ECLI:NL:RBUTR:2006:AV0758

RECHTBANK UTRECHT Sector bestuursrecht Reg. nr.: SBR 05/3287 VV Uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Utrecht op het verzoek om een voorlopige voorziening, in het geding tussen: Vereniging Stop Uitbreiding PGGM, gevestigd te Zeist, verzoekster, en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zeist, verweerder. 1. INLEIDING 1.1 Het verzoek heeft betrekking op het besluit van verweerder van 29 augustus 2005, waarbij aan het Pensioenfonds PGGM vrijstelling ex artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) en een bouwvergunning is verleend voor het uitbreiden van het bestaande kantoorgebouw, inclusief bedrijfsrestaurant en parkeerkelder, op het perceel Kroostweg-Noord 149 te Zeist. 1.2 Het verzoek is op 11 januari 2005 ter zitting behandeld, waar van de zijde van verzoekster zijn verschenen [verzoeker], bijgestaan door mr. M. Lanen, advocaat te Utrecht, en drs. C. van Oosten, verbonden aan het Instituut Onderzoek Luchtkwaliteit Utrecht. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door P. Huiszoon en J.P.M. Hooijmans, beiden werkzaam bij de gemeente Zeist, alsmede door drs. J.J. Niessink, werkzaam bij de Milieudienst Zuidoost-Utrecht en drs. J.A. Waagmeester, werkzaam bij Goudappel Coffeng. Namens het Pensioenfonds PGGM is ter zitting verschenen mr. D.S.P. Fransen, advocaat te Amsterdam, vergezeld van dhr. Van Aalten, projectleider. De voorzieningenrechter: wijst het verzoek af. Aldus vastgesteld door mr. R.P. den Otter, en in het openbaar uitgesproken op 27 januari 2006. De griffier: De voorzieningenrechter: J.D. Koteris mr. R.P. den Otter Afschrift verzonden aan partijen op: 2.1 Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. 2.2 Verweerder heeft betoogd dat het spoedeisend belang ontbreekt nu het verzoek is gedaan na afloop van de bezwaartermijn, en dus niet meer van rechtswege een aanhouding van de beslissing op de aanvraag voor een bouwvergunning tweede fase kan worden bewerkstelligd. Anders dan verweerder acht de voorzieningenrechter een spoedeisend belang niet zonder meer uitgesloten buiten het geval waarop artikel 56b, eerste lid, van de Woningwet betrekking heeft. Verzoekster heeft aangevoerd dat in verband met het grootschalige karakter van het bouwplan voor de uitvoering ervan een aantal daarvan afgeleide, voornamelijk infrastructurele, maatregelen nodig zijn die van invloed zijn op de directe omgeving. Verweerder heeft dit niet weersproken. In het bij deze voorbereidende werkzaamheden betrokken belang van de omwonenden acht de voorzieningenrechter voldoende grond gelegen het verzoek inhoudelijk te behandelen. Aangezien de omwonenden niet op korte termijn zullen worden geconfronteerd met de bouw van het kantorencomplex zelf, ziet de voorzieningenrechter echter eerst aanleiding voor toewijzing van het verzoek indien met grote mate van waarschijnlijkheid moet worden aangenomen dat de verleende bouwvergunning in de bodemprocedure niet in stand zal blijven. 2.3 Voor zover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt gegeven over het geschil in de bodemprocedure, heeft dit oordeel een voorlopig karakter en bindt dit de rechtbank niet bij haar beslissing in die procedure. 