ECLI:NL:RBZWB:2018:5947

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Bestuursrecht zaaknummer: BRE 18/6199 GEMWT VV uitspraak van 19 oktober 2018 van de voorzieningenrechter in de zaak tussen [naam verzoekers] , beide gevestigd te [vestigingsplaats verzoekers], verzoeksters, gemachtigde: mr. H.G.M. van der Westen en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Terneuzen, verweerder. Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen de [naam derde belanghebbende], gemachtigde: mr. A.P.E. de Brouwer.

Verzoeksters hebben bezwaar gemaakt tegen de afzonderlijke besluiten van verweerder van 10 juli 2018 (bestreden besluiten) aan verzoeksters inzake de last onder dwangsom tot het staken van het gebruik van recreatiewoningen op vakantiepark [naam vakantiepark] voor het huisvesten van arbeidsmigranten. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 10 oktober 2018. Verzoeksters hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden mr. H.G.M. van der Westen, G.J.G.C. van Bree en P. van Alten. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. A. Schreijenberg en P.A. de Blaeij. Derde partij heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.P.E. de Brouwer en F.M.A. Weijn.

1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden. [naam verzoekers 2] is eigenaar van vakantiepark [naam vakantiepark] aan de [adres vakantiepark] te [vestigingsplaats vakantiepark]. Het park wordt geëxploiteerd door [verzoekers en belanghebbenden] [naam verzoekers 1] is een onderneming die zich bezig houdt met het bieden van huisvesting aan arbeidsmigranten en expats. [naam verzoekers 2] is enig eigenaar/bestuurder van beide ondernemingen. Derde partij heeft verweerder herhaaldelijk verzocht om handhavend op te treden tegen de huisvesting van arbeidsmigranten op vakantiepark [naam vakantiepark]. Dit heeft geleid tot controles van toezichthouders, laatstelijk op 21 juni 2018. Daarbij is volgens verweerder geconstateerd dat verzoeksters arbeidsmigranten gehuisvest heeft en houdt in recreatiewoningen en permanente kampeermiddelen op het vakantiepark. Vervolgens heeft verweerder op 4 mei 2018 het voornemen kenbaar gemaakt om ter zake handhavend op te treden. Bij de bestreden besluiten zijn verzoeksters gelast om de met het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] strijdige bewoning in de vorm van huisvesting van arbeidsmigranten in de recreatiewoningen en permanente kampeermiddelen op vakantiepark [naam vakantiepark] te staken en gestaakt te houden. In de bijlage 1 bij de bestreden besluiten is aangegeven per veld en nummer welke arbeidsmigranten zijn aangetroffen. Verweerder heeft aangegeven dat verzoeksters een dwangsom van € 100.000,-- ineens verbeuren indien zij deze overtreding van het gebruiksverbod niet vóór 23 oktober 2018 hebben beëindigd. 2. Verzoeksters hebben aangevoerd dat de planregels waar verweerder zich op beroept onverbindend zijn althans buiten toepassing moeten worden gelaten omdat zij in strijd zijn met de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36; hierna: de Dienstenrichtlijn). In het bezwaarschrift hebben zij aangevoerd dat de dienst “het verhuren van recreatiewoningen” wordt beperkt door met name artikel 6.5.1. onder e, van de planregels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan, zonder dat aan de voorwaarden van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn wordt voldaan. Ter zitting hebben verzoeksters hun gronden uitgebreid, in die zin dat zij hebben gesteld dat “het aanbieden van vormen van huisvesting” wordt beperkt door het bestemmen van de gronden voor ‘Recreatie’ in het algemeen en door de bestemmingsomschrijving in artikel 6.1 van de planregels in het bijzonder. Omdat niet aan de voorwaarden van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn is voldaan, moet artikel 6 van de planregels buiten toepassing blijven dan wel verbindende kracht worden ontzegd, aldus verzoeksters. Weliswaar is sprake van een onherroepelijk bestemmingsplan, maar dat laat onverlet dat de bestuursrechter de planregel(s) exceptief toetsend onverbindend kan achten dan wel buiten toepassing kan laten. Subsidiair hebben zij betoogd dat niet is aangetoond dat sprake is van een overtreding. Niet duidelijk is wat onder een ‘arbeidsmigrant’ moet worden verstaan, en dus ook niet op de aangetroffen personen als zodanig zijn aan te merken. Voorts hebben verzoeksters gesteld dat zij niet als overtreders aangemerkt kunnen worden omdat zij niet weten – en ook niet kunnen weten – dat de recreatiewoningen gebruikt worden door arbeidsmigranten. In dat verband hebben zij opgemerkt dat ook niet altijd duidelijk is of iemand arbeidsmigrant is omdat zij overdag ter plaatse kunnen recreëren, terwijl omgekeerd er wellicht recreanten zijn die vanuit hun vakantiehuis naar hun werk vertrekken. Om die reden is de formulering van de last ook niet duidelijk. Daarnaast hebben zij aangevoerd dat verzoekster [naam verzoekers 2] niet als overtreder gezien kan worden omdat zij als eigenaresse van de gronden het niet in haar macht heeft om de overtreding te beëindigen. Voorts zijn verzoeksters van mening dat de belangenafweging onzorgvuldig is omdat niet blijkt van een dwingende reden van algemeen belang terwijl verzoeksters de inkomsten uit tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten juist nodig hebben om de vereiste kwaliteitsslag voor het recreatieve gedeelte van het vakantiepark te kunnen maken. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht het bestreden besluit te schorsen. 3. Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. De voorzieningenrechter stelt voorop dat bij het nemen van een beslissing op een verzoek om voorlopige voorziening een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit een belangrijke rol speelt. Verder dient deze beslissing het resultaat te zijn van een belangenafweging, waarbij moet worden bezien of uitvoering van het bestreden besluit voor verzoeksters een onevenredig nadeel met zich zou brengen in verhouding tot het door een onmiddellijke uitvoering van dat besluit te dienen belang.

4.1 Artikel 14 van de Dienstenrichtlijn bepaalt, onder het opschrift “Verboden eisen”, dat de lidstaten de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk stellen van - voor zover hier van belang - de toepassing per geval van economische criteria, waarbij de verlening van de vergunning afhankelijk wordt gesteld van het bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat, van een beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van de activiteit of van een beoordeling van de geschiktheid van de activiteit in relatie tot de door de bevoegde instantie vastgestelde doelen van economische planning; dit verbod heeft geen betrekking op planningseisen waarmee geen economische doelen worden nagestreefd, maar die voortkomen uit dwingende redenen van algemeen belang. Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn bepaalt onder het opschrift “Aan evaluatie onderworpen eisen” - voor zover hier van belang - dat de lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen. De in het derde lid bedoelde voorwaarden zijn: a. a) het discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel; b) de noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; c) de evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt. 4.2 Krachtens artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. 4.3 Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] rust op de onderhavige percelen de bestemming “Recreatie”, met de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie - centrale voorzieningen - 1’. In artikel 6.1 van de planregels is bepaald dat de voor “Recreatie” aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. recreatieve voorzieningen in de vorm van: 1. recreatiewoningen ter plaatse van de aanduiding 'recreatiewoning'; 2. permanente kampeermiddelen met bijbehorende standplaatsvoorzieningen; 3. mobiele kampeermiddelen; 4. groepsaccommodaties; b. bedrijfswoningen; c. ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie - centrale voorzieningen -1’ en ‘specifieke vorm van recreatie - centrale voorzieningen -2’ tevens centrale voorzieningen; d. ter plaatse van de aanduiding 'jachthaven' tevens een jachthaven met bijbehorende voorzieningen; e. een (binnen)zwembad; f. dagrecreatieve voorzieningen; g. sanitaire voorzieningen; h. wegen en paden met bijbehorende voorzieningen, waaronder buiten de hoofdontsluiting minstens één andere calamiteitenontsluitingsweg ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van verkeer - calamiteitenontsluiting'; i. parkeervoorzieningen; j. speel- en sportvoorzieningen; k. groenvoorzieningen; l. nutsvoorzieningen; m. water- en waterhuishoudkundige voorzieningen; n. behoud en herstel van de aanwezige natuur- en landschapswaarden. Ingevolge artikel 6.5.1, aanhef en onder e, van de planregels geldt in ieder geval als strijdig met de bestemming gebruik van gronden en opstallen: de huisvesting van arbeidsmigranten. In artikel 6.5.2 van de planregels is bepaald: Ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie - centrale voorzieningen - 1’ mogen de gronden en gebouwen naast het bepaalde in lid 6.1 onder a en onder f tot en met m, tevens gebruikt worden ten behoeve van de volgende functies: a. horecavoorzieningen met bijbehorende terrassen; b. kinderboerderij; c. kantoren; d. receptie; e. markering van de entree; f. opslag en werkplaats; g. wasserette; h. sanitaire voorzieningen; i. detailhandel. In artikel 1 van de planregels is arbeidsmigrant gedefinieerd als: economisch actieve migrant wiens doel het is arbeid en inkomen te verwerven in