ECLI:NL:RBZUT:2004:AR4724

RECHTBANK ZUTPHEN Rolnummer: 60593 HAZA 04-229 Uitspraak : 27 oktober 2004 Vonnis van de enkelvoudige kamer voor burgerlijke zaken, sector Civiel, in de zaak tussen: [eisende partij], wonende te [woonplaats], gemeente [gemeente naam], eisende partij, procureur: mr. H. Grootjans, advocaat: mr. C.H. Molenaar te Zevenaar en DE GEMEENTE DOETINCHEM, gevestigd en kantoorhoudende te Doetinchem, gedaagde partij, procureur: mr. D. van Hijkoop. Partijen worden in dit vonnis mede aangeduid als [eisende partij] en de gemeente. 1. Het verloop van de procedure Dit verloop blijkt uit: ­ de dagvaarding van 25 februari 2004 ­ de akte tot aanvulling c.q. vermeerdering van eis ­ de akte uitlating aanvulling c.q. vermeerdering van eis ­ de conclusie van antwoord ­ het vonnis van 14 juli 2004 ­ het proces-verbaal van de op 28 september 2004 gehouden comparitie van partijen ­ het verzoek om vonnis. 2. De vaststaande feiten 2.1 Uit hoofde van een op 12 december 1997 gesloten koop/aannemingsovereenkomst heeft [eisende partij] op 27 februari 1998 geleverd gekregen een perceel bouwterrein met de daarop in aanbouw zijnde opstallen, plaatselijk bekend [adres] te Doetinchem, alsmede het onverdeeld 5/248e aandeel in een perceel grond (pad) grenzend aan dit perceel. De koopprijs voor het bouwterrein bedroeg ? 25.125,-; de prijs voor de te bouwen woning ? 146.375,-. 2.2 In de notariële akte van levering zijn de “algemene verkoopvoorwaarden voor particuliere bouwterreinen”, zoals vastgesteld door de gemeenteraad bij besluit van 11 juni 1992, op de overeenkomst van toepassing verklaard en woordelijk overgenomen. Het gaat, voor zover hier van belang, om de volgende voorwaarden: “(...) Artikel 7. Verplichting zelfbewoning en verbod doorverkoop 1. Koper verplicht zich de op de verkochte grond te bouwen woning uitsluitend te zullen gebruiken om die zelf (met zijn eventuele gezinsleden) te bewonen en die woning met de daartoe behorende grond niet aan derden te zullen doorverkopen, een en ander behoudens het vermelde in de hierna volgende leden. 2. Het bepaalde in het vorige lid is niet van toepassing in geval van: (...) c. schriftelijke ontheffing door burgemeester en wethouders als bedoeld in lid 4. 3. Het bepaalde in lid 1 en 2 vervalt nadat de koper de desbetreffende woning gedurende vijf achtereenvolgende jaren heeft bewoond. (...) 4. Burgemeester en wethouders kunnen schriftelijk ontheffing verlenen van het bepaalde in dit artikel. Deze ontheffing wordt echter steeds verleend in geval van: a. verandering van werkkring van koper op grond waarvan redelijkerwijs verhuisd dient te worden; b. overlijden van koper of diens echtgeno(o)t(e); c. ontbinding van het huwelijk van koper door echtscheiding; d. verhuizing waartoe wordt genoodzaakt door de gezondheid van koper of van één van zijn gezinsleden. (...) Artikel 13. Boetebepalingen 1. Bij niet-nakoming van enige verplichting, voortvloeiende uit deze koopovereenkomst, verbeurt de koper (...) ten behoeve van de gemeente een onmiddellijk opeisbare boete van tien procent (10%) van de koopsom (...). 2. Naast het gestelde in het eerste lid van dit artikel behouden de gemeente en koper het recht om bij niet-nakoming van enige uit deze overeenkomst voortvloeiende verplichting in rechte nakoming te vorderen. (...) artikel 15. Kettingbeding De koper is verplicht en verbindt zich jegens de gemeente, die dit voor zich aanvaardt, het bepaalde in de artikelen (...) 7 (...) en 15 van deze algemene voorwaarden bij overdracht van het geheel of een gedeelte van de grond, alsmede bij de verlening daarop van een beperkt recht, aan de nieuwe eigenaar of beperkt gerechtigde op te leggen (...)” 2.3 Bij brief van 7 juli 2002 heeft [eisende partij] de gemeente verzocht om ontheffing van de verplichting tot zelfbewoning en het verbod tot doorverkoop. 1.4 Bij brief van 2 augustus 2002 heeft de gemeente te kennen gegeven dat zij alleen kan instemmen met de levering van de onroerende zaak aan derden indien [eisende partij] aan de gemeente een boete van € 6.516,74 voldoet. Voor de uitgangspunten van de berekening en de berekening zelf is verwezen naar een bij de brief gevoegd berekeningsoverzicht, waarin is vermeld dat de berekeningsmethodiek is vastgesteld bij besluit van het college van burgemeester en wethouders van 24 november 1998. 