2.4 Het ligt in de bedoeling dat het personeel van de PGGM (ruim 1200 personeelsleden), dat nu nog is gehuisvest op vier verschillende locaties binnen de gemeente Zeist, na realisatie van het bouwplan wordt ondergebracht in de hoofdvestiging aan de Kroostweg-Noord, welke is gelegen nabij de Utrechtseweg, een invalsroute vanuit De Bilt, en de rijksweg A28. Het perceel waarop de uitbreiding van de hoofdvestiging is gesitueerd, is 65.640 m² groot. De bedoeling is dat de bestaande bebouwing, met uitzondering van het hoofdgebouw, wordt gesloopt en dat de bestaande verhardingen ten behoeve van het parkeren worden verwijderd. Het bouwplan voorziet tevens in een ondergrondse parkeergarage voor 1000 motorvoertuigen. Rondom de nieuwbouw, waardoor (exclusief de parkeergarage) in totaal 52.700 m² aan bedrijfsvloeroppervlakte beschikbaar komt, wordt het terrein als parklandschap ingericht. De nieuwe vestiging zal ruimte bieden aan kantoren, een bedrijfsrestaurant, een auditorium en een kinderdagverblijf. De uitbreiding is geprojecteerd aan de zuidzijde van het bestaande gebouw (met een hoogte van 25 m), voornamelijk op het terrein dat nu voor parkeerdoeleinden wordt benut. Aan de zijde van de Kroostweg-Noord en naarmate het zich dichter bij de perceelsgrens bevindt, neemt de nieuwbouw in hoogte af tot 18 m. Deze grens is afgeschermd met een bomenrij waaraan volgens verweerder een robuust karakter wordt gegeven. 2.5 Op het perceel waarop de vrijstellingverlening betrekking heeft, rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Zeist West 2002” de bestemming “Kantoordoeleinden”. Het bestemmingsplan is op 28 oktober 2002 door de raad vastgesteld. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de voor kantoordoeleinden aangewezen gronden bestemd voor bestaande kantoren met bijbehorende bebouwing en voorzieningen, waaronder in ieder geval begrepen parkeervoorzieningen. De met de vrijstelling voorziene uitbreiding is in strijd met de bestemming omdat het (deels) is geprojecteerd buiten het op de plankaart aangeduide bebouwingsvlak. In de in artikel 4 van het bestemmingsplan opgenomen beschrijving in hoofdlijnen is aangegeven op welke wijze met dit plan de aan de gronden toegekende doeleinden zullen worden nagestreefd. Volgens die beschrijving, voor zover hier van belang, wordt de functionele structuur gekenmerkt door een overwegende woonfunctie in de wijken, met uitzondering van de concentratie van kantoren in de zone langs de Utrechtseweg. Aan de bestaande functies en bebouwing in die zone dienen met het oog op de aanwezige natuur-, cultuurhistorische en landschappelijke waarden nadere eisen te worden gesteld ten aanzien van het “buitenplaatskarakter”. Ter zake van de ruimtelijke structuur is in de beschrijving in hoofdlijnen opgemerkt dat nieuwe ontwikkelingen tenminste behoud en waar mogelijk versterking van de ruimtelijk-stedenbouwkundige structuur als uitgangspunt dienen te hebben. Met betrekking tot de verkeersstructuur, de openbare ruimte en het parkeren is daarin onder meer gesteld dat handhaving van de huidige verkeersstructuur uitgangspunt is, dat parkeren zo veel mogelijk op eigen terrein dient te geschieden, en dat de wegen die niet als hoofdstructuurwegen gelden voor herinrichting in aanmerking komen in verband met de aanleg van 30km-gebieden. Ten slotte is over de beeldkwaliteit, waarvan de aanwezigheid blijkt uit onder meer de aanwijzing als monument of het landschappelijk karakter, opgemerkt dat de in drie niveau’s onderscheiden kwaliteitszorg tenminste dient te worden gehandhaafd. 2.6 Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO, kunnen burgemeester en wethouders ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. 