intentie hadden om te immigreren in Nederland.

Artikel 6 van de Awgb Onderscheid is verboden met betrekking tot de voorwaarden voor en de toegang tot het vrije beroep en de mogelijkheden tot uitoefening van en ontplooiing binnen het vrije beroep.Artikel 7, eerste lid, van de Awgb Onderscheid is verboden bij het aanbieden van of verlenen van toegang tot goederen of diensten en bij het sluiten, uitvoeren of beëindigen van overeenkomsten ter zake, alsmede bij het geven van loopbaanoriëntatie en advies of voorlichting over school- of beroepskeuze, indien dit geschiedt: in de uitoefening van een beroep of bedrijf; door de openbare dienst; door instellingen die werkzaam zijn op het gebied van volkshuisvesting, welzijn, gezondheidszorg, cultuur of onderwijs of door natuurlijke personen die niet handelen in de uitoefening van een beroep of bedrijf, voor zover het aanbod in het openbaar geschiedt. Artikel 9 van de Awgb Bedingen in strijd met deze wet zijn nietig. 4Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet. 5Het bestemmingsplan Recreatiepark Braakmankreek Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Recreatiepark Braakmankreek” rust op de onderhavige percelen de bestemming “Recreatie”, met de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie - centrale voorzieningen - 1’. Artikel 1 van de planregels In artikel 1 van de planregels is arbeidsmigrant gedefinieerd als: economisch actieve migrant wiens doel het is arbeid en inkomen te verwerven in een immigratieland. Permanent kampeermiddel is gedefinieerd als: een onderkomen voor recreatief nachtverblijf, zoals een stacaravan, chalet, comforthome of mobilhome, dat door zijn afmetingen, constructie en/of wijze van plaatsen niet (gemakkelijk) opneembaar of verplaatsbaar is. Recreatiewoning is gedefinieerd als: een permanent ter plaatse aanwezig gebouw, geen woonkeet en geen caravan of andere constructie op wielen zijnde, dat bedoeld is om uitsluitend door een huishouden of daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat het hoofdverblijf elders heeft, gedurende een gedeelte van het jaar wordt gebruikt. Verblijfsrecreatie is gedefinieerd als: het verblijf voor recreatieve doeleinden buiten de (hoofd)woning, waarbij ten minste één nacht wordt doorgebracht, met uitzondering van overnachtingen bij familie en kennissen. Artikel 6.1 van de planregels De voor Recreatie aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. recreatieve voorzieningen in de vorm van: recreatiewoningen ter plaatse van de aanduiding 'recreatiewoning'; permanente kampeermiddelen met bijbehorende standplaatsvoorzieningen; mobiele kampeermiddelen; groepsaccommodaties; bedrijfswoningen; ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie - centrale voorzieningen -1’ en ‘specifieke vorm van recreatie - centrale voorzieningen -2’ tevens centrale voorzieningen; ter plaatse van de aanduiding 'jachthaven' tevens een jachthaven met bijbehorende voorzieningen; een (binnen)zwembad; dagrecreatieve voorzieningen; sanitaire voorzieningen; wegen en paden met bijbehorende voorzieningen, waaronder buiten de hoofdontsluiting minstens één andere calamiteitenontsluitingsweg ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van verkeer - calamiteitenontsluiting'; parkeervoorzieningen; speel- en sportvoorzieningen; groenvoorzieningen; nutsvoorzieningen; water- en waterhuishoudkundige voorzieningen; behoud en herstel van de aanwezige natuur- en landschapswaarden. Artikel 6.5.1, onder e, van de planregels In ieder geval geldt als strijdig met de bestemming gebruik van gronden en opstallen de huisvesting van arbeidsmigranten. Artikel 6.5.2 van de planregels Ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie - centrale voorzieningen - 1’ mogen de gronden en gebouwen naast het bepaalde in lid 6.1 onder a en onder f tot en met m, tevens gebruikt worden ten behoeve van de volgende functies: horecavoorzieningen met bijbehorende terrassen; kinderboerderij; kantoren; receptie; markering van de entree; opslag en werkplaats; wasserette; sanitaire voorzieningen; detailhandel. Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Artikel 6.1, onder a, van de planregels. Artikel 6.5.1, onder 1, van de planregels. ABRvS 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3100, r.o. 5.1. ABRvS 16 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:906 en specifiek ten aanzien van de Dienstenrichtlijn: ABRvS 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:595, r.o. 6.2. Artikel 56 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Artikel 45 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. HvJ EU 15 december 2016, ECLI:EU:C:2016:955, r.o. 34. HvJ EU 22 november 2018, ECLI:EU:C:2018:939, r.o. 28 en HvJ EU 25 juli 2018, ECLI:EU:C:2018:604, r.o. 46. Artikel 6.1 jo. 6.5.1, onder e, van de planregels. ABRvS 1 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO5696, r.o. 2.2.1. Artikel 6.5.1, onder a of b, van de planregels. PB 2006, L 376/36. Artikel 5:2, eerste lid, onder a en b, van de Awb. Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo jo. artikel 6.1 en 6.5.1, onder e, van het Bestemmingsplan ABRvS 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2639, r.o. 3.4; ABRvS 30 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3552, r.o. 4.2; ABRvS 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2005, r.o. 6.2 en ABRvS 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:515, r.o. 5.3. ABRvS 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5957, r.o. 2.5 en ABRvS 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2014, r.o. 7.1. ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. ABRvS 6 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ0748, r.o. 8.2. ABRvS 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1543, r.o. 3 en ABRvS 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2067, r.o. 4.2.1 en 4.3. Artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht.

Daarnaast verbleven deze personen volgens eisers recreatief op het vakantiepark en heeft het college daar onvoldoende onderzoek naar verricht. 6.3 Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college aangetoond dat sprake is van een overtreding bestaande uit het handelen in strijd met het bestemmingsplan. Zoals de rechtbank onder 5.4 heeft overwogen is de bestemming ‘recreatie’ in het bestemmingsplan aan het vakantiepark toegekend en blijkt uit de planregels dat het vakantiepark bedoeld is voor recreatieve voorzieningen. Uit de controlerapporten van toezichthouders van de gemeente Terneuzen blijkt dat op 21 juni 2018 is vastgesteld dat een deel van het vakantiepark in strijd met de bestemming recreatie werd gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Door de toezichthouders is aan de hand van onder meer vragenlijsten en verklaringen vastgesteld dat de in de bijlage bij de bestreden besluiten nader aangeduide personen als arbeidsmigranten verbleven in de vakantiehuisjes. Uit deze lijsten volgt namelijk dat een groot aantal personen daar tijdelijk gehuisvest werd, terwijl deze personen werkzaamheden verrichten bij bedrijven in de regio en in het buitenland hun hoofdverblijf hebben. Dat betekent dat deze personen daar niet recreatief verbleven, omdat het verblijf van deze personen niet primair was gericht op ontspanning en vrijetijdsbesteding. Weliswaar is niet expliciet gevraagd met welk oogmerk zij ter plaatse verbleven, maar dat het om een niet-recreatief oogmerk ging, acht de rechtbank gelet op het voorgaande voldoende aangetoond. Dat betekent dat het college heeft vastgesteld dat een deel van het vakantiepark in strijd met het bestemmingsplan werd gebruikt en dat het college bevoegd was om daar handhavend tegen op te treden. 7. Overtreder 7.1 Daarnaast heeft [eiser1] aangevoerd dat zij niet kan worden aangemerkt als overtreder, omdat zij geen eigenaar is van het vakantiepark. [exploitant] is eigenaar van het vakantiepark. [eiser1] gebruikt dus geen gronden en laat ook geen gronden gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Ook kunnen eisers niet treden in de werkelijke bedoelingen van het bedrijf op het vakantiepark. Daarnaast is het de vraag aan welke eisen moet zijn voldaan om iets te kunnen kwalificeren als ‘recreatief verblijf’, waardoor het niet te controleren is voor eisers of daar sprake van is. 7.2 Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zowel [eiser2] als [eiser1] terecht aangemerkt als overtreder. [eiser2] verhuurt namelijk recreatieverblijven op het vakantiepark in strijd met de bestemming voor de huisvesting van arbeidsmigranten: deze onderneming heeft zich volgens haar website en zoals erkend tijdens de zitting in haar bedrijfsvoering op die activiteit toegelegd. Daarnaast blijkt uit vaste jurisprudentie van de ABRvS dat de