ECLI:NL:RBSHE:2012:BY4041

RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH Sector bestuursrecht Zaaknummer: AWB 12/580 Uitspraak van de meervoudige kamer van 23 november 2012 in de zaak tussen 1. [naam 1]; 2. [naam 2] en [naam 3]; 3. [naam 4], te Sint-Oedenrode, eisers, (gemachtigde: mr. P.P.A. Bodden), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sint-Oedenrode, verweerder, (gemachtigde: J.A.F.M. van Vorstenbosch), Bij besluit van 10 mei 2011 heeft verweerder de op 8 september 2010 door maatschap [naam A] ingediende aanvraag om een bouwvergunning eerste fase voor de bouw van twee melkgeitenstallen aan [adres 1] te Sint-Oedenrode, kadastraal bekend gemeente Sint-Oedenrode, sectie L, nr. 1, afgewezen wegens strijd met artikel 44, eerste lid, onder f van de Woningwet (Ww). Het hiertegen door eisers gemaakte bezwaar is door verweerder bij besluit van 10 januari 2012 ongegrond verklaard. Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld. De zaak is behandeld op de zitting van 30 augustus 2012, waar eiser sub 3 is verschenen in persoon en namens de v.o.f., bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is verschenen bij gemachtigde. Overwegingen 1.1 Eisers exploiteren een melkgeitenhouderij aan [adres 1] te Sint-Oedenrode en wensen op dit perceel twee melkgeitenstallen op te richten. Gelet hierop is op 8 september 2010 door maatschap [naam A] bij verweerder een aanvraag voor een reguliere bouwvergunning 1e fase ingediend. De te bouwen stallen zullen aansluiten op de achterzijde van de bestaande melkgeitenstallen. Door de bouw van de twee nieuwe stallen zal het aantal geiten toenemen. 1.2 Het perceel ligt binnen de grenzen van het bestemmingsplan “Buitengebied 1997”, zoals vastgesteld door de raad van de gemeente Sint-Oedenrode op 24 september 1998. Op de betreffende gronden rust de bestemming “Agrarisch gebied met landschappelijke, cultuurhistorische en/of abiotische waarden - Alca- (art. 7)”. Op de gronden rust voorts de medebestemming “Agrarische doeleinden - A - (art. 16)” op basis waarvan een bestemmingsvlak voor een agrarisch bedrijf wordt toegekend. De stallen zijn geprojecteerd binnen het bouwvlak. Bestreden besluit 2. Verweerder heeft de bouwaanvraag afgewezen wegens strijd met artikel 44, lid 1, onder f van de Ww. Het bouwplan is volgens verweerder in strijd met de rechtstreeks werkende regel 3.3.7 van de Verordening Ruimte fase 1 alsmede artikel 9.8 van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 (verder: de VR 2011). Wettelijk kader 3.1 Omdat de bouwaanvraag is ingediend voor 1 oktober 2010, is het voor deze datum geldende recht van toepassing. 3.2 Ingevolge artikel 56a juncto 44, eerste lid, van de Woningwet (Ww) mag de reguliere bouwvergunning eerste fase slechts en moet deze worden geweigerd, indien het bouwen in strijd is met de regels, gesteld bij of krachtens een verordening als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, van de Wro. 3.3 Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro), zoals dat luidde ten tijde hier van belang, kunnen, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, bij of krachtens provinciale verordening regels worden opgesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, daaraan voorafgaande projectbesluiten daaronder begrepen, omtrent de daarbij behorende toelichting of onderbouwing, alsmede omtrent de inhoud van beheersverordeningen. Daarbij kan worden bepaald dat een regel slechts geldt voor een daarbij aangegeven gedeelte van het grondgebied van de provincie. Ingevolge het tweede lid van artikel 4.1 Wro stelt de gemeenteraad binnen een jaar na inwerkingtreding van de verordening een bestemmingsplan of beheersverordening vast met inachtneming van de verordening. Ingevolge het derde lid kunnen bij of krachtens een verordening als bedoeld in het eerste lid regels worden gesteld die noodzakelijk zijn om te voorkomen dat in de verordening begrepen gronden of bouwwerken minder geschikt worden voor de verwezenlijking van het doel van de verordening zolang geen bestemmingsplan of beheersverordening als bedoeld in het tweede lid in werking is getreden. Bij de verordening kan worden bepaald dat gedeputeerde staten met inachtneming van de bij verordening te geven regels ontheffing kunnen verlenen van bij die verordening aan te geven regels. 