een immigratieland. Permanent kampeermiddel is gedefinieerd als: een onderkomen voor recreatief nachtverblijf, zoals een stacaravan, chalet, comforthome of mobilhome, dat door zijn afmetingen, constructie en/of wijze van plaatsen niet (gemakkelijk) opneembaar of verplaatsbaar is. Recreatiewoning is gedefinieerd als: een permanent ter plaatse aanwezig gebouw, geen woonkeet en geen caravan of andere constructie op wielen zijnde, dat bedoeld is om uitsluitend door een huishouden of daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat het hoofdverblijf elders heeft, gedurende een gedeelte van het jaar wordt gebruikt. Verblijfsrecreatie is gedefinieerd als: het verblijf voor recreatieve doeleinden buiten de (hoofd)woning, waarbij ten minste één nacht wordt doorgebracht, met uitzondering van overnachtingen bij familie en kennissen. 4.3.1 De voorzieningenrechter stelt voorop dat tegen de vaststelling van het bestemmingsplan een rechtsmiddel heeft open gestaan, waarvan verzoeksters geen gebruik hebben gemaakt. In zoverre is sprake van een andere situatie dan die waaraan de conclusie van advocaat-generaal Widdershoven van 22 december 2017 is gewijd (ECLI:NL:RVS:2017:3557). Daarin is immers uitdrukkelijk niet ingegaan op de omvang en intensiteit van de rechterlijke exceptieve toetsing als tegen het desbetreffende algemeen verbindende voorschrift, in afwijking van artikel 8:3 Awb, rechtstreeks beroep openstaat op de bestuursrechter en van die mogelijkheid niet (tijdig) gebruik is gemaakt (zie onder 2.3). Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS; vergelijk de uitspraak van 16 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:906) volgt dat de mogelijkheid om in een procedure als de onderhavige de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In geval in een eerstbedoelde procedure wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling, waarbij onder meer is vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.

De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.M. van Lanen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier.

P.H.M. Verdonschot, griffier J.J.M. van Lanen, voorzieningenrechter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.

4.3.2 De rechtstreeks werkende regels van de Dienstenrichtlijn betreffen naar het oordeel van de voorzieningenrechter dergelijke concrete regels. 4.3.3 Voorts overweegt de voorzieningenrechter dat uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) van 30 januari 2018, ECLI:EU:C:2018:44, en de vervolgens gewezen tussenuitspraak van de AbRS van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2062, kan worden afgeleid dat de Dienstenrichtlijn ook van toepassing is in uitsluitend interne situaties, dat een bestemmingsplan een “eis” is als bedoeld in de artikelen 14 en 15 van de Dienstenrichtlijn die gericht kan zijn tot dienstverleners en dat in dat geval moet worden beoordeeld of sprake is van een verboden beperking (artikel 14) of een verdachte beperking (artikel 15) van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters. In het laatste geval moet aan de voorwaarden van artikel 15, derde lid worden voldaan. Dat betekent dat niet alle regelgeving die het verrichten van een dienst potentieel kan beïnvloeden onder de werking van de Dienstenrichtlijn valt. Pas wanneer planvoorschriften een beperking (kunnen) vormen voor de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en/of van het vrije verkeer van diensten, vallen die bepalingen binnen de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn. Dat kan het geval zijn als het gaat om een eis die is gericht tot dienstverleners. 4.3.4 Dat brengt de voorzieningenrechter tot de volgende beoordeling van deze grond. 4.4.1 Niet in geschil is - en de voorzieningenrechter neemt voorshands aan - dat het verhuren van recreatiewoningen en/of het (bemiddelen bij) het aanbieden van vormen van huisvesting diensten zijn in de zin van de Dienstenrichtlijn. De stellingen van verzoeksters houden in dat deze diensten worden beperkt door de betreffende planregels. Het betreft geen verboden beperking, maar een verdachte beperking als bedoeld in artikel 15, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn. 4.4.2 Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter is de in het bestemmingsplan geregelde aanwijzing van een gebied voor ‘Recreatie’ op dezelfde wijze van toepassing op dienstverrichters als op natuurlijke personen die particulier handelen. Deze voorschriften zijn niet alleen gericht tot personen die een dienstenactiviteit willen ontwikkelen in de betreffende geografische gebieden, maar hebben generieke gelding. Zij regelen niet specifiek de toegang tot een activiteit in verband met diensten of zijn daarop specifiek van invloed, maar moeten door de dienstverrichters in acht worden genomen in de