ECLI:NL:RBZWB:2020:5500

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Zittingsplaats Breda Bestuursrecht zaaknummer: BRE 20/6368 WET uitspraak van de meervoudige kamer van 3 november 2020 in de zaak tussen [naam eiser] , te [Plaatsnaam] , eiser, en de minister van Defensie, verweerder. Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen: [naam vergunninghouder] . In het besluit van 7 maart 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder, samen met de minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: I&W), [naam vergunninghouder] (hierna: de stichting) ontheffing verleend van de verbodsbepaling van artikel 34, eerste lid, aanhef en onder a, van de Luchtvaartwet, zodat de stichting mede gebruik kan maken van de militaire luchthaventerreinen Woensdrecht en Gilze-Rijen. In het besluit van 26 maart 2020 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen. Eiser heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld. In het besluit van 4 september 2020 (het bestreden besluit II) heeft verweerder, samen met de minister van I&W, opnieuw ontheffing verleend aan de stichting tot medegebruik van de militaire luchthaventerreinen Woensdrecht en Gilze-Rijen, en daarbij bepaald dat de commandanten van de betreffende vliegbases aanwijzingen geven voor het betreden en het gebruik van het desbetreffende militaire luchtvaartterrein, onder meer betrekking hebbend op de wijze waarop in de omgeving van het luchtvaartterrein dient te worden gevlogen en op de tijd, plaats en hoogte van het medegebruik door de stichting. Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 22 september 2020. Eiser was hierbij aanwezig, bijgestaan door deskundige ir. [naam deskundige] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. M. Vogel-Frishert, commodore [naam commodore] en commodore [naam commodore2] . De stichting heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger] . De rechtbank: verklaart het beroep gegrond; vernietigt de bestreden besluiten I en II; draagt verweerder op binnen 8 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,00 aan eiser te vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. K.H.J. Vermariën, voorzitter, mr. T. Peters en mr. G.M.J. Kok, leden, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier, op 3 november 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak? Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Bijlage: Artikel 3:2 van de Awb luidt: Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Artikel 3:4 van de Awb luidt: 1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. 2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 34 van de Luchtvaartwet (oud), luidt: 1. Het is de gezagvoerder en de eigenaar, houder of bezitter van een luchtvaartuig verboden een luchtvaartterrein te gebruiken: a. in strijd met de bepalingen en voorschriften bij de aanwijzing gesteld; b. in strijd met de door Onze Minister gegeven voorschriften als bedoeld in artikel 35. 2. Het bepaalde in het eerste lid geldt niet, indien en voor zover Onze Minister ontheffing heeft verleend, dan wel voor zover een ontheffing is verleend als bedoeld in artikel 33, tweede lid. Artikel 10.12, tweede en derde lid, van de Wet luchtvaart luidt: 2. Bij algemene maatregel van bestuur worden voor bij die maatregel aangewezen luchthavens uniforme grenswaarden vastgesteld voor de maximaal toegelaten geluidbelasting door landende en opstijgende luchtvaartuigen. Bij die maatregel kunnen tevens uniforme grenswaarden worden vastgesteld voor het externe-veiligheidsrisico en voor lokale luchtverontreiniging en kunnen regels worden gesteld met betrekking tot geluidbelasting, het externe-veiligheidsrisico, lokale luchtverontreiniging en de maximale hoogte van objecten als bedoeld in artikel 10.17, derde lid. Bij de vaststelling kan onderscheid worden gemaakt naar soorten luchtvaartuigen, aan- en uitvliegroutes, bestemming van gronden en perioden van het etmaal. 