3.4 Op 11 december 2009 hebben provinciale staten een voorbereidingsbesluit genomen dat een bouwstop inhield voor intensieve geiten- en schapenhouderijen in heel Noord-Brabant. In de op 1 juni 2010 in werking getreden Verordening Ruimte Noord-Brabant (fase 1) is in artikel 3.3.7 opgenomen dat de bouwstop tot 1 juni 2011 wordt voortgezet. In de toelichting valt te lezen dat het opnemen van deze bepaling te maken heeft met het duidelijke verband tussen Q-koortspositieve bedrijven en het aantal humane ziektegevallen in de omgeving. In de VR 2011 die op 1 maart 2011 in werking is getreden en gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit (zodat hieraan getoetst moet worden) is dit beleid voortgezet. Ingevolge artikel 9.8 van de VR 2011 geldt tot 1 juni 2012 de regel dat uitbreiding, hervestiging en omschakeling naar een intensieve geiten- of schapenhouderij niet zijn toegestaan en dat vergroting van de bebouwing ten behoeve van een intensieve geiten- of schapenhouderij welke op de peildatum 12 december 2009 aanwezig of in uitvoering was dan wel gebouwd mag worden krachtens een onherroepelijk verleende vergunning niet is toegestaan. 4. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat het in geding zijnde bouwplan in overeenstemming is met het ten tijde van de bouwaanvraag geldende bestemmingsplan en dat evenmin is gebleken dat een van de overige weigeringsgronden in artikel 44, eerste lid, van de Ww zich voordoet, met uitzondering van artikel 44, eerste lid, onder f van de Ww. 5. De rechtbank stelt verder vast dat ten tijde van het bestreden besluit de VR 2011 gold en niet de Verordening ruimte, fase 1, welke in dit kader niet voorziet in overgangsrecht. Voor zover verweerder in het bestreden besluit heeft getoetst aan de Verordening ruimte, fase 1, heeft verweerder getoetst aan een op dat moment niet meer geldende regeling. Artikel 3.3.7 van de Verordening ruimte, 1e fase is echter gelijkluidend aan artikel 9.8 van de VR 2011. Omdat verweerder in het bestreden besluit tevens heeft getoetst aan artikel 9.8 van de VR 2011 leidt dit gebrek niet tot vernietiging van het bestreden besluit. Niet in geschil is dat de bouwaanvraag in strijd is met artikel 9.8 van de VR 2011. 6. De rechtbank stelt voorop dat aan een algemeen verbindend voorschrift, zoals neergelegd in de VR 2011, verbindende kracht kan worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag - in dit geval provinciale staten - om alle verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit zoals de VR 2011 betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter dient bij de beoordeling van zo'n besluit slechts te toetsen of de betrokken belangen zo onevenwichtig zijn afgewogen dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot dat besluit is kunnen komen. Daarbij heeft de rechter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen, terwijl de rechter ook overigens bij deze toetsing terughoudendheid dient te betrachten. 7.1 Het meest verstrekkende argument van eisers is dat artikel 9.8 van de VR 2011 geen rechtstreeks werkende regel omvat als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, van de Wro zodat van strijd met artikel 44, eerste lid onder f, van de Woningwet geen sprake is. De rechtbank begrijpt eisers aldus dat zij van mening zijn dat artikel 9.8 van de VR 2011 slechts is opgenomen om de eerdere provinciale bouwstop te verlengen en niet is opgenomen om te voorkomen dat gronden of bouwwerken minder geschikt worden voor de verwezenlijking van het doel van de verordening zolang geen bestemmingsplan of beheersverordening in werking is getreden waarin dit doel wordt beschermd. 