2.7 Op 16 augustus 2005 hebben gedeputeerde staten voor het onderhavige project een verklaring van geen bezwaar afgegeven, waartoe is overwogen dat de uitbreiding een intensivering van het perceel en een zekere toename van de verkeersbewegingen op het lokale wegennet betekent. Per etmaal genereert de uitbreiding in totaal 1.200 extra (van 2.000 naar 3.200) gemotoriseerde verkeersbewegingen. Ontsluiting van dat verkeer via de Noordweg-Noord in de ochtend en de Kroostweg-Noord in de middag komt daaraan volgens gedeputeerde staten voldoende tegemoet. Op basis van daarop betrekking hebbende rapportages is voorts geconstateerd dat de grenswaarden voor zowel luchtkwaliteit als geluidsniveau niet worden overschreden, zodat aanvullende maatregelen niet aan de orde zijn. Gelet op de in het rapport “Gebiedsvisie Kroostweg-Noord” van het adviesbureau Royal Haskoning neergelegde ruimtelijke onderbouwing ontmoet realisering van het project vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening volgens gedeputeerde staten evenmin bezwaar. 2.8 Verzoekster betoogt dat de ruimtelijke onderbouwing onvoldoende is. Zij voert hierbij in hoofdzaak aan dat de concentratie van de personele huisvesting een groot effect heeft op de verkeers- en parkeerdruk, en daarmee een zeer ingrijpende inbreuk op het geldende planologisch regime betekent. Volgens verzoekster is de met de uitbreiding gepaard gaande toename van verkeersbewegingen zodanig dat het aantal te realiseren parkeerplaatsen op het PGGM-terrein ontoereikend is. De daardoor verwachte parkeeroverloop in de directe omgeving leidt, mede gezien de huidige breedte en de functie van de geplande ontsluitingsroutes, tot een verkeersonveilige situatie. Van het door de PGGM opgestelde bedrijfsvervoerplan valt volgens verzoekster geen positief effect te verwachten omdat het niet dwingend is. Voorts strookt het bouwplan volgens verzoekster niet met het op 9 juli 2001 door de gemeenteraad vastgestelde “Structuurplan gemeente Zeist” en het op 15 december 2003 door de raad vastgestelde “Aangescherpt Beleidskader 2002-2006”. Niet is gehandeld overeenkomstig de in het Aangescherpt Beleidskader geformuleerde uitgangspunten voor gemeentelijk beleid. Het bouwplan draagt niet bij aan het algemene accent daarin op leefbaarheid, onder andere tot uitdrukking gebracht in het streven om groene woon- en werklandschappen te ontwikkelen, het groene karakter te behouden en balans te bewaren tussen wonen en werken. Gedeputeerde staten hadden hierin aanleiding moeten vinden de verklaring van geen bezwaar te weigeren, aldus verzoekster. 2.9 De voorzieningenrechter stelt voorop dat niet is gesteld dat gedeputeerde staten met het verlenen van de verklaring van geen bezwaar zouden hebben afgeweken van in het Streekplan 2005-2015 neergelegd beleid. De voorzieningenrechter is dit ook niet gebleken. In het streekplan is over het ruimtelijk beleid ten aanzien van de gemeente Zeist onder meer gesteld dat de verstedelijking aan beperkingen is gebonden en dat in wisselwerking met de opvangfunctie elders in het stadsgewest het beschermen van de groene kwaliteiten in Zeist een belangrijke afwegingsfactor dient te zijn in relatie tot verstedelijkingsambities. Die verstedelijkingsambities moeten plaatsvinden binnen de rode contouren. Het in geding zijnde perceel is daarbinnen gelegen. Als de ontwikkelingen binnen de contour passen in het kwalitatieve en kwantitatieve ruimtelijk beleid uit het streekplan, dan worden ze als passend in het proces van vernieuwing en functieaanpassing van de kernen beschouwd. Naar voorlopig oordeel kan niet worden gezegd dat gedeputeerde staten met het verlenen van een verklaring van geen bezwaar voor dit project, waarbij uitdrukkelijk aandacht is besteed aan de landschappelijke inrichting, hebben gehandeld in strijd met de in het streekplan neergelegde beleidslijn aangaande het behoud van de groene kwaliteiten. Verweerder heeft dan ook gebruik mogen maken van deze verklaring. 