3. Bij regeling van Onze Minister van Defensie in overeenstemming met Onze Minister van Infrastructuur en Milieu worden regels vastgesteld omtrent de wijze van meten, berekenen en registreren van de in het tweede lid bedoelde geluidbelasting en kunnen dergelijke regels worden vastgesteld met betrekking tot het externe-veiligheidsrisico en luchtverontreiniging. Artikel 2, eerste lid, van het Besluit militaire luchthavens luidt: 1. Titel 10.3 van de wet is van toepassing op de volgende militaire luchthavens: a. Deelen, Eindhoven, Gilze-Rijen, De Kooy, Leeuwarden, De Peel, Volkel en Woensdrecht; b. andere, bij ministeriële regeling aangewezen, luchthavens dan in onderdeel a bedoeld, waarvan meer dan 12 maal per jaar gebruik wordt gemaakt […]" Ter uitvoering van artikel 10.12, tweede lid, van de Wet luchtvaart is het Besluit militaire luchthavens (hierna: het BML) vastgesteld. In artikel 3, eerste lid, van het BML staat dat de geluidbelasting door landende en opstijgende luchtvaartuigen, bedoeld in artikel 10.12, tweede lid, van de Wet luchtvaart, wordt vastgesteld in Ke. De berekeningsmethode van de Ke is ook vastgelegd in het BML en wordt daarbij nader uitgewerkt in de krachtens artikel 10.12, derde lid, van de Wet luchtvaart vastgestelde Regeling Ke. Artikel 15 van het Besluit militaire luchthavens luidt: Indien op de in artikel 2, eerste lid, onderdeel a, genoemde luchthavens een vergunning voor burgermedegebruik door tussenkomst van een burgerexploitant is verleend, bedraagt de grenswaarde voor de maximaal toelaatbare geluidsbelasting voor het burgerluchtverkeer 35 Kosteneenheden en voor het militaire luchtverkeer 35 Kosteneenheden. Artikel 4, lid 4.1.1, van het luchthavenbesluit luidt: Voor het militaire luchtverkeer geldt de in artikel 15 van het Besluit militaire luchthavens genoemde grenswaarde van de geluidsbelasting van 35 Kosteneenheden voor militair luchtverkeer, waarvan de geografische ligging is aangewezen op de kaart in bijlage 7 bij dit besluit. Artikel 4, lid 4.2.2, van het luchthavenbesluit luidt: Voor het commercieel burgerluchtverkeer geldt de in artikel 15 van het Besluit militaire luchthavens genoemde grenswaarde van de geluidsbelasting van 35 Kosteneenheden voor commercieel burgerluchtverkeer, waarvan de geografische ligging is aangewezen op de kaart in bijlage 8 bij dit besluit. Artikel 3 van de Regeling berekening geluidsbelasting militaire luchthavens in Kosteneenheden luidt: In afwijking van artikel 1 geschiedt de berekening van de geluidsbelasting, veroorzaakt door luchtvaartuigen die gebruik maken van de militaire luchthavens Leeuwarden, Deelen en Gilze-Rijen, indien de geluidszone voor de betrokken luchthaven gelijk is aan de geluidszone die voor die luchthavens is vastgesteld vóór 1 augustus 2004, op de manier, beschreven in rapport RLD/BV 01, Voorschrift voor de berekening van de geluidsbelasting in Kosteneenheden (Ke) ten gevolge van het vliegverkeer. Artikel 2 is van overeenkomstige toepassing. Zie de uitspraak van de ABRvS van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:219 en van 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4473. Inleiding 1. Op de militaire luchthaven Gilze-Rijen (hierna: de luchthaven) is het Defensie Helikopter Commando (DHC) gevestigd. De luchthaven wordt daarnaast gebruikt door een aantal medegebruikers. De medegebruikers mogen alleen gebruik maken van de luchthaven, indien zij hiertoe een ontheffing hebben gekregen van de ministers van Defensie en van I&W. De stichting heeft een dergelijke ontheffing ontvangen. Eiser is het hier niet mee eens. Van welke feiten gaat de rechtbank