ECLI:NL:RBUTR:1999:AA4785

ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE UTRECHT sector bestuursrecht nrs. AWB 99/1608 VV, 99/1609 VV, 99/1610 VV en 99/1693 VV Uitspraak van de president van de rechtbank te Utrecht op de verzoeken om een voorlopige voorziening in de geschillen tussen: 1. De Inspecteur van de Ruimtelijke Ordening, zetelende te Haarlem, 2. A te B, verzoekers, en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Loenen, verweerder. 1. VERLOOP VAN DE PROCEDURE Bij besluiten van 6 juli 1999 heeft verweerder aan [vergunninghouder woningen] Elektrotechniek B.V te Z vergunning verleend voor de bouw van zes woningen op het perceel […]weg 4 te B, aan [vergunninghouder bergingen] te B vergunning verleend voor het oprichten van drie bergingen op respectievelijk de percelen […]weg 8, 10 en 12 te B en aan [vergunninghouder garage] te B vergunning verleend voor het oprichten van een garage op het perceel […]weg 6 te B. 1.2 Tegen deze besluiten heeft verzoeker sub 1 (verder: de Inspecteur) bij brief van 12 augustus 1999 bezwaar gemaakt. Daarnaast heeft de Inspecteur bij schrijven van gelijke datum een verzoek om een voorlopige voorziening met betrekking tot de drie verleende bouwvergunningen als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingediend bij de president van deze rechtbank. Namens verzoeker sub 2 (verder: [verzoeker]) is tegen het besluit, waarbij aan [vergunninghouder woningen] Elektrotechniek B.V vergunning is verleend voor het oprichten van zes woningen, bezwaar gemaakt bij brief van 19 augustus 1999. Tevens is namens [verzoeker] bij schrijven van 25 augustus 1999 een verzoek om een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 Awb ingediend bij de president van deze rechtbank. De verzoeken zijn op 1 september 1999 gevoegd ter zitting behandeld, waar de Inspecteur is vertegenwoordigd door C.Y. Molenaar en mr J.J.W. Scholten, werkzaam bij het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. [verzoeker] is ter zitting vertegenwoordigd door mr H. Tummers, werkzaam bij SRK Rechtsbijstand te Zoetermeer. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door I.K. Kuperus, ambtenaar bij de gemeente Loenen. Namens gedeputeerde staten van Utrecht is verschenen G.J. Jaspers, ambtenaar bij de provincie Utrecht. Namens vergunninghouder [vergunninghouder woningen] Elektrotechniek B.V is verschenen [vergunninghouder woningen] Elektrotechniek B.V, bijgestaan door mr F.E. de Neef, advocaat te Utrecht. Voorts zijn verschenen de vergunninghouders [vergunninghouder bergingen] en [vergunninghouder garage]. 2. OVERWEGINGEN 2.1 Ingevolge artikel 8:81 van de Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de president van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. 2.2 Voor zover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt gegeven over de geschillen in de bodemprocedures, heeft dit oordeel een voorlopig karakter en bindt dit de rechtbank niet bij haar beslissingen in die procedures. 2.3 Aangezien door beide verzoekers tijdig bezwaar is gemaakt bij verweerder tegen de besluiten waarop de geschillen betrekking hebben en deze rechtbank in de hoofdzaken bevoegd zal zijn, is er geen beletsel om de verzoeken om een voorlopige voorziening ontvankelijk te achten. 2.4 In geding zijn de door verweerder ingevolge artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) verleende vrijstellingen van het bestemmingsplan voor drie bouwplannen voor respectievelijk de bouw van zes woningen, de oprichting van drie bergingen en de oprichting van een garage te B. De zes woningen worden deels gebouwd op een voormalig bedrijfsterrein dat zal worden gesaneerd en deels op agrarisch grondgebied. De houder van de vergunning voor de bouw van zes woningen heeft ter uitvoering van zijn Nu naar de stelling van verzoekers vaststaat dat de te bouwen woningen buiten de bebouwingscontour van de kern B worden gebouwd, dient volgens verzoekers de vraag te worden beantwoord of afwijking van het streekplan mogelijk is. Verzoekers hebben op dit punt gesteld dat afwijking van het streekplan in beginsel is toegestaan, maar alleen wanneer geheel nieuwe, door de gemeente aan te voeren, inzichten dit noodzakelijk maken. Tevens dient dan gebruik te worden gemaakt van de zogenoemde passieve afwijkings-bevoegdheid. In dit geval is volgens verzoekers niet gebleken dat sprake is van geheel nieuwe inzichten, noch dat de passieve afwijkingsbevoegdheid is gehanteerd. 