2.10 Blijkens de parlementaire geschiedenis hoeft de ruimtelijke onderbouwing niet in alle gevallen even omvangrijk te zijn. Deze is, onder meer, afhankelijk van de aard en omvang van de activiteit, de mate van ingrijpendheid, de actualiteit van het gemeentelijk ruimtelijk beleid, en de aard van de eventueel ingebrachte bedenkingen. Het vorenstaande in ogenschouw nemende kunnen bij een meer ingrijpend project qua omvang alsook qua inhoud zwaardere eisen worden gesteld aan de ruimtelijke onderbouwing. 2.11 Het betoog van verzoekster dat reeds de omstandigheid dat het geldende bestemmingsplan recentelijk is vastgesteld zich zou verzetten tegen de vrijstellingverlening, slaagt niet. Van de zijde van de vergunninghouder is op dit punt terecht opgemerkt dat de wet noch de rechtspraak belet dat een vrijstellingsprocedure in gang wordt gezet gelijktijdig met of direct na vaststelling van het bestemmingsplan. Overigens is uit de stukken naar voren gekomen dat het (ontwerp van het) bestemmingsplan in een zodanig vergevorderd stadium verkeerde, dat de concrete uitbreidingsplannen van de PGGM niet meer bij de vaststelling daarvan konden worden betrokken. De voorzieningenrechter merkt op dat het de voorkeur verdient dat in een ruimtelijke onderbouwing expliciet wordt ingegaan op hetgeen in het geldende bestemmingsplan en in het structuurplan is bepaald. Dit is in het rapport “Gebiedsvisie Kroostweg-Noord” nagelaten. De voorzieningenrechter heeft echter wel geconstateerd dat in deze ruimtelijke onderbouwing de nodige aandacht is gegeven aan de ruimtelijke effecten die het bouwplan heeft, tegen de achtergrond van het eerder vastgestelde structuurplan en het thans geldende bestemmingsplan, namelijk de gevolgen voor natuur en landschap, verkeer en vervoer alsmede de stedenbouwkundige randvoorwaarden. De voorzieningenrechter acht voorts van belang dat de bestaande hoofdvestiging ter plaatse reeds een aanzienlijke omvang heeft (het gehandhaafde hoofdgebouw heeft een bedrijfsvloeroppervlakte van 27.400 m²), dat de betreffende kantoorfunctie in de huidige omvang is toegelaten en dat het bestemmingsplan nog een uitbreiding ter plaatse mogelijk maakt. De gegeven ruimtelijke onderbouwing van het project kan naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter de rechterlijke toetsing dan ook doorstaan. 2.12 Verzoekster heeft naar voren gebracht dat verwezenlijking van het bouwplan zal leiden tot een verkeersonveilige situatie in de directe omgeving. Ook hierin kan verzoekster niet worden gevolgd. Niet alleen zijn de verkeerseffecten van verschillende ontsluitingsvarianten uitvoerig geanalyseerd, ook is uitgebreid onderzoek gedaan naar de aanpassing van de infrastructuur die daarmee samenhangt. Samengevat is geconcludeerd dat reeds de bestaande verkeerssituatie ter plaatse niet optimaal is en een en ander bij de voorgestelde groei van de PGGM zonder maatregelen tot een verdergaande verslechtering zal leiden. Met het oog daarop is onder meer besloten tot het treffen van snelheidsbeperkende verkeersmaatregelen en is verder voorzien in een verbreding van het eerste, smalle gedeelte van de Kroostweg-Noord en uitbreiding van het aantal parkeerplaatsen in een tweetal nabijgelegen straten. Ook is de hoofdingang van het terrein van de PGGM, waarvan door het vrachtverkeer gebruik wordt gemaakt, verplaatst van de Kroostweg naar de Noordweg. Anders dan verzoekster acht de voorzieningenrechter verder geen gerechtvaardigde grond aanwezig voor de vrees dat de capaciteit van de ondergrondse parkeergarage niet toereikend zou zijn. Zowel bij de verwachte groei van het aantal arbeidsplaatsen als bij de toename van het aantal vierkante meters kantooroppervlak valt de op basis daarvan berekende parkeerbehoefte, rekening houdend met een lichte afname vanwege het door de PGGM gevoerde vervoersbeleid, lager uit dan die capaciteit. Overigens is van de zijde van verzoekster de juistheid van de toepassing van de daarbij gehanteerde van CROW, onweersproken gebleven. 