uit? 2. De stichting is opgericht met als doel de vliegende historie van de Nederlandse militaire luchtvaart en in het bijzonder van de Koninklijke Luchtmacht uit te dragen door het oprichten en in stand houden van een historische vlucht. Op 19 november 2010 heeft de Nederlandse Staat een samenwerkingsovereenkomst gesloten met de stichting. Hierin staat dat de Staat het in haar belang acht dat bepaalde historische luchtvaartuigen in vliegende conditie worden gehouden, zodat deze voor promotionele doeleinden of anderszins ten behoeve van de Staat kunnen worden ingezet. Hiervoor wil de Staat gebruik maken van de diensten van de stichting en heeft het een aantal historische luchtvaartuigen in bruikleen gegeven. In de samenwerkingsovereenkomst staat ook dat de Staat zich verplicht om, waar nodig, een ontheffing ex artikel 34 van de Luchtvaartwet tot stand te brengen voor burgermedegebruik van het militaire luchtvaartterrein Gilze-Rijen, met daarbij voorwaarden voor openstelling en gebruik van het luchtvaartterrein. Sinds het sluiten van de samenwerkingsovereenkomst is de stichting gehuisvest op de luchthaven en voert zij hier het gros van haar vluchten uit. Deze vluchten vinden voornamelijk buiten de reguliere openstelling van de luchthaven plaats, om niet in de knel te komen met de militaire bedrijfsvoering die op de luchthaven plaatsvindt. De stichting vliegt daarom vooral in de avonden en in het weekend. De historische luchtvaartuigen waarmee de stichting vliegt zijn rumoeriger dan moderne luchtvaartuigen. Eiser woont in de directe omgeving van de luchthaven Gilze-Rijen. Omwonenden van de luchthaven kunnen geluidsoverlast ervaren door de vluchten van de stichting. In de periode van 2015 tot 2019 is er gemiddeld 30 keer per jaar geklaagd over de vluchten van de stichting. Het ging onder andere om het tijdstip van de vluchten, de route en hoogte van de vluchten en het gedrag van de piloten, zoals het uitvoeren van manoeuvres of het vliegen in formatie. De klachten worden bijgehouden door de Commissie Overleg en Voorlichting Milieu (COVM). De commandant van het DHC, commodore [naam commodore2] , is bekend met de klachten en er zijn in de afgelopen jaren een aantal maatregelen getroffen om geluidsoverlast door de stichting te beperken. Zo mag er sinds 2016 op zondag pas vanaf 12.00 uur gevlogen worden, moeten zwaardere luchtvaartuigen hoger vliegen en moeten de vliegers, daar waar mogelijk, de bebouwde kommen van Gilze en Rijen vermijden. Deze aanwijzingen en beperkingen zijn neergelegd in interne documenten. Vliegers moeten deze documenten verplicht lezen en tekenen voordat er gevlogen wordt. De ministers van Defensie en van I&W hebben in het primaire besluit de stichting ontheffing verleend van artikel 34, eerste lid, aanhef en onder a, van de Luchtvaartwet, zodat de stichting (wederom) mede gebruik kan maken van de militaire luchthaventerreinen Woensdrecht (op de dagen en tijden dat deze is opengesteld) en Gilze-Rijen (zowel op de dagen en tijden dat deze is opengesteld, als daarbuiten). In het besluit staat dat de commandant van de betrokken vliegbasis aanwijzingen kan geven voor het betreden en het gebruik van het desbetreffende militaire luchtvaartterrein. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. De minister van Defensie heeft eiser gedeeltelijk gelijk gegeven in het bestreden besluit I en het bezwaar gegrond verklaard. De minister overweegt dat de vele klachten uit de omgeving aanleiding vormen om een bepaling op te nemen die de commandant verplicht de stichting aanwijzingen te geven over het gebruik van de luchthaven. De minister heeft het bezwaar daarom gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit I. Bij het bestreden besluit II heeft verweerder, samen met de minister van I&W, opnieuw ontheffing verleend aan de stichting tot medegebruik van de luchthavens. De ontheffing werkt vanaf 1 november 2018 en zal vervallen met ingang van 1 november 2021, of zoveel eerder als er voor de luchthaven een luchthavenbesluit is vastgesteld. Bepaald is dat de commandant aanwijzingen geeft voor het betreden en het gebruik van het desbetreffende militaire luchtvaartterrein. De aanwijzingen zien op de wijze waarop in de omgeving van het luchtvaartterrein dient te worden gevlogen en op de tijd, plaats en hoogte van het medegebruik door de stichting. De aanwijzingen moeten openbaar en toegankelijk zijn voor derden en binnen een redelijke termijn na bekendmaking, maar uiterlijk binnen acht weken, bekend zijn gemaakt op een voor derden openbaar en toegankelijk forum. In de toelichting bij het besluit staat verder dat vooraf niet te bepalen is hoeveel vliegtuigbewegingen de stichting zal maken, maar dat hieraan het maximum aantal vliegtuigbewegingen per jaar wordt verbonden van 4.000. Waar is eiser het niet mee eens? 3. Eiser vraagt zich af of de brief van de minister van 26 maart 2020 (het bestreden besluit I) wel moet worden gezien als besluit, omdat de daarbij behorende gewijzigde artikelen en een toelichting ontbreken. Het lijkt eiser geen afgerond proces op deze manier. De termijn waarvoor de ontheffing is verleend, is volgens eiser door de kamerbrief van de staatssecretaris van Defensie achterhaald. Ook dit moet daarom in het ontheffingsbesluit worden aangepast. Verder moeten de toezeggingen die door de staatssecretaris zijn gedaan om de overlast van het vliegverkeer van de stichting te beperken – zoals ten aanzien van het maximale aantal vliegbewegingen en het vliegen op zondag – als voorwaarden worden opgenomen in het ontheffingsbesluit. Eiser meent tot slot dat er een fout staat in de toelichting bij het bestreden besluit, waar het gaat om de berekeningssystematiek die wordt gehanteerd ter berekening van het geproduceerde geluid. De minister van Defensie gaat er vanuit dat in de berekeningssystematiek in Kosteneenheden (Ke) geen historische vliegtuigen meegerekend hoeven te worden. Dit is onjuist, zoals ook blijkt uit het akoestisch onderzoek dat door het Nederlands Lucht- en Ruimtevaartcentrum is verricht ten behoeve van het ontwerp luchthavenbesluit, waarin alle vliegtuigen van de stichting zijn gecategoriseerd en meegeteld bij het voorstel voor de nieuwe geluidzonering. Het juridisch kader 4.1. De relevante wettelijke bepalingen waar de rechtbank in deze uitspraak naar verwijst zijn, ten behoeve van de leesbaarheid, opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. 4.2. Op 31 mei 1960 is de vliegbasis Gilze-Rijen door de minister van Defensie aangewezen als militair luchtvaartterrein (het aanwijzingsbesluit, beschikking nr. 202.015/R). Het is op grond van artikel 34, eerste lid en onder a, van de Luchtvaartwet (oud) niet toegestaan een luchtvaartterrein, zoals de luchthaven Gilze-Rijen, te gebruiken in strijd met de bepalingen en voorschriften uit die aanwijzing. Op grond van het tweede lid van dit artikel kan hiervoor een ontheffing worden verleend. Hoewel artikel 34 van de Luchtvaartwet in 2008 is vervallen, geldt het artikel volgens artikel 18 (de overgangsbepaling) van de Regelgeving militaire luchthavens en burgerluchthavens (RBML) nog wel voor luchtvaartterreinen waarvan de aanwijzing is gebaseerd op de Luchtvaartwet en nog niet op de Wet luchtvaart. 11. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt de bestreden besluiten I en II. De ministers zullen een nieuwe beslissing op eisers bezwaar moeten nemen, rekening houdend met deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van 8 weken. 12.. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten. Die situatie is van toepassing op het militaire luchtvaartterrein Gilze-Rijen. 