7.2 De rechtbank stelt vast dat de tekst van artikel 9.8 van de VR 2011 afwijkt van de overige regels met betrekking tot intensieve veehouderijen. Zo worden in de regels met betrekking tot intensieve veehouderijen in extensiverings-, verwevings- en landbouwontwikkelingsgebieden in de eerste leden instructieve regels gesteld zoals bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, van de Wro en wordt vervolgens een hieraan gekoppelde rechtstreeks werkende regel als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, van de Wro opgenomen, met het oog op de situatie in de periode dat nog geen bestemmingsplan in overeenstemming met deze regels in werking is getreden. Dat het in andere bepalingen van hoofdstuk 9 van de VR 2011, zoals bijvoorbeeld artikel 9.2, vierde lid, gaat om regels met een tijdelijk karakter wordt benadrukt door het gebruik van de eenduidige formulering “Tot het tijdstip waarop het bestemmingsplan (…)”. Deze formulering wordt niet gebruikt in artikel 9.8 van de VR 2011. In de toelichting op de VR 2011 is over de aanwezigheid van rechtstreeks werkende regels het volgende opgenomen (pag. 79): “De Verordening ruimte kent alleen in hoofdstuk 9 zogenaamde rechtstreeks werkende regels. In de artikelen met regels voor extensiveringsgebieden, verwevingsgebieden, landbouwontwikkelingsgebieden en de intensieve geiten- en schapenhouderijen zijn dergelijke rechtstreeks werkende regels opgenomen. De rechtstreeks werkende regels hebben tot doel te voorkomen dat ongewenste ontwikkelingen plaatsvinden tot het moment dat de bestemmingsplannen aan de verordening zijn aangepast. Door het opnemen van rechtstreeks werkende regels moeten gemeenten na inwerkingtreding van de verordening bouwaanvragen toetsen aan de betreffende voorschriften uit de verordening.” 7.3 Ogenschijnlijk lijkt het niet de bedoeling te zijn geweest van provinciale staten om met artikel 9.8 van de VR 2011 een rechtstreeks werkende regel als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, van de Wro op te nemen. Artikel 9.8 van de VR 2011 vangt immers niet aan met de bewoordingen “Tot het tijdstip waarop het bestemmingsplan (…)”. Naar het oordeel van de rechtbank moet het artikel toch worden beschouwd als een rechtstreeks werkende regel als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, van de Wro. Artikel 9.8 van de VR 2011 bevat - kort weergegeven - de regel dat intensieve geitenhouderijen niet mogen worden uitgebreid, waardoor het zich leent om als grond voor weigering van een aanvraag om bouwvergunning te worden toegepast. Steun voor deze uitleg kan daarnaast worden gevonden in de toelichting op de VR 2011 (blz. 79) waar is vermeld dat artikel 9.8 een bouwstop inhoudt. Het moet er, gelet op de algemene bewoordingen waarin het is gesteld, tevens voor worden gehouden dat het de bedoeling is van provinciale staten dat artikel 9.8 van de VR 2011 ook een instructieve regel als bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, van de Wro omvat die moet worden vastgelegd in een bestemmingsplan. De nadrukkelijke tijdslimiet in artikel 9.8 van de VR 2011 leidt niet tot een ander oordeel. Dit leidt er slechts toe dat, iedere keer als de einddatum van de bouwstop in een volgende provinciale verordening wordt aangepast, tevens op gemeenten de verplichting komt te rusten hun bestemmingsplannen hierop aan te passen. Artikel 9.8 van de VR 2011 is in zoverre evenmin in strijd met artikel 4.1, eerste en derde lid, van de Wro. 8.1 Eisers hebben voorts gesteld dat artikel 9.8 van de VR 2011 onverbindend is wegens strijd met de Wro. Eisers hebben hiertoe in de eerste plaats aangevoerd dat de aspecten van volksgezondheid en het voorkomen van een mogelijke besmetting met dierziekten geen aspecten zijn die uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening kunnen worden meegenomen. Verder is het volgens eisers niet nodig om regels te stellen, omdat ten tijde van de VR 2011 sprake was van een landelijk uitbreidingsverbod ingevolge de Regeling tijdelijke maatregelen dierziekten in verband met de aanwijzing van Q-koorts en maatregelen ter bestrijding van Q-koorts (verder: de Regeling). De Regeling voorzag ten tijde van de inwerkingtreding van de VR 2011, kort samengevat, in een verbod om meer geiten of schapen te houden dan het aantal dieren dat in 2009 werd gehouden. Dit verbod is vervallen per 17 oktober 2011. 