ECLI:NL:RBSHE:2009:BH7012

RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH Sector bestuursrecht Zaaknummer: AWB 07/2923 Uitspraak van de meervoudige kamer van 20 februari 2009 inzake De Hoeve BV, gevestigd te Deurne, eiseres, gemachtigde mr. M.J.J. Stassen, tegen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder, gemachtigden mr. D.J. Hira-Tetar en J.H. Verheul. Bij besluit van 19 december 2006 heeft verweerder de op basis van de Regeling subsidie plattelandsontwikkelingsprogramma provincies ten behoeve van het project “Omschakeling naar duurzame varkenshouderij” aan eiseres verleende subsidie vastgesteld op een bedrag van € 415.950,81. Daarbij heeft verweerder voorts bepaald dat eiseres het verschil met de reeds bij wijze van voorschotten uitbetaalde subsidie, te weten een bedrag van € 74.618,79 dient terug te betalen. Het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar is door verweerder bij besluit van 18 juli 2007 ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. De zaak is behandeld op de zitting van 5 december 2008. Voor eiseres zijn verschenen [naam A] en [naam B], bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is bij gemachtigde verschenen. Als getuigen, meegebracht door eiseres, zijn gehoord [getuige A] en [getuige B]. Als getuige, meegebracht door verweerder, is gehoord [getuige C]. 9. De rechtbank gaat uit van de navolgende, door partijen niet betwiste, feiten en omstandigheden. 10. Eiseres heeft door middel van een ingevuld aanvraagformulier op 1 juli 2002 een aanvraag ingediend voor subsidie op grond van de Regeling ten behoeve van het project “Omschakeling naar duurzame varkenshouderij”. Bij besluit van 2 juni 2003 heeft verweerder op basis van het door hem vastgestelde bedrag aan subsidiabele kosten van € 858.872,00 aan het project een subsidie ten bedrage van maximaal € 613.212,00 verleend. In het besluit tot subsidieverlening is de volgende passage opgenomen. “De definitieve subsidievaststelling zal na afronding van uw project plaatsvinden aan de hand van aantoonbaar gemaakte kosten.” Voorts is eiseres in dit besluit onder meer gewezen op de navolgende verplichtingen. (…) 6. U bent verplicht een projectadministratie te voeren die zodanig is ingericht dat daaruit altijd op eenvoudige en duidelijke wijze alle projectkosten kunnen worden afgelezen, gespecificeerd naar de subsidiabele kostenposten en daarbinnen de subsidiabele kostensoorten. De indeling van de financiële projectadministratie moet direct aansluiten bij de indeling van het overzicht subsidiabele kosten (bijlage 1). Indien kosten voor eigen arbeid subsidiabel zijn gesteld, dan dient u een sluitende urenregistratie bij te houden. (…) 13. Op verzoek kan een voorschot kan worden verleend. Dit voorschot is in feite een deelbetaling en dient betrekking te hebben op reeds gemaakte kosten. (…) U kunt geen voorschotverzoek doen op basis van op korte termijn te betalen kosten (dus vóór de geleverde prestaties). (…) (…) 11. Gedurende de looptijd van het project zijn aan eiseres voor in totaal € 490.569,60 aan voorschotten verleend. Deze voorschotten zijn verleend op basis van een door verweerder als subsidiabele kosten aanvaard bedrag van in totaal € 705.417,23. 12. Na afronding van het project heeft eiseres door middel van een ingevuld aanvraagformulier, vergezeld van een accountantsverklaring, op 20 september 2005 bij verweerder een aanvraag tot subsidievaststelling ingediend. Daarbij heeft zij als projectkosten in totaal € 893.182,04 opgevoerd. Naar aanleiding van de aanvraag tot vaststelling van de verleende subsidie heeft verweerder eiseres bij brief van 2 november 2006 verzocht om facturen en betaalbewijzen over te leggen met betrekking tot een bedrag van € 187.764,81, zijnde het verschil tussen de door eiseres opgevoerde totale projectkosten (€ 893.182,04) en de in het kader van de bevoorschotting door verweerder reeds als subsidiabel aanvaarde kosten (€ 705.417,23). Op deze brief heeft eiseres bij monde van haar accountant gereageerd door toezending van een aantal facturen en betalingsbewijzen. 