4.3. De ministers van Defensie en van I&W kunnen de ontheffing als bedoeld in artikel 34, tweede lid, van de Luchtvaartwet (oud) verlenen, maar zijn hier niet toe verplicht. Zij hebben een discretionaire bevoegdheid. Dit betekent dat de ministers hierin een belangenafweging moeten maken en dat de rechtbank moet beoordelen of de ontheffing in redelijkheid kon worden verleend. Wat ligt ter beoordeling voor? 5. Verweerder heeft bij het primaire besluit I het bezwaar van eiser gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) vloeit uit artikel 7:11, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) echter voort dat indien verweerder tot de conclusie komt dat het besluit waartegen het bezwaar is gericht niet in stand kan blijven, zij het onjuiste besluit moet herroepen én voor het onjuist bevonden besluit zo nodig een nieuw besluit in de plaats moet stellen. Pas op 4 september 2020 is dit nieuwe besluit genomen doordat een nieuwe ontheffing is verleend, ter vervanging van het primaire besluit (het bestreden besluit II). Eiser heeft dus gelijk dat het met het bestreden besluit I nog geen afgerond proces was. Pas op het moment dat de nieuwe ontheffing op 4 september 2020 werd verleend – en dus het nieuwe, vervangende besluit werd genomen – is de (gehele) beslissing op bezwaar tot stand gekomen. Dit betekent overigens ook dat in het bestreden besluit II ten onrechte een bezwaarschriftenclausule is opgenomen. Ter beoordeling ligt dus voor het bestreden besluit I, aangevuld met het bestreden besluit II. Eisers beroep richt zich gezien artikel 6:19 van de Awb tegen beide besluiten. Zijn de bestreden besluiten bevoegd genomen? 6. Het bestreden besluit I is genomen door de minister van Defensie en niet mede ondertekend door de minister van I&W. Dit had wel gemoeten. De minister van Defensie was namelijk niet bevoegd om dit besluit alleen te nemen. Bij brief van 21 september 2020, welke brief door verweerder is overgelegd ter zitting en met goedkeuring van eiser onderdeel is gaan uitmaken van het procesdossier, heeft de minister van I&W het bestreden besluit I alsnog bekrachtigd. Hiermee is het bevoegdheidsgebrek dat kleefde aan het bestreden besluit I hersteld. De rechtbank acht aannemelijk dat eiser niet is benadeeld door het bevoegdheidsgebrek dat aan het bestreden besluit I kleefde. De rechtbank zal het gebrek daarom passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Staat er een onjuiste einddatum in het bestreden besluit? 7.1. Eiser meent dat de termijn waarvoor de ontheffing is verleend, inmiddels al is achterhaald. Dit zou volgens hem betekenen dat het bestreden besluit niet juist is. 7.2. De ontheffing is verleend tot 1 november 2021, of zoveel eerder als er voor beide militaire luchtvaartterreinen een luchthavenbesluit is vastgesteld. Met de brief van de staatssecretaris van Defensie aan de voorzitter van de Tweede Kamer met referentienummer BS2019011996 is duidelijk geworden dat het niet aannemelijk is dat er een luchthavenbesluit zal worden vastgesteld vóór 1 november 2021. In dat geval loopt de ontheffing dus tot de uiterste datum van 1 november 2021. Eiser heeft ter zitting toegelicht dat hij dit onpraktisch vindt, omdat er waarschijnlijk volgend jaar opnieuw een ontheffing moet worden verleend. Het lijkt hem daarom beter dat de ontheffing voor een langere periode wordt verleend. De rechtbank overweegt dat het in beginsel aan verweerder is te bepalen op welke periode de ontheffing ziet en dus ook of er nog een ontheffing volgt na 1 november 2021. Er is geen rechtsregel die met zich brengt dat de ontheffing voor een langere periode zou moeten worden verleend. Kon de ontheffing in redelijkheid worden verleend? 