2.13 Verzoekster heeft ten slotte betoogd dat de verleende vrijstelling in strijd is met het Besluit Luchtkwaliteit. Met betrekking tot de vraag of het bouwplan in overeenstemming is met de normen van het Besluit Luchtkwaliteit zijn (op verzoek van verweerder) meerdere rapportages opgesteld door TNO (van 24 maart 2005 en 12 april 2005) en door Milieudienst Zuidoost-Utrecht (van mei 2005, oktober 2005 en 28 november 2005) waarin het effect van het aan de PGGM toe te rekenen verkeer op de concentratie van stikstofdioxide en fijn stof is berekend. Verzoekster heeft rapporten overgelegd van het Instituut Onderzoek Luchtkwaliteit Utrecht (van 4 oktober 2005 en 6 januari 2006) 2.14 Ingevolge artikel 7, eerste en tweede lid, van het Besluit Luchtkwaliteit 2005 (hierna: het Besluit) nemen bestuursorganen bij de uitoefening van de bevoegdheid op grond van artikel 19 van de WRO, de grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide, stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM10), lood, koolmonoxide en benzeen in acht. Artikel 5, eerste lid, van het Besluit bepaalt dat concentraties die zich van nature in de lucht bevinden en die niet schadelijk zijn voor de gezondheid van de mens, bij het beoordelen van de luchtkwaliteit voor zwevende deeltjes (PM10) buiten beschouwing worden gelaten. Het Besluit Luchtkwaliteit kan dan ook een belemmering vormen voor de vrijstellingsbevoegdheid van artikel 19 van de WRO indien aannemelijk is dat de daarin genoemde grenswaarden zullen worden overschreden als gevolg van een toename van activiteiten die aan de verleende vrijstelling moeten worden toegerekend ofwel dat die activiteiten een verdere overschrijding van de waarden teweeg zullen brengen. 2.15 Verzoekster heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder ten onrechte de concentratie zeezout in mindering heeft gebracht op de concentratie zwevende deeltjes (PM10). Artikel 5, eerste lid, van het Besluit bepaalt dat concentraties die zich van nature in de lucht bevinden en die niet schadelijk zijn voor de gezondheid van de mens, bij het beoordelen van de luchtkwaliteit voor zwevende deeltjes (PM10) buiten beschouwing worden gelaten. De voorzieningenrechter heeft kennisgenomen van de Meetregeling luchtkwaliteit op grond waarvan verweerder ten aanzien van de jaargemiddelde concentratie voor zwevende deeltjes een correctie hanteert van 4 µg/m³ en het aantal overschrijdingsdagen van de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie vermindert met 6 dagen. De voorzieningenrechter acht deze correcties niet in strijd met Richtlijn 1999/30/EG betreffende de grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes en lood in de lucht (PbEG L 163) en Richtlijn 1996/62/EG inzake de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit (PbEG L 296). In beide richtlijnen is immers in artikel 2, onder 2 als definitie van “verontreinigende stof” opgenomen: een stof die direct of indirect in de lucht gebracht wordt door de mens en die schadelijke gevolgen kan hebben voor de gezondheid van de mens of het milieu in zijn geheel. Zoals deze rechtbank eerder heeft geoordeeld bij uitspraak van 21 december 2005 (in de zaak bekend onder nr. SBR 05/1709) laat de definitie van het begrip