2.5 [eisende partij] heeft vervolgens het bedrag van € 6.516,74 aan de gemeente betaald en de onroerende zaak in eigendom overgedragen aan een derde. 2.6 De gemeente weigert de betaalde boete (gedeeltelijk) terug te betalen. 3. De vordering 3.1 [eisende partij] vordert – na wijziging van eis - dat de rechtbank bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren vonnis: I. primair: het tussen partijen in artikel 7 van de notariële akte van levering overeengekomen anti-speculatiebeding wegens strijd met de Huisvestingswet ontoelaatbaar c.q. nietig zal oordelen en de gemeente zal veroordelen om aan [eisende partij], tegen behoorlijk bewijs van kwijting, terug te betalen het bedrag van de door [eisende partij] aan de gemeente betaalde boete, dit bedrag vermeerderd met de wettelijke rente daarover vanaf de dag der betaling van [eisende partij] aan de gemeente tot aan de dag der terugbetaling door de gemeente; II. subsidiair: voor recht zal verklaren dat [eisende partij] aan de gemeente ten gevolge van de verkoop van haar woning gelegen aan de [adres] te Doetinchem binnen een periode van vijf jaren na de aankoop van de bouwgrond, op grond van het bepaalde in artikel 7 en 13 van de notariële akte van levering d.d. 27 februari 1998 aan de gemeente verschuldigd is een boete groot ? 2.512,50 en de nader tussen partijen gesloten vaststellingsovereenkomst dient te worden vernietigd, althans dient te worden gewijzigd in dier voege, dat het meerdere bedrag dat door [eisende partij] als boete aan de gemeente is voldaan, onverschuldigd is betaald en derhalve door de gemeente aan [eisende partij] tegen behoorlijk bewijs van kwijting dient te worden terugbetaald, vermeerderd met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf de datum der betaling door [eisende partij] aan de gemeente tot de dag der volledige terugbetaling door de gemeente aan [eisende partij]; III. de gemeente zal veroordelen in de kosten van deze procedure. 3.2 [eisende partij] legt aan haar vorderingen tegen de achtergrond van de vaststaande feiten de navolgende stellingen ten grondslag. Primair geldt dat het anti-speculatiebeding ontoelaatbaar is. De Huisvestingswet biedt de gemeente niet de mogelijkheid en laat haar evenmin de ruimte voor overheidsbemoeienis met de verdeling van woonruimten boven de in de Huisvestingswet gemaximeerde koopprijs. Het staat de gemeente niet vrij het onderhavige beding bij de uitgifte en verkoop van de bouwkavels op te leggen. Zij kan haar uit dit beding voortvloeiende rechten niet geldend maken. Subsidiair geldt dat de door de gemeente gestelde nadere vaststellingsovereenkomst dient te worden vernietigd c.q. gewijzigd in dier voege dat de boete wordt bepaald op de boete zoals overeengekomen in de leveringsakte. [eisende partij] heeft gedwaald. 5.1 Allereerst zal worden ingegaan op het betoog dat het in artikel 7 van de algemene voorwaarden opgenomen anti-speculatiebeding ontoelaatbaar c.q. nietig is wegens strijd met c.q. het op onaanvaardbare wijze doorkruizen van de Huisvestingswet. 5.2 Het gaat hier om de vraag of de overheid, ingeval haar bij een publiekrechtelijke regeling ter behartiging van zekere belangen bepaalde bevoegdheden zijn toegekend, die belangen ook mag behartigen door gebruik te maken van haar in beginsel krachtens het privaatrecht toekomende bevoegdheden, zoals aan het eigendomsrecht ontleende bevoegdheden. Wanneer de betrokken publiekrechtelijke regeling daarin niet voorziet, is voor de beantwoording van deze vraag beslissend of gebruik van de privaatrechtelijke bevoegdheden die regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist. Daarbij moet onder meer worden gelet op inhoud en strekking van de regeling (die mede kan blijken uit haar geschiedenis) en op de wijze waarop en de mate waarin in het kader van die regeling de belangen van de burgers zijn beschermd. Van belang is voorts of de overheid door gebruikmaking van de publiekrechtelijke regeling een vergelijkbaar resultaat kan bereiken als door gebruikmaking van de privaatrechtelijke bevoegdheid, omdat, zo zulks het geval is, dit een belangrijke aanwijzing is dat geen plaats is voor de privaatrechtelijke weg (Windmill-arrest; HR 26 januari 1990, NJ 1991, 393). 