8.2 In de toelichting op de VR 2011 is het volgende opgenomen: “Eén door het RIVM aanbevolen strategie betreft een ruimtelijk aspect, te weten de vereiste afstand tussen geiten- en schapenhouderijen ten opzichte van woonkernen. Op grond van het deskundigenadvies van het RIVM om ruimtelijke maatregelen te nemen, vanwege het feit dat er nog steeds nieuwe aanvragen binnenkomen voor nieuwvestiging en uitbreiding en de onzekerheid of en wanneer de te nemen overige maatregelen effect sorteren, hebben Provinciale Staten op 11 december 2009 een voorbereidingsbesluit genomen. Dit voorbereidingsbesluit behelst een bouwstop voor geiten- en schapenhouderijen in geheel Noord-Brabant. In de regeling is opgenomen dat deze bouwstop tot 1 juni 2012 wordt voortgezet.” In het advies van het deskundigenoverleg Q-koorts van het RIVM van 4 december 2009, kenmerk 789/2009 LCI/TO/mw, waarnaar in de toelichting op de VR 2011 wordt verwezen, wordt op blad 6, onder 6) geadviseerd om voorlopig tot eind 2010 geen nieuwe melkgeiten- en melkschapenbedrijven, uitbreiding van bestaande bedrijven en uitbreiding van besmette bedrijven toe te staan zolang niet voldoende bewezen is dat vaccinatie effect heeft op het terugdringen van abortus en uitscheiding van Q-koorts. 8.3 De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: ABRvS) heeft in meerdere uitspraken overwogen, onder meer de uitspraak van 9 februari 2011 (LJN: BP3690), dat de mogelijke besmetting van dierziekten als Q-koorts bij de vaststelling van een bestemmingsplan dat voorziet in woningbouw een mee te wegen belang is maar de bestrijding van besmettelijke dierziekten zijn regeling primair vindt in andere wetgeving dan de Wro. 8.4 Naar het oordeel van de rechtbank volgt reeds uit het aanvullende karakter dat in hierboven genoemde rechtspraak wordt toegedicht aan regels die worden gesteld krachtens de Wro ter bestrijding en voorkoming van dierziekten, dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening rekening kan worden gehouden met de gezondheidsrisico’s respectievelijk de besmettingsrisico’s van een bepaalde bestemming of een bepaald bouwplan. Daarom kan niet worden gezegd dat hierom artikel 9.8 van de VR 2011 buiten toepassing zou moeten worden gelaten. 8.5 Het verbod in de Regeling, zoals dat luidde tot 17 oktober 2011, is een maatregel die krachtens de artikelen 15, tweede lid, 17 en 31 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwwd) is genomen en beoogt te voorkomen dat het aantal geiten en schapen in besmette gebieden toeneemt. Gelet hierop was het verbod primair met het oog op de gezondheid en welzijn van dieren gegeven. Voorts bevatte de Regeling slechts een verbod om meer dieren te houden maar niet een verbod om bebouwing uit te breiden of te wijzigen, maar stond het niet aan uitbreiding of wijziging van bebouwing van intensieve melkgeitenhouderijen in de weg. In dat laatste voorziet artikel 9.8 van de VR 2011, dat tot gevolg heeft dat bestaande geitenhouderijen door een beoogde uitbreiding of wijziging van de bebouwing niet dichter bij woonkernen komen te liggen. Het is daarmee, zoals ook in de toelichting op de VR 2011 en in het advies van het RIVM van 4 december 2009 is weergegeven, een maatregel die aanvullende werking heeft op veterinaire maatregelen die onder meer bij de Regeling zijn getroffen. De verwijzing van eisers naar de uitspraak van de ABRvS van 26 augustus 2009 (LJN: BJ6075) treft geen doel. Uit die uitspraak kan niet worden afgeleid dat de Gwwd ook uitputtende werking heeft indien een lagere regeling een ander motief heeft dan dierenwelzijn. De Gwwd en de daarop gebaseerde Regeling voorzien niet in een uitputtend regelkader om de volksgezondheid te regelen, te meer nu de ruimtelijke consequenties in verband met een landelijk verbod tot uitbreiding van het aantal geiten hierin niet zijn geregeld. Provinciale staten hebben daarom naar het oordeel van de rechtbank, gelet op het, in de toelichting van de VR 2011 genoemde deskundigenadvies van het RIVM, in de VR 2011 destijds in redelijkheid een bouwstop kunnen uitvaardigen teneinde te voorkomen dat nieuwe bebouwing wordt opgericht zonder dat sprake is van een uitbreiding van het aantal dieren. 8.6 De rechtbank is daarom van oordeel dat de VR 2011 ten tijde van de vaststelling hiervan niet in strijd is met artikel 4.1 van de Wro, noch met artikel 118 van de Provinciewet. Verlening van de bouwvergunning voor de stal is in strijd met artikel 44, eerste lid onder f, van de Ww zodat geen sprake is van een bouwvergunning van rechtswege. Deze beroepsgrond faalt. 9.1 Eisers hebben verder aangevoerd dat er geen aanleiding meer is voor een bouwstop omdat het landelijk uitbreidingsverbod is ingetrokken omdat het verspreidingsrisico van Q-koorts is weggenomen. Bovendien voorziet het bouwplan van eisers in een betere situatie omdat de afstand tussen de stallen en de omliggende woningbouw in de plannen van eisers wordt vergroot. 