2.9 Verweerder heeft erkend dat rond de kern B een bebouwingscontour is gelegen. Naar de stelling van verweerder biedt het streekplan echter op ondergeschikte punten ruimte om een afronding van de kern te creëren, indien de inbreuk op het restrictief beleid beperkt is en sprake is van een meerwaarde. Verweerder heeft in dit verband opgemerkt dat voor vier woningen reeds in 1992 een bouwvergunning was verleend. De gewijzigde situering is volgens verweerder noodzakelijk nu als gevolg van het saneringsplan het oorspronkelijke bouwplan niet gerealiseerd kan worden omdat met de leeflaag van 1,20 meter een extra sloot noodzakelijk is. 2.10 Van de zijde van gedeputeerde staten (hierna te noemen: GS) is aangevoerd dat zij bevoegd waren om een verklaring van geen bezwaar af te geven omdat het streekplan niet beoogt exact de mogelijkheden op het gebied van de ruimtelijke ordening vast te leggen. GS stellen zich in dit verband op het standpunt dat het streekplan zich beperkt tot hoofdzaken en dat GS met gebruikmaking van interpretatievrijheid een bij een concrete situatie passende uitleg kunnen geven aan het geformuleerde provinciaal ruimtelijk beleid. Hiervoor staan GS naar zijn stelling twee instrumenten ter beschikking, te weten de interpretatiebevoegdheid en de afwijkingsbevoegdheid met de daarbij behorende procedure. GS stellen in dit geval gebruik te hebben kunnen maken van de interpretatiebevoegdheid omdat er sprake is van bijzondere omstandigheden en het een ontwikkeling betreft die geen inbreuk maakt op het streekplan. 2.11 Naar aanleiding van het voorgaande wordt geconstateerd dat partijen van mening verschillen over de vraag in hoeverre en op welke wijze GS kunnen afwijken van het streekplan. Voor de beoordeling van deze vraag worden de volgende passages van het streekplan van belang geacht: pagina 8: "Met het oog op de vele, aan de toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen verbonden, onzekerheden en de behoefte om adequaat op zich wijzigende omstandigheden te kunnen inspelen, is gekozen voor een globaal streekplan dat niet méér regelt dan strikt noodzakelijk is voor de realisering van de doelstellingen van het provinciaal ruimtelijk beleid". pagina 144: "De beperking tot de hoofdzaken verschaft het streekplan een globaal karakter met de nodige flexibiliteit.(...) Binnen de beleidsruimte die dit streekplan heeft op grond van het globale karakter, kunnen Gedeputeerde Staten, met gebruikmaking van interpretatievrijheid, een bij concrete situaties passende uitleg geven aan het geformuleerde provinciaal ruimtelijk beleid. De globaliteit van dit streekplan is echter niet onder alle omstandigheden voldoende waarborg voor het kunnen inspelen op de actualiteit. Het streekplan is namelijk wel degelijk concreet op punten waar dat ten tijde van de streekplanvaststelling nodig én verantwoord leek". paragraaf 3.3.4; pagina 140: In dit streekplan is getracht op evenwichtige wijze recht te doen aan de centrale positie van het streekplan binnen het provinciaal ruimtelijk beleid én aan de wens om ruimte te laten aan een nadere afweging op het (inter)gemeentelijke niveau. Met het oog daarop is de tekst van het streekplan globaal en waar mogelijk concreet van opzet, zonder onnodige detaillering. Daarnaast is sprake van "begrensde" flexibiliteit ten aanzien van de toepassing van het streekp De passieve afwijkingsbevoegdheid kan worden toegepast ten behoeve van het verlenen van wettelijke vereiste medewerking aan ruimtelijk beleid van de gemeente(n). (...) 