19. Met betrekking tot de hoogte van de subsidiabele kosten is de rechtbank met verweerder van oordeel dat slechts die kosten in aanmerking kunnen worden genomen die door eiseres daadwerkelijk zijn voldaan. De enkele omstandigheid dat de kosten zijn gefactureerd is, anders dan eiseres meent, onvoldoende. Verweerder heeft in dit verband terecht gewezen op het ten aanzien van betalingen ten laste van onder meer het EOGLF van toepassing zijnde artikel 32, eerste lid, van Verordening (EG) 1260/1999. Hieruit vloeit voort dat een subsidie als de onderhavige, die ten laste komt van het EOGLF, slechts betrekking kan hebben op aantoonbaar voldane kosten. Ook in het bepaalde onder 13 van de in het besluit van 2 juli 2003 tot subsidieverlening verwoorde verplichtingen, ligt dit vereiste besloten. Nu de totale hoogte van de aldus niet bij de subsidiabele kosten betrokken facturen niet in geding is, dient de op deze facturen betrekking hebbende beroepsgrond van eiseres te falen. Hetgeen eiseres ter zake verder heeft aangevoerd kan hieraan niet afdoen. 20. Het betoog van eiseres, erop neerkomende dat verweerder onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt welke kosten reeds bij de bevoorschotting in aanmerking zijn genomen en dientengevolge niet nogmaals kunnen worden opgevoerd, treft doel. De dienaangaande door eiseres, bij monde van haar accountant, ingenomen stelling dat zij in haar administratie geen facturen heeft aangetroffen die betrekking hebben op dubbel opgevoerde kosten, is door verweerder niet op toereikende wijze verworpen. Met zijn in dezen ingenomen standpunt dat het op de weg van eiseres ligt om aan te tonen dat van zogeheten dubbelboekingen geen sprake is, miskent verweerder dat het in de eerste plaats aan hem is om aan de hand van concrete feiten en omstandigheden aannemelijk te maken dat door eiseres overgelegde facturen betrekking hebben op reeds eerder vergoede kosten. Nu uit de gedingstukken niet kan worden afgeleid waaruit de concrete bevindingen bestaan die tot de conclusie van bestaan van dubbelboekingen hebben geleid, is het bestreden besluit op dit punt niet voorzien van een deugdelijke motivering en daarmee genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. 21. Hetzelfde geldt ten aanzien van verweerders standpunt dat één van de overgelegde facturen niet als bewijs van gemaakte kosten kan dienen, nu daarop met de hand een wijziging is aangebracht. Verweerder heeft niet gesteld dat deze factuur onjuist of onvoldoende duidelijk is. Zonder nadere motivering, die in het bestreden besluit ontbreekt, valt niet in te zien dat de enkele handmatige aanpassing van een factuur daaraan de bewijskracht ontneemt. Ook het desbetreffende betoog van eiseres slaagt. 22. Verweerder heeft zich wel terecht op het standpunt gesteld dat eiseres niet heeft voldaan aan de onder 6 van het besluit tot subsidieverlening opgenomen verplichting tot het voeren van een deugdelijke projectadministratie. Verweerder is er daarbij op goede grond van uitgegaan dat een aantal, door Roba ingediende, facturen zodanig weinig gespecificeerd is, dat daardoor de projectadministratie van eiseres niet aan de gestelde eisen voldoet. Temeer gelet op de persoonlijke en vennootschappelijke banden die tussen eiseres en Roba (hebben) bestaan, mocht van eiseres verlangd worden dat zij bij Roba om een nadere precisering zou vragen van de diensten waarop de facturen betrekking hebben. Anders dan eiseres kennelijk meent, is in dit verband niet van doorslaggevend belang dat eiseres in vennootschappelijk opzicht geen overwegende invloed (meer) op Roba heeft. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is in voldoende mate vast komen te staan dat er in personeel en vennootschappelijk opzicht banden zijn geweest en nog immer bestaan tussen eiseres en Roba. Doordat eiseres onder deze omstandigheden heeft nagelaten van Roba nadere duidelijkheid te verlangen omtrent de in rekening gebrachte kosten, kunnen haar de daardoor ontstane onduidelijkheden worden aangerekend. De omstandigheid dat eiseres niet zelf verplicht was een urenadministratie voor de door Roba verrichte diensten bij te houden doet daaraan niet af. Verweerder heeft zich derhalve op grond van artikel 4:46, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb terecht bevoegd geacht om de subsidie verlaagd vast te stellen wegens het niet naleven van de aan de subsidieverlening verbonden verplichtingen. De hierop betrekking hebbende beroepsgrond van eiseres faalt derhalve. 23. Met betrekking tot de hoogte van de verlaging stelt de rechtbank vast dat verweerder, door deze verlaging op 30% te bepalen, heeft gehandeld in afwijking van artikel 3, aanhef en onder b, van de Beleidsregels. Dit voorschrift schrijft immers voor dat in een geval als het onderhavige, waarin ondanks het niet voldoen van de administratie aan de gestelde eisen, wel kan worden vastgesteld of de gesubsidieerde activiteiten hebben plaatsgevonden, een verlaging met 10% plaatsvindt. Anders dan door verweerder is betoogd, is hier geen sprake van een situatie waarop de Beleidsregel geen betrekking heeft. De omstandigheid dat – in de visie van verweerder – niet zozeer sprake is van een gebrekkige projectadministratie maar van het geheel ontbreken van een projectadministratie, doet daaraan niet af. Niet valt in te zien dat ook een dergelijke situatie niet kan worden begrepen onder de in artikel 3, aanhef en onder b, van de Beleidsregel beschreven omstandigheid dat niet wordt voldaan aan de aan de administratie gestelde eisen. Gelet hierop slaagt het betoog van eiseres, erop neerkomende dat verweerder door de subsidie met meer dan 10% lager vast te stellen ten onrechte heeft gehandeld in afwijking van de door hem gehanteerde beleidsregel. Artikel 4:84 van de Awb laat deze handelwijze niet toe. Dit wettelijk voorschrift biedt verweerder immers geen ruimte om ten nadele van eiseres van de Beleidsregel af te wijken. 24. Het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel faalt. Uit de gedingstukken noch uit hetgeen de ter zitting gehoorde getuigen hebben verklaard, kan worden afgeleid dat jegens eiseres door een daartoe bevoegde persoon namens verweerder een mededeling is gedaan waaraan eiseres de rechtens te honoreren verwachting mocht ontlenen dat de subsidie overeenkomstig het verleningsbesluit zou worden vastgesteld. Beslissing De rechtbank, - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit; - bepaalt dat verweerder een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen; - gelast de Staat der Nederlanden (ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan eiseres te vergoeden het door haar gestorte griffierecht ten bedrage van € 285,00; - veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten vastgesteld op € 644,00; - wijst de Staat der Nederlanden (ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan als de rechtspersoon die het bedrag van de proceskosten dient te vergoeden. Aldus gedaan door mr. W.C.E. Winfield, voorzitter, en mr. A.H.N. Kruijer en mr. T. van de Woestijne, leden , in tegenwoordigheid van mr.drs. J.J.M. Goosen, griffier, en uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2009. Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Afschriften verzonden: 1. Aan de orde is de vraag of verweerder terecht en op goede gronden de aan eiseres verleende subsidie voor het project “Omschakeling naar duurzame varkenshouderij” heeft vastgesteld op een bedrag van € 415.950,81 en heeft bepaald dat eiseres het verschil met de reeds bij wijze van voorschotten uitbetaalde subsidie, te weten een bedrag van € 74.618,79 dient terug te betalen. Juridisch kader 2. Het juridisch kader is als volgt. 3. Op grond van onder meer artikel 4 van de Kaderwet LNV-subsidies, alsmede de Verordening (EG) nr. 1257/1999 van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) en tot wijziging van een aantal verordeningen (hierna: Verordening (EG) 1257/1999) heeft de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij bij besluit van 14 mei 2002 vastgesteld de Regeling subsidie plattelandsontwikkelingsprogramma provincies (hierna: de Regeling). 