5.3 De Huisvestingswet geeft publiekrechtelijke regels aan de gemeente ter bevordering van een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van schaarse woonruimte. Doordat de gemeente bij de verkoop van bouwgrond een verplichting tot zelfbewoning gedurende vijf jaar met daaraan gekoppeld een verbod tot doorverkoop aan kopers oplegt, komen de op de bouwkavels te stichten woningen slechts voor woningzoekenden beschikbaar die zich over een dergelijke periode willen en kunnen vastleggen. Door het opleggen van bedoeld beding en verbod bepaalt de gemeente dat uitsluitend de koper gedurende vijf jaar in de woning mag wonen. Bovendien leidt het opleggen van deze verplichting en het verbod ertoe dat een aantal woningen gedurende een periode van vijf jaar niet gemakkelijk (althans niet zonder aanzienlijke financiële gevolgen voor de verkoper) op de woningmarkt beschikbaar komt. Door het bedingen van een verplichting van de koper jegens de gemeente om de verplichting tot zelfbewoning gedurende vijf jaren aan de nieuwe eigenaar op te leggen, wordt de doorstroming op de woningmarkt verder beperkt. Gelet op deze gevolgen is de gemeente met het aan de kopers opleggen van de verplichting tot zelfbewoning en het doorverkoopverbod bij de gronduitgifte op het beleidsterrein van de verdeling van woningen getreden. 5.4 Het verweer van de gemeente dat de Huisvestingswet niet van toepassing is omdat deze wet alleen ziet op het in gebruik geven en nemen van woonruimte en niet op verdeling en uitgifte van bouwgrond voor nieuw te bouwen woningen, faalt. Dit verweer miskent immers dat bij de gronduitgifte voorwaarden zijn bedongen die het gebruik van en/of de beschikking over de op die kavel te realiseren woning beperken, zodat aan de Huisvestingswet getoetst dient te worden of het de gemeente vrijstaat deze voorwaarden te hanteren. 5.5 De Huisvestingswet geeft geen antwoord op de vraag of en in hoeverre de gemeente gebruik mag maken van privaatrechtelijke bevoegdheden in het kader van de woonruimteverdeling. Vraag is derhalve of het hanteren van het anti-speculatiebeding de Huisvestingswet op onaanvaardbare wijze doorkruist. 5.6 Ter beantwoording van deze vraag wordt allereerst ingegaan op de bevoegdheden die de Huisvestingswet aan de gemeente toekent voor wat betreft de verdeling van koopwoningen. De mogelijkheid tot overheidsbemoeienis met deze verdeling is in de wet beperkt (met uitzondering van de hier niet relevante mogelijkheid van artikel 6, lid 4) tot woningen met een gemaximeerde koopprijs, waarbij aansluiting is gezocht bij de regelgeving inzake het verlenen van geldelijke steun van overheidswege om woonruimte ter bewoning in eigendom te verkrijgen (hierna: de koopprijsgrens). Voor woonruimte beneden de koopprijsgrens geldt dat de gemeenteraad, voor zover dat in het belang van een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van woonruimte noodzakelijk is, in een huisvestingsverordening woonruimte kan aanwijzen die alleen voor bewoning in gebruik mag worden genomen of gegeven, indien daarvoor een huisvestingsvergunning is verleend (artikel 5 juncto artikel 6, tweede en derde lid van de Huisvestingswet). In de huisvestingsverordening kan de gemeenteraad - met inachtneming van het Huisvestingsbesluit - toelatingscriteria, passendheidscriteria en/of urgentiecriteria vaststellen voor woonruimte met een prijs tot de koopprijsgrens (artikelen 9, 10 en 11 van de Huisvestingswet). Aan de gemeente komt derhalve geen verordenende bevoegdheid toe met betrekking tot de verdeling van woonruimte boven de koopprijsgrens. 