2.12 Naar aanleiding van het bovenstaande wordt geconstateerd dat het streekplan in beginsel globaal van opzet is. Op punten waarop dat noodzakelijk wordt geacht, is het streekplan echter bewust concreet geformuleerd (pagina 144). Gelet op de tekst van pagina 28 en 29 van het streekplan in combinatie met de tekst van pagina 76 wordt geoordeeld dat met betrekking tot de ruimtelijke ontwikkeling van kernen zoals die van de gemeente B het streekplan concreet van opzet is. Ook de geciteerde passage op pagina 142 maakt duidelijk dat bebouwingscontouren concreet de grens van mogelijke uitbreiding van verstedelijking aangeven. Op pagina 76 wordt dit ook ten aanzien van de kern B concreet vastgelegd. Hoewel gedeputeerde staten en de Inspecteur ter zitting niet een geheel eenduidig beeld hebben gegeven van het overleg dat tussen hen heeft plaatsgevonden met het oog op de totstandkoming van het streekplan, is wel aannemelijk geworden dat - tegen de achtergrond van de noodzaak tot bescherming van het Groene Hart - bedoelde concretisering in het streekplan bewust heeft plaatsgevonden. 2.13 Omdat het beleid met betrekking tot de kern van B is geplaatst in hoofdstuk 3, moet, gelet op de tekst van pagina 140 van het streekplan, worden geconcludeerd dat sprake is van een hoofdbeleidslijn, waarvan in beginsel alleen kan worden afgeweken door een herziening van het streekplan. Zoals blijkt uit pagina 144 van het streekplan wordt GS echter ruimte geboden om in te spelen op een urgente behoefte aan beleidsbijstelling in verband met onverwachte ontwikkelingen. In dergelijke situaties beschikken GS - zoals hierboven reeds aangegeven - ten behoeve van het verlenen van wettelijk vereiste medewerking over een zogenoemde passieve afwijkingsbevoegdheid. Voor de beantwoording van de vraag of in dit geval herziening van het streekplan dan wel het gebruik van de passieve afwijkingsbevoegdheid noodzakelijk is, dient derhalve te worden bepaald of de te bouwen woningen buiten de bebouwingscontour rond de kern B zijn gelegen. 2.14 Ter zitting is door verweerder een luchtfoto getoond van de kern B. Hoewel uit de plankaart behorend bij het streekplan niet is af te leiden waar de bebouwingscontour rond de kern exact is gelegen - het streekplan spreekt op pagina 28 ook over een globale visualisering van de contouren op de plankaart -, kan op basis van de luchtfoto worden geconcludeerd dat sprake is van een duidelijke natuurlijke grens tussen de bestaande kern van B en het open gebied. Op basis hiervan, mede in het licht van de concrete beschrijving in de tekst van paragraaf 3.3., wordt geoordeeld dat drie van de zes te bouwen woningen buiten de bebouwingscontour zijn gelegen. 2.15 Ter zitting heeft verweerder uiteengezet om welke redenen hij mee wenst te werken aan het bouwplan. Zo heeft verweerder betoogd dat het plan de enige mogelijkheid is om het gebied te saneren. Voorts heeft verweerder aandacht gevraagd voor de positie van de vergunninghouder [vergunninghouder woningen] Elektrotechniek B.V, die inmiddels aanzienlijke investeringen ten behoeve van het te saneren terrein heeft gedaan. 2.16 Hoewel er, gezien de bijzondere achtergrond van de ontwikkeling van de bouwplannen, zeker begrip bestaat voor deze beweegredenen, moet worden geoordeeld dat de tekst het streekplan op dit punt zodanig concreet is dat een inbreuk op het streekplan als hier aan de orde, ondanks zijn in zekere zin incidentele karakter, in ieder geval tot toepassing van de afwijkingsprocedure had dienen te leiden. Het stond GS onder deze omstandigheden dan ook niet vrij om gebruik te maken van de interpretatievrijheid die hun bij het toepassen van het streekplan is verleend. Deze interpretatieruimte geldt immers slechts binnen de beleidsruimte die het streekplan heeft op grond van het globale karakter daarvan (pagina 144 van het