8.1. De rechtbank moet, zoals hiervoor onder 4.3 al overwogen, beoordelen of de ministers de ontheffing in redelijkheid konden verlenen. Voor die beoordeling is van belang dat de ministers ‘zorgvuldig’ moesten handelen. Zij moesten daartoe, op grond van artikel 3:2 van de Awb, in het kader van de voorbereiding van het besluit de nodige kennis vergaren over de relevante feiten en de af te wegen belangen. Vervolgens moesten zij de relevante belangen tegen elkaar afwegen en beoordelen of de voor één of meer belanghebbenden nadelige gevolgen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de ontheffing te dienen doelen. Dit volgt uit artikel 3:4 van de Awb. 8.2. In het bestreden besluit I overweegt verweerder dat omwonenden geluidsoverlast ervaren van de vluchten van de stichting. Om deze reden heeft verweerder het noodzakelijk geacht dat de commandant beperkingen stelt aan het gebruik van de luchthaven door de stichting. In de ontheffing is dan ook bepaald dat de commandant aanwijzingen geeft over het betreden en gebruik van de luchthaven en over de wijze waarop in de omgeving van de luchthaven dient te worden gevlogen, naar tijd, plaats en hoogte. Het is aan de commandant gelaten om de inhoud van de aanwijzingen vorm te geven. Wel is er een maximum van 4.000 vliegbewegingen per jaar genoemd in de toelichting bij de ontheffing. 8.3. Deze werkwijze is naar het oordeel van de rechtbank in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, zoals neergelegd in de hiervoor genoemde artikelen 3:2 en 3:4 van de Awb. De rechtbank begrijpt dat de ministers het wenselijk en zelfs noodzakelijk hebben geacht dát er voorwaarden worden verbonden aan het gebruik van de luchthaven, ter voorkoming van onevenredige geluidsoverlast voor de omwonenden. Het is dan in strijd met de zorgvuldigheid en de eigen verantwoordelijkheid van de ministers om zelf de ontheffing te verlenen en de inhoud van de noodzakelijke geachte voorwaarden pas daarna (door een ander, namelijk de commandant van de desbetreffende vliegbasis) te (laten) bepalen. De ministers moeten immers vooraf voldoende zorgvuldig onderzoek verrichten en daarna op basis van dat onderzoek bepalen welke minimale waarborgen moeten worden getroffen om te voorkomen dat omwonenden onevenredig hard worden geraakt in hun belangen. Dit is nu niet gebeurd, zodat de ontheffing in deze vorm niet kon worden verleend. De rechtbank merkt hierbij nog op dat de rechtsbescherming van omwonenden onaanvaardbaar zou worden uitgehold, wanneer het mogelijk zou zijn eerst de ontheffing te verlenen om hier pas later voorwaarden aan te verbinden. Belanghebbenden zouden dan immers al tegen de ontheffing op moeten komen in bezwaar en beroep, zoals voor eiser nu het geval was, terwijl de voorwaarden nog niet zijn geformuleerd en geen onderdeel vormen van de ontheffing, zodat de inhoud hiervan niet aan de orde kan komen en niet kan worden getoetst. Dit is niet de bedoeling. De bestreden besluiten kunnen dan ook geen stand houden. 8.4. De stelling van verweerder dat er geen voorwaarden aan de ontheffing zouden kunnen worden verbonden, omdat de ontheffing ook op de luchthaven Woensdrecht ziet, volgt de rechtbank in ieder geval niet. Niet valt in te zien waarom het niet mogelijk zou zijn in het ontheffingsbesluit voorwaarden op te nemen die uitsluitend gelden voor luchthaven Gilze-Rijen. Dat met het opnemen van voorwaarden een precedent zou worden geschapen, volgt de rechtbank evenmin. Uit eerdere publicaties uit de Staatscourant blijkt dat er vaker voorwaarden worden verbonden aan ontheffingen voor het medegebruik van militaire luchthavens, onder andere waar het gaat om de tijden en dagen waarop gevlogen mag worden. De rechtbank verwijst bij wijze van voorbeeld op de ontheffing voor het medegebruik van het militaire luchtvaartterrein Twenthe ten behoeve van Exxaero BV van 12 april 2016, nummer MLA/052/2016. 