5.7 Vraag is vervolgens of de Huisvestingswet als exclusieve publiekrechtelijke regeling heeft te gelden die geen ruimte laat voor privaatrechtelijk handelen. Uit de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van de Huisvestingswet moet worden afgeleid dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om overheidsingrijpen in de verdeling van woonruimte in beginsel alleen mogelijk te maken ten aanzien van de verdeling van woonruimte waarop woningzoekenden met een laag inkomen zijn aangewezen. Uitgangspunt is vrije vestiging en vrije marktwerking, tenzij er sprake is van een zodanige (dreigende) schaarste aan woonruimte voor bepaalde groepen van woningzoekenden met een zwakke positie op de woningmarkt, dat zonder overheidsingrijpen onaanvaardbare situaties kunnen ontstaan voor de huisvesting van die groepen van woningzoekenden. Verwezen wordt in dit verband naar de Memorie van Toelichting bij de totstandkoming van de huidige Huisvestingswet, waarin onder meer is te lezen (Kamerstukken II 1987/1988, 20 520, nr. 3, p 17 en 18): “(...) zal het ingrijpen van de overheid nooit zover mogen gaan dat de werking van de woonruimtemarkt, het recht van een eigenaar om vrijelijk over zijn eigendom te beschikken en het recht van de burger om zich vrij te vestigen worden aangetast, zonder dat de noodzaak daartoe is gebleken. Voor wat betreft woonruimteverdeling veronderstelt overheidsbemoeienis in elk geval het ontstaan of bestaan van een woningtekort in die zin dat bepaalde groepen van woningzoekenden in verband met de financiële en/of maatschappelijke omstandigheden waarin zij verkeren of door bepaalde negatieve maatschappelijke ontwikkelingen op het punt van de voorziening in hun huisvesting zonder overheidsingrijpen tussen de wal en het schip dreigen te geraken. Alleen de schaarste of een dreigende schaarste aan woonruimte in vorengenoemde zin, ongeacht de oorzaak daarvan (...), kan derhalve een rechtvaardiging vormen voor de door de overheid te nemen maatregelen die een beperking opleggen aan het marktmechanisme en aan de rechten van burgers zoals deze in diverse internationale verdragen hun erkenning hebben gevonden. Met name betreft dit het reeds genoemde recht van de eigenaren om vrijelijk over hun eigendommen te beschikken – waartoe mede valt te rekenen het in gebruik geven en nemen daarvan – alsmede het recht van de burger om zich vrij te vestigen. De wijze waarop en de mate waarin de ter zake te nemen maatregelen deze rechten zullen beperken zullen dan ook steeds in verhouding moeten staan met de mate van schaarste aan woonruimte ter plaatse. Het wetsvoorstel sluit bij deze gedachten aan en maakt alleen dan een inbreuk op de werking van het marktmechanisme en op de genoemde rechten mogelijk, wanneer maatschappelijk onaanvaardbare situaties ontstaan of redelijkerwijs zullen kunnen ontstaan.(...)” Het vorenstaande vindt bevestiging in hetgeen in de Memorie van Toelichting bij het voorstel tot wijziging van de Huisvestingswet (Kamerstukken II 1996/1997, 25 334) over de huidige Huisvestingswet is vermeld: (...) Deze wet heeft als fundamenteel uitgangspunt dat zo min mogelijk inbreuk mag worden gemaakt op de vrijheid van vestiging (...) Een van de doelstellingen van de wet is het bevorderen van de zelfredzaamheid en de zelfwerkzaamheid van de woningzoekenden. Voorop staat de eigen verantwoordelijkheid van de woningzoekenden voor hun huisvesting (...) eerst wanneer de huisvesting van bepaalde groepen van woningzoekenden met een verhoudingsgewijs zwakke (financiële) positie op de woningmarkt (hierna te noemen: de doelgroep) als gevolg van (dreigende) schaarste aan goedkope(re) woonruimte in gevaar komt, is overheidsbemoeienis met de woonruimteverdeling gerechtvaardigd. Die bemoeienis dient beperkt te blijven tot situaties waarin een zodanig tekort aan woonruimte bestaat of dreigt te ontstaan, dat zonder overheidsingrijpen onaanvaardbare situaties kunnen ontstaan op het punt van de huisvesting van de doelgroep. Wanneer het om de vorengenoemde redenen noodzakelijk is om van overheidswege beperkingen aan te brengen in de vrijheid van vestiging zullen die beperkingen niet verder mogen gaan dan – gelet op die noodzaak – is vereist. Wanneer er geen sprake is van schaarste in de vorengenoemde zin is er ook geen rechtvaardiging voor enig overheidsingrijpen in de woonruimteverdeling. Onder die omstandigheden dient onverkort het recht van vrije vestiging te gelden. Dit uitgangspunt is ook van belang voor het goed kunnen functioneren van de woningmarkt. (...)” 