overtreding aan [eiser1] kan worden toegerekend als enig aandeelhouder en bestuurder van zowel [eiser2] als [exploitant] Zij kan verantwoordelijk worden gehouden voor de overtreding begaan door die bedrijven, omdat zij in die hoedanigheid zeggenschap kon uitoefenen over beide bedrijven. Zij had het daarom feitelijk en juridisch in haar macht om de overtreding te (doen) beëindigen. Daarbij heeft de rechtbank ook in aanmerking genomen dat eisers op de hoogte waren van de overtreding en hebben nagelaten om daar een einde aan te maken. Uit het dossier blijkt immers dat zowel [eiser2] als [eiser1] betrokken zijn geweest bij gesprekken met de gemeente over het huisvesten van arbeidsmigranten op het vakantiepark. Daar voegt de rechtbank aan toe het voor eisers als professionele partijen binnen de recreatiewereld en de huisvesting van arbeidsmigranten duidelijk moest en kon zijn wat onder ‘recreatie’ wordt verstaan en dat huisvesten van arbeidsmigranten daar niet onder valt. 8. Beginselplicht tot handhaving 8.1 Meer subsidiair hebben eisers aangevoerd dat het handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het college daarvan had moeten afzien. Eisers hebben zich voor langere tijd verbonden tot het bieden van tijdelijke huisvesting voor arbeidsmigranten. [eiser1] en haar groepsvennootschappen hebben uitvoering gegeven aan de last, door alle vakantiehuisjes te ontruimen. Dat heeft geleid tot gederfde omzet, geleden verliezen en wanprestaties. Daarnaast kunnen eisers de last niet uitvoeren, omdat de last ertoe leidt dat eisers iedereen moeten weigeren met een adres buiten Nederland. De boekingssystemen van eiseres zijn ook niet geschikt om het beoogde gebruik van een vakantiehuisje te controleren. Daar hebben eisers aan toegevoegd dat het college ook niet handhavend had mogen optreden, omdat het handhavingsverzoek van de derde partij in eerste instantie is afgewezen. Eisers hebben daar het gerechtvaardigd vertrouwen aan ontleend dat niet handhavend opgetreden zou worden. 8.2 In de jurisprudentie wordt een beginselplicht tot handhaving aangenomen. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. 8.3 De rechtbank is van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat handhavend optreden niet zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college af had moeten zien van handhaving. Uit jurisprudentie van de ABRvS blijkt dat de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene, ten laste van wie wordt gehandhaafd, geen grond biedt voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoort af te zien. Eiseres hebben er zelf voor gekozen om overeenkomsten te sluiten tot het bieden van tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten. Zij hadden kunnen weten dat dit niet is toegestaan op grond van het bestemmingsplan. Dan ligt het niet in de rede om van het college te vergen dat hij een niet-recreatief gebruik van vakantiehuisjes op een deel van het vakantiepark moet gedogen, zodat eisers kunnen voldoen aan hun overeenkomsten en geen financiële schade ondervinden. Dat eisers stellen dat zij de last niet kunnen uitvoeren, acht de rechtbank niet geloofwaardig. Verder overweegt de rechtbank dat het beroep op het vertrouwensbeginsel van eisers niet kan slagen, omdat niet is gebleken van een toezegging van het college. Bij besluit van 16 januari 2018 heeft het college inderdaad een eerder handhavingsverzoek van de derde partij afgewezen. De rechtbank leest in dat besluit echter niet dat het college nooit handhavend op zou treden tegen de huisvesting van arbeidsmigranten op het vakantiepark. Uit dat besluit kan slechts worden afgeleid dat daar op dat moment niet handhavend tegen werd opgetreden, omdat nog onderzocht werd of die overtreding gelegaliseerd kon worden. 9. Begunstigingstermijn 9.1 Eisers hebben het college bij brief van 20 augustus 2018 verzocht om de begunstigingstermijn te verlengen. Het college heeft dat verzoek bij primair besluit II afgewezen. Volgens het college is de begunstigingstermijn (van 10 juli 2018 tot 23 oktober 2018) ruim voldoende om uitvoering te geven aan de last. De begunstigingstermijn mag niet langer zijn dan noodzakelijk om de overtreding op te kunnen heffen. Bij het stellen van de begunstigingstermijn is daarnaast zoveel mogelijk rekening gehouden met de belangen van de gehuisveste arbeidsmigranten in relatie met de voorziene verblijfsduur op het park.