uitoefening van hun economische activiteit, op dezelfde wijze als door personen die handelen als particulier (vergelijk de overwegingen 122 tot en met 124 van voornoemd arrest van het Hof). Dit leidt de voorzieningenrechter voorshands tot de conclusie dat de aanwijzing van de gronden met de bestemming ‘Recreatie’ en de doeleindenomschrijving in artikel 6.1 van de planregels niet onder de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn vallen. De recreatieve bestemming in samenhang met het algemene gebruiksverbod in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo zijn bij uitstek regels van ruimtelijke ordening en grondgebruik, waarop blijkens overweging 9 van de considerans, de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is. In die overweging 9 is immers aangegeven dat de Dienstenrichtlijn alleen van toepassing is op eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. De Dienstenrichtlijn is niet van toepassing op eisen zoals verkeersregels, regels betreffende de ontwikkeling of het gebruik van land, voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw, en evenmin op administratieve sancties wegens het niet naleven van dergelijke voorschriften die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar die de dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen. 4.4.3 Dat betekent dat geen aanleiding bestaat om deze planregel(s) buiten toepassing te laten. 4.5 Dit betekent ook dat de vraag naar de verbindendheid van het specifieke gebruiksverbod in artikel 6.5.1, aanhef en onder e, van de planregels, voor nu onbesproken kan blijven. Verweerder was al op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, bevoegd om handhavend op te treden tegen de niet-recreatieve bewoning van de recreatiewoningen en kampeermiddelen op [naam vakantiepark], nu de huisvesting van arbeidsmigranten niet in overeenstemming is met de bestemming ‘Recreatie’. Bepalend is de doeleindenomschrijving van de (verblijfs)recreatieve bestemming, in combinatie met het gebruiksverbod. De uitwerking in artikel 6.5.1, aanhef en onder e, van de planregels biedt verduidelijking, maar kan ook gemist worden. 5.1 Vervolgens ligt aan de voorzieningenrechter de vraag voor of verweerder voldoen-de aannemelijk heeft gemaakt dat er sprake is van een overtreding. De voorzieningenrechter beantwoordt die vraag bevestigend. Door toezichthouders van de gemeente Terneuzen is aan de hand van onder meer vragenlijsten en verklaringen vastgesteld dat de in de bijlage bij de bestreden besluiten nader aangeduide personen als arbeidsmigranten verblijven in de vakantiehuisjes. Uit deze lijsten volgt dat een groot aantal personen daar tijdelijk gehuisvest is, terwijl deze personen werkzaamheden verrichten bij bedrijven in de regio en in het buitenland hun hoofdverblijf hebben. Dat betekent dat zij daar niet recreatief verblijven. Aan verzoeksters komt in dit verband voorts geen beroep toe op de gestelde onduidelijkheid van het begrip ‘arbeidsmigrant’. Dit begrip is gedefinieerd in artikel 1 van de planregels en deze definitie is de neerslag van wat er in het hedendaagse spraakgebruik onder deze term verstaan wordt. Deze procedure leent zich niet voor een beantwoording van de vraag of in alle op de lijst genoemde verblijven arbeidsmigranten waren gehuisvest, maar de voorzieningenrechter oordeelt aan de hand van de stukken voorshands aannemelijk dat dat in een zeer groot aantal recreatiewoningen en/of permanente kampeermiddelen het geval is. Tijdens de zitting is door verzoeksters aangegeven dat dat aantal in de periode tussen de controle en de datum waarop de primaire besluiten zijn genomen, nog is toegenomen. 5.2 De voorzieningenrechter kan verzoeksters voorts niet volgen in hun stelling dat zij niet als overtreders aangemerkt kunnen worden. Ze zijn professionele partijen en hebben actief meegewerkt aan de verhuur aan arbeidsmigranten. [naam verzoekers 1] verhuurt recreatieverblijven op het park aan arbeidsmigranten: deze onderneming heeft zich volgens haar website en zoals erkend tijdens de zitting in haar bedrijfsvoering op die activiteit toegelegd. Als enig aandeelhouder/bestuurder van [naam verzoekers 1] is deze overtreding aan [naam verzoekers 2] toe te rekenen. Voor zover er recreatiewoningen of verblijven via de exploitatiemaatschappij [naam verzoekers] zouden zijn verhuurd, zoals ter zitting is gesteld, dan geldt datzelfde. Voor [naam verzoekers 2] geldt bovendien dat zij als eigenaresse van het vakantiepark de recreatieverblijven laat gebruiken in strijd met het gebruiksverbod. Gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo moet onder “gebruiken van gronden” als bedoeld in deze bepaling mede worden verstaan het “laten gebruiken van gronden” (vergelijk de uitspraak van de AbRS van 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1458).