8.5. De rechtbank begrijpt tot slot dat de ministers het wenselijk vinden dat de commandant de stichting aanwijzingen kan geven, waar het gaat om de dagelijkse bedrijfsvoering. Hierin wijzigt nogal eens iets, zodat het niet werkbaar is deze dwingend vast te leggen in de ontheffing. De rechtbank overweegt dat het opnemen van de nodig geachte minimale (rand)voorwaarden in de ontheffingsbeslissing – waarbij gedacht kan worden aan de dagen waarop en de tijdstippen waarbinnen gevlogen mag worden – de bevoegdheden van de commandant ten aanzien van de dagelijkse bedrijfsvoering onverlet laat. De commandant kan hier nog steeds instructies over geven. Dit vormt dus geen reden geheel af te zien van het opnemen van voorwaarden in het ontheffingsbesluit. 8.6. Het beroep van eiser is gezien het bovenstaande gegrond. De ministers zullen nader onderzoek moeten doen en nader af moeten wegen of de ontheffing kan worden verleend zonder dat omwonenden daarvan onevenredige nadelige gevolgen ondervinden en onder welke voorwaarden dit dan het geval zou zijn. Eiser heeft nog een aantal beroepsgronden aangevoerd, die gaan over de inhoud van deze voorwaarden. De rechtbank zal deze gronden daarom hierna bespreken. Moeten de toezeggingen van de staatssecretaris van Defensie als voorwaarden worden opgenomen in de ontheffing? 9.1. De staatssecretaris van Defensie heeft op 12 februari 2020 een brief gestuurd aan de voorzitter en leden van de COVM Gilze-Rijen, waarin zij schrijft dat er twee maatregelen zullen worden genomen – inhoudende dat de reserveveldfunctie op Gilze-Rijen zal komen te vervallen als de reactivering van De Peel rond is en dat de omvang van de returnveldfunctie zal worden gehalveerd – waarmee tegemoet wordt gekomen aan twee hoofdpunten van kritiek op de plannen van Defensie. De bijlage van de brief bevat nog een aantal andere ‘voornemens’. Zo staat in de bijlage onder andere dat het aantal vliegtuigbewegingen Historische Vlucht wordt verlaagd van 5.000 naar maximaal 4.000 per jaar en dat er één Historische Vlucht-loze zondag per maand komt. Eiser vindt dat het om concrete toezeggingen van de staatssecretaris gaat en betoogt dat deze moeten worden opgenomen als voorwaarden bij de ontheffing. 9.2. Nu in de toelichting bij het bestreden besluit II is opgenomen dat er maximaal 4.000 vliegbewegingen per jaar mogen worden verricht door de stichting, lijkt het aannemelijk dat de ministers bereid zijn dit maximum als voorwaarde aan de ontheffing te verbinden. De rechtbank gaat op dit onderdeel daarom verder niet in. 9.3 Het is de vraag of de staatssecretaris de concrete en onvoorwaardelijke toezegging heeft gedaan dat er tenminste één vliegvrije zondag per maand zal zijn, waaruit eiser mocht afleiden dat dit voornemen (direct) als voorwaarde is opgelegd aan de stichting. Dit is volgens de rechtbank niet het geval. Hoewel in de bijlage bij de brief vrij concreet voornemens worden opgesomd, brengt het gebruik van het woord ‘voornemen’ tot uitdrukking dat het niet om een harde toezegging gaat. Verder moet de bijlage worden gelezen in het licht van de gehele brief, waarin duidelijk een onderscheid wordt gemaakt tussen de twee maatregelen die worden genomen en de ‘voornemens’. Ter zitting is duidelijk geworden dat er sinds een aantal maanden een vliegvrije zondag per maand is ingevoerd. Ook zou er op de overige zondagen niet voor 12.00 uur worden gevlogen. Dit is al jaren de afspraak. De rechtbank begrijpt dat eiser deze afspraken graag als voorwaarden opgenomen ziet in de ontheffingsbeslissing. Het is echter niet aan de rechtbank, maar aan de ministers om te bepalen welke voorwaarden dienen te worden opgenomen. Nu de ministers dit nog niet hebben gedaan, kan de rechtbank