9.2 In de Regeling van 17 oktober 2011 houdende wijziging van de Regeling tijdelijke maatregelen dierziekten in verband met versoepeling maatregelen Q-koorts, die gold ten tijde van het bestreden besluit is het uitbreidingsbod vervangen door een verbod om geiten te houden tenzij alle schapen of geiten op het bedrijf zijn gevaccineerd overeenkomstig § 5.2 van de regeling. In de toelichting op de regeling wordt vermeld dat de deskundigen hebben aangegeven dat het uitbreidingsverbod, uitgaande van continuering van het huidige vaccinatiebeleid en zorgvuldig toezicht hierop, in de actuele epidemiologische omstandigheden niet verder bijdraagt aan vermindering van het risico op overdracht van Q-koorts naar mensen. 9.3 De rechtbank stelt vast dat eisers al in het bezwaarschrift de noodzaak van het verbod in de VR 2011 hebben betwist en hebben aangevoerd dat onvoldoende rekening is gehouden met hun belangen. Verweerder heeft in het bestreden besluit volstaan met een verwijzing naar het limitatief-imperatieve stelsel van artikel 44 van de Ww en naar de (rechtstreekse) werking van het verbod in artikel 9.8 van de VR 2011. De rechtbank is van oordeel dat het in dit geval op de weg van verweerder had gelegen om nader te motiveren in hoeverre de ontwikkelingen van na de vaststelling van de VR 2011 aanleiding zouden hebben kunnen zijn om artikel 9.8 van de VR 2011 buiten toepassing te laten, althans provinciale staten voor te leggen of deze ontwikkelingen gevolgen hebben voor de handhaving van dat artikel, temeer daar de VR 2011 géén algemene ontheffingsmogelijkheid kende. Artikel 9.8 van de VR 2011 bevat een tijdelijk verbod, dat gezien de toelichting op dat artikel, is vastgesteld in afwachting van de effecten van de vaccinatie van geiten, terwijl de Regeling ten tijde van het bestreden besluit reeds een aantal maanden was gewijzigd. Dit klemt te meer nu deze ontwikkelingen verband houden met de beweegredenen die provinciale staten ertoe hebben geleid de bouwstop in de VR 2011 te handhaven. Verweerder heeft dit ten onrechte nagelaten. 10. Het bestreden besluit is daarom onvoldoende gemotiveerd en in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht en komt daarom voor vernietiging in aanmerking. 11.1 Uit oogpunt van finale geschilbeslechting ziet de rechtbank aanleiding om na te gaan of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven, gelet op de omstandigheid dat na het bestreden besluit provinciale staten in artikel 9.6 van de Verordening ruimte 2012 (VR 2012) wederom een provinciale bouwstop tot 1 juni 2013 hebben uitgevaardigd. 11.2 Eisers hebben in dit verband gesteld dat het verspreidingsrisico van Q-koorts is weggenomen door de maatregelen in de Regeling. Uit recente publicaties van het RIVM van 10 juli 2012 zou blijken dat omwonenden door de verplichte vaccinaties geen verhoogd risico op Q-koorts hebben. Het risico op Q-koorts wordt klein geacht. Bovendien zou uit een publicatie van de Voedsel en warenautoriteit blijken dat alle geitenhouders hun dieren hebben gevaccineerd tegen Q-koorts. 11.3 In de toelichting op de VR 2012 wordt onder meer vermeld dat de beweegredenen voor het Rijk om de Regeling aan te passen niet toezien op andere mogelijke risicofactoren. Volgens provinciale staten bestaat nog geen voldoende duidelijkheid over het gezondheidsrisico en wordt nader onderzoek verricht door de Gezondheidsraad. 11.4 De rechtbank is van oordeel dat provinciale staten, ondanks het vervallen van het uitbreidingsverbod in de Regeling, gelet op de verdere onderzoeken en inventarisaties die gaande zijn naar de gezondheidsrisico’s van Q-koorts, bij vaststelling van de VR 2012 in redelijkheid de algemene bouwstop tot 1 juni 2013 hebben kunnen handhaven. De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit; - draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 310,- aan eisers te vergoeden; - veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 874,-, te betalen aan eisers. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. N.H.J.M. Veldman-Gielen en mr. J.A.W. Huijben, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 november 2012. griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.