Als zij wil voorkomen dat de vakantiehuisjes worden gebruikt voor niet-recreatieve doeleinden, dan kan zij bij de verhuur (laten) vragen naar het doel van het verblijf, bepalen dat niet-recreatief gebruik niet is toegestaan en daarop controleren. Nu verzoeksters niet hebben geïnformeerd naar het doel van het verblijf van de in de bestreden besluiten begrepen arbeidsmigranten, en in het geval van de verhuur door [naam verzoekers 1] zelfs moet worden aangenomen dat deze onderneming uitsluitend aan arbeidsmigranten verhuurt, kunnen zij niet tegenwerpen dat zij niet konden weten dat zich arbeidsmigranten onder de huurders bevonden. Bovendien blijkt uit het dossier genoegzaam dat verzoeksters beide betrokken zijn geweest bij gesprekken met de gemeente over het huisvesten van arbeidsmigranten op het vakantiepark, zodat ook om die reden bezwaarlijk kan worden volgehouden dat zij hier niet van op de hoogte waren. Zij konden tijdens de zitting ook aangeven hoeveel arbeidsmigranten zich nu nog op het park bevinden. Weliswaar is, zo is ter zitting gebleken, een gering aantal van de in de bijlage 1 bij de lasten genoemde verblijven niet in eigendom bij verzoeksters, maar bij erfpachters, en zijn deze verblijven niet door of namens verzoeksters verhuurd, maar deze omissie in de lijst kan in het bestreden besluit worden hersteld. 5.3 Ter zitting hebben verzoeksters betoogd dat verzoekster [naam verzoekers 2] het niet in haar macht heeft om de illegale bewoning van de vakantiehuisjes van de erfpachters te doen beëindigen. [naam verzoekers 2] is eigenaresse van de gronden van het vakantiepark en is enig aandeelhouder en bestuurder van [naam verzoekers 1] en van de exploitatiemaatschappij. En [naam verzoekers 1] (of mogelijk in sommige gevallen [naam verzoekers]) verhuurt de recreatiewoningen en permanente kampeermiddelen op het terrein. Gelet hierop hebben beide verzoeksters het in hun macht om de illegale bewoning te beëindigen. 6. Uit het voorgaande volgt dat verweerder bevoegd is tot handhavend optreden. 6.1 Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien (vergelijk onder meer de uitspraak van de AbRS van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3273). 6.2 Verweerder heeft onderzocht of de bewoning door arbeidsmigranten gelegaliseerd kon worden, maar heeft zich uiteindelijk op het standpunt gesteld dat dit niet wenselijk is. Al daarom kan gezegd worden dat geen sprake is van concreet zicht is op legalisering van de in geding zijnde overtreding. Verzoeksters menen dat afwijking van het bestemmingsplan met een tijdelijke omgevingsvergunning wel tot de mogelijkheden behoort omdat verweerder in het verleden ook heeft toegestaan dat asielzoekers in de huisjes werden gehuisvest. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan een tijdelijke vergunning ten behoeve van de huisvesting van asielzoekers evenwel niet zonder meer op één lijn gesteld worden met de huisvesting van arbeidsmigranten. Daar komt bij dat verzoeksters tot op heden geen officiële aanvraag voor een tijdelijke omgevingsvergunning hebben ingediend. 6.3 Aan de door verzoeksters gestelde financiële consequenties heeft verweerder in redelijkheid geen doorslaggevend gewicht hoeven toekennen boven het algemeen belang van de handhaving van wettelijke voorschriften en het voorkomen van precedentwerking. Verzoeksters zijn welbewust overgegaan tot aankoop en exploitatie van [naam vakantiepark], een vakantiepark met een recreatieve bestemming. Dan ligt het niet in de rede om van verweerder te vergen dat hij een niet-recreatief gebruik van vakantiehuisjes op een deel van het vakantiepark moet gedogen om de door verzoeksters gewenste kwaliteitsslag voor het recreatieve gebruik van een ander deel van het vakantiepark mogelijk te kunnen maken. 7. Ten aanzien van de formulering van de last hebben verzoeksters tijdens de zitting gesteld dat wat hen betreft de enige onduidelijkheid is gelegen in het begrip ‘arbeidsmigrant’. Gelet op hetgeen hiervoor onder 5.1 is overwogen, faalt dit betoog. 8. Het vorenstaande brengt de voorzieningenrechter tot het oordeel dat de lasten onder dwangsom naar verwachting in stand kunnen blijven. Het verzoek om voorlopige voorziening moet worden afgewezen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat daarom geen aanleiding.