hier geen uitspraken over doen. Uit de brief blijkt naar het oordeel van de rechtbank wel dat er vanuit de staatssecretaris van Defensie, die werkt onder de verantwoordelijkheid van de minister van Defensie, de wenselijkheid werd gezien een Historische Vlucht-loze zondag per maand in te voeren. Kennelijk is deze wens inmiddels gerealiseerd. Het ligt voor de hand dat de ministers ook deze omstandigheden mee zullen nemen in hun afweging. Ten aanzien van de geluidsmeetmethode 10.1. Het bestreden besluit bevat tot slot een voorwaarde die ziet op de overlast door geluid. De ontheffing is namelijk verleend onder de voorwaarde dat de geluidszone van het desbetreffende militaire luchtvaartterrein (dus van de luchthaven Gilze-Rijen) niet wordt overschreden. 10.2. In artikel 10.12, tweede lid, van de Wet luchtvaart staat, kort gezegd, dat bij algemene maatregel van bestuur uniforme grenswaarden worden vastgesteld voor de maximaal toegelaten geluidbelasting voor landende en opstijgende luchtvaartuigen. In artikel 3, eerste lid, van het Besluit militaire luchthavens (hierna: het BML) staat vervolgens uitgewerkt dat de geluidbelasting door landende en opstijgende luchtvaartuigen, als bedoeld in artikel 10.12, tweede lid, van de Wet luchtvaart, wordt vastgesteld in zogenoemde ‘Kosteneenheden’ (Ke). In artikel 10.12, derde lid, van de Wet Luchtvaart staat verder dat bij regeling van de minister van Defensie regels worden gesteld over de wijze van meten, berekenen en registreren van de in het tweede lid bedoelde geluidbelasting. De regeling waar op wordt gedoeld is de Regeling berekening geluidsbelasting militaire luchthavens in Kosteneenheden (de Regeling Ke). Op grond van artikel 3 van de Regeling Ke wordt de geluidsbelasting berekend op de manier beschreven in rapport RLD/BV 01, Voorschrift voor de berekening van de geluidsbelasting in Kosteneenheden (Ke) ten gevolge van het vliegverkeer (hierna: het voorschrift). In dit voorschrift wordt overwogen: “Dit voorschrift legt de methodieken vast voor de berekening van de geluidsbelasting, uitgedrukt in Kosteneenheden (Ke), ten gevolge van landende en opstijgende luchtvaartuigen, als bedoeld in de Luchtvaartwet art. 25, eerste lid. Het betreft de landende en opstijgende luchtvaartuigen met een toegelaten totaalmassa van 6000 kg of meer, als mede de luchtvaartuigen met een toegelaten totaalmassa van minder dan 6000 kg maar meer dan 390 kg, voor zover dit hefschroefvliegtuigen betreft dan wel deze luchtvaartuigen gebruik maken van dezelfde aan- en uitvliegroutes als de luchtvaartuigen van tenminste 6000 kg, dan wel de vliegpatronen van deze luchtvaartuigen overeenkomen met die van luchtvaartuigen van tenminste 6000 kg.” 10.3. Welke geluidsbelasting maximaal toelaatbaar is en hoe deze moet worden berekend, is dus wettelijk bepaald. Dat in de bestreden besluiten een onjuiste uitleg van de wettelijke regeling zou zijn gegeven, is de rechtbank niet gebleken. Verweerder en de stichting hebben ter zitting toegelicht dat de vliegpatronen en de aan- en uitvliegroutes van de toestellen van de stichting met een gewicht tussen de 390 en de 6.000 kilogram niet overeenkomen met die de zwaardere luchtvaartuigen (van tenminste 6.000 kilogram). Dit heeft er mee te maken dat de zwaardere, modernere toestellen vliegen met behulp van instrumenten voor luchtvaartnavigatie (‘onder IFR-condities’), terwijl de vliegtuigen van de stichting niet over de moderne apparatuur beschikken die hiervoor nodig is. De rechtbank volgt eiser dan ook niet in zijn stelling dat uit een onderzoek naar de geluidbelasting van het vliegverkeer op de luchthaven Gilze-Rijen uit december 2017, uitgevoerd door het Nederlands Lucht- en Ruimtevaartcentrum, zou blijken dat deze vliegtuigen van de stichting wel altijd meetellen.