4. Op grond van de Regeling kan verweerder subsidie verstrekken voor projecten ten behoeve van de plattelandsontwikkeling, voor zover deze ten laste van het EOGLF voor cofinanciering in aanmerking komen door de Europese Commissie op grond van Verordening (EG) 1257/1999. De bijdrage van de Europese Commissie bedraagt 50%. Het project dient te passen in het provinciaal programma, deel uitmakend van het door de rijksoverheid en de provincies vastgestelde Plattelandsontwikkelingsprogramma Nederland (POP). 5. In artikel 32, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1260/1999 van 21 juni 1999 houdende algemene bepalingen inzake de Structuurfondsen (hierna: Verordening (EG) 1260/1999) is ten aanzien van betalingen door de Europese Commissie ten laste van de Structuurfondsen (waar het EOGLF er één van is) bepaald dat tussentijdse of saldobetalingen betrekking hebben op daadwerkelijk verrichte uitgaven, welke moeten overeenkomen met door de eindbegunstigden gedane en met voldane facturen of boekingsbescheiden met gelijkwaardige bewijskracht gestaafde betalingen. 6. Ingevolge artikel 4:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) stelt het bestuursorgaan, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast. Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan de subsidie lager worden vastgesteld indien: a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden; b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen; c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidie zou hebben geleid, of d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten. 7. Bij besluit van 17 januari 2002 zijn de Beleidsregels verlagen subsidie Plattelandsontwikkelingsprogramma (hierna: de Beleidsregels) vastgesteld. Deze beleidsregels hebben onder meer betrekking op het lager vaststellen van subsidies die zijn verleend op grond van regelingen, strekkende tot uitvoering van het POP (in de Beleidsregels aangeduid als POP-regelingen). In artikel 3 van de Beleidsregels is bepaald dat, indien aan de administratie van de subsidieontvanger in een POP-regeling bepaalde eisen zijn gesteld en bij een administratieve of fysieke controle blijkt dat aan deze eisen niet wordt voldaan a. de subsidieverlening of -vaststelling wordt ingetrokken, indien, doordat deze administratie niet aan de gestelde eisen voldoet, niet kan worden vastgesteld of de te subsidiëren of gesubsidieerde activiteit heeft of activiteiten hebben plaatsgevonden, b. behoudens overmacht, de subsidie 10% lager wordt vastgesteld of overeenkomstig ten nadele van de ontvanger wordt gewijzigd indien, ondanks het niet voldoen van de administratie aan de gestelde eisen, kan worden vastgesteld of de te subsidiëren of gesubsidieerde activiteit heeft of activiteiten hebben plaatsgevonden. 8. Ingevolge artikel 4:84 van de Awb handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. 13. Aan het bestreden besluit ligt in de eerste plaats ten grondslag de opvatting van verweerder dat van de door eiseres in het kader van haar aanvraag om vaststelling opgevoerde kosten, behoudens de reeds in het kader van de bevoorschotting als subsidiabel aanvaarde kosten ten bedrage van € 705.417,23, slechts een bedrag van in totaal € 86.870,27 subsidiabel is. Voor de door eiseres voor het overige opgevoerde kosten heeft zij geen voldoende onderbouwing kunnen geven, aldus verweerder. In dit verband heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de door eiseres desgevraagd overgelegde facturen, voor zover deze door haar (nog) niet zijn voldaan, niet als onderbouwing voor subsidiabele kosten kunnen gelden, aangezien uit de wettelijke regeling van de onderhavige subsidie voortvloeit dat slechts facturen die daadwerkelijk zijn voldaan, als subsidiabele kosten kunnen worden opgevoerd. Voorts heeft verweerder vastgesteld dat een aantal in het kader van de aanvraag tot vaststelling van de subsidie overgelegde facturen betrekking heeft op kosten die reeds in het kader van