5.8 Het vorenstaande brengt met zich dat de Huisvestingswet niet de mogelijkheid biedt of de ruimte laat voor overheidsbemoeienis met de verdeling van woonruimten boven de koopprijsgrens en dat het hanteren van het anti-speculatiebeding, bestaande in een verplichting tot zelfbewoning en een verbod tot doorverkoop, in strijd is met het systeem dat de wetgever bij de totstandkoming van de Huisvestingswet voor ogen stond, namelijk dat overheidsbemoeienis niet is toegestaan boven de koopprijsgrens. 5.9 In het onderhavige geval ligt de koopprijs van de kavel inclusief woonhuis echter beneden de ten tijde van de levering geldende gemaximeerde koopprijsgrens ad ? 177.000. [eisende partij] heeft immers - evenals de gemeente - gesteld dat de woning ten tijde van de levering in 1998 een waarde had van ? 171.500,-, hetgeen bevestiging vindt in de akte van levering. Vraag is derhalve of en, zo ja, in hoeverre de Huisvestingswet ruimte biedt voor privaatrechtelijk optreden door de overheid ten aanzien van de verdeling van woonruimte met een koopprijs beneden de koopprijsgrens. 5.10 Zoals uit de hiervoor aangehaalde wetshistorie blijkt wordt overheidsingrijpen alleen gerechtvaardigd geacht indien er sprake is van een zodanige (dreigende) schaarste aan woonruimte voor bepaalde groepen van woningzoekenden met een zwakke positie op de woningmarkt, dat zonder ingrijpen onaanvaardbare situaties zouden kunnen ontstaan voor de huisvesting van die groepen van woningzoekenden. Voor de verdeling van woonruimte voor deze categorie woningzoekenden is aan de gemeente verordenende bevoegdheid toegekend. Indien al moet worden aangenomen dat de wetgever niet heeft bedoeld privaatrechtelijk handelen van de overheid bij de verdeling van woonruimte beneden de koopprijsgrens ontoelaatbaar te achten, dan dient, gelet op de restrictieve benadering van de wetgever, in elk geval te gelden dat er bij privaatrechtelijk ingrijpen sprake is van een schaarste zoals deze in de parlementaire geschiedenis nader is omschreven. Nu gesteld noch gebleken is dat er in het onderhavige geval sprake is (geweest) van een dergelijke schaarste, moet worden aangenomen dat zulks niet het geval is (geweest). 5.11 Dit betekent dat het hanteren van het anti-speculatiebeding, bestaande in een verplichting tot zelfbewoning en een verbod tot doorverkoop, in strijd is met het de bedoeling van de wetgever dat overheidsbemoeienis bij de verdeling van woonruimte slechts is toegestaan in gevallen van schaarste, zoals hiervoor nader omschreven. Het anti-speculatiebeding doorkruist hierdoor de Huisvestingswet op onaanvaardbare wijze. 5.12 Op grond van het bovenstaande moet worden geconcludeerd dat het anti-speculatiebeding, zoals opgenomen in de akte van levering, in strijd is met de openbare orde. Gelet op het bepaalde in artikel 3:40 lid 1 van het Burgerlijk Wetboek is het beding nietig. De primaire vordering van [eisende partij] dient daarom te worden toegewezen. 5.13 Als de in het ongelijk gestelde partij zal de gemeente worden veroordeeld in de proceskosten. De rechtbank, recht doende, verklaart het tussen partijen in artikel 7 van de notariële akte van levering overeengekomen anti-speculatiebeding nietig; veroordeelt de gemeente om aan [eisende partij], tegen behoorlijk bewijs van kwijting, terug te betalen het bedrag van de door [eisende partij] aan de gemeente betaalde boete, vermeerderd met de wettelijke rente daarover vanaf de dag der betaling van [eisende partij] aan de gemeente tot aan de dag der terugbetaling door de gemeente; veroordeelt de gemeente in de proceskosten, tot aan deze uitspraak aan de zijde van [eisende partij] begroot op € 324,78 aan verschotten en op € 662,- aan salaris voor de procureur; verklaart dit vonnis uitvoerbaar bij voorraad. Dit vonnis is gewezen door mr. R.M.A.G. van Valderen en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 27 oktober 2004.