verontreinigende stof in beide richtlijnen ruimte om een stof die zich van nature in de lucht bevindt, die niet direct of indirect door de mens in de lucht wordt gebracht en die niet schadelijk is voor de volksgezondheid of het milieu, buiten beschouwing te laten bij de vaststelling van het niveau van luchtverontreiniging. Ten aanzien van de wijze waarop het onderzoek naar de luchtkwaliteit heeft plaatsgevonden heeft verzoekster ter zitting haar kritiek nader beperkt tot het aandeel van bedrijfswagens en toeleveranciers bij de vaststelling van de verkeersintensiteit. Door Waagmeester voornoemd is ter zitting aangegeven dat bij het onderzoek is uitgegaan van een aandeel van 6%. Ondanks dat eerder is aangegeven dat het percentage daadwerkelijk 2% zal zijn, is bij de berekeningen uitgegaan van een percentage van 6%. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om aan die uitlatingen te twijfelen. Van Oosten voornoemd heeft aangegeven ook uit te gaan van een percentage van 6%. Van de zijde van verzoekster is ter zitting niet langer weersproken dat bij de berekening van de achtergrondconcentratie zwevende deeltjes (PM10) de door het RIVM aanbevolen standaardcorrectie van 1,33 kon worden toegepast in verband met de gehanteerde meetmethode. 2.16 Ten aanzien van de resultaten van het onderzoek naar de luchtkwaliteit overweegt de voorzieningenrechter het volgende. Door de Milieudienst Zuidoost-Utrecht is beargumenteerd aangegeven dat de jaargemiddelden stikstofdioxide (NO2) en zwevende deeltjes (PM10) lager zijn dan de grenswaarden. Het aantal overschrijdingsdagen waarop de grenswaarde voor de uurgemiddelde concentratie stikstofdioxide wordt overschreden, is eveneens lager dan het toegestane aantal. Ten aanzien van de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM10) in 2010 zal het aantal zogenoemde overschrijdingsdagen ter hoogte van de Noordweg toenemen van 34 naar 36. Indien rekening wordt gehouden met de zeezoutcorrectie voldoet de luchtkwaliteit na realisatie van het bouwplan in 2010 aan die grenswaarde. De voorzieningenrechter merkt in dit verband op dat zolang er geen overschrijding is van de grenswaarde er als gevolg van het bouwplan een verslechtering van de luchtkwaliteit mag optreden zolang dit niet leidt tot overschrijding van de grenswaarde. Milieudienst Zuidoost-Utrecht heeft voorts geconcludeerd dat ter hoogte van de Kroostweg-Noord het aantal overschrijdingsdagen hoger is dan het toegestane aantal. De voorzieningenrechter deelt echter de opvatting van verweerder dat ten gevolge van het bouwplan daar geen verslechtering optreedt aangezien door de voorgenomen verkeersafwikkeling via de Noordweg minder verkeer gebruik zal maken van de Kroostweg-Noord. Het aantal overschrijdingsdagen neemt na realisatie van het bouwplan bij de Kroostweg-Noord af. De luchtkwaliteit ter hoogte van de Kroostweg-Noord verslechtert dan ook niet als gevolg van het bouwplan. Ook heeft verweerder op grond van de overgelegde rapportages kunnen concluderen dat het aantal overschrijdingsdagen ter hoogte van het kinderdagverblijf, na hantering van de zeezoutcorrectie, lager is dan het toegestane aantal overschrijdingsdagen. 2.17 De voorzieningenrechter ziet, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, geen aanleiding voor de conclusie dat met een grote mate van waarschijnlijkheid moet worden aangenomen dat de verleende bouwvergunning in de bodemprocedure niet in stand zal blijven. De voorzieningenrechter zal het verzoek om die reden afwijzen. De voorzieningenrechter ziet onder deze omstandigheden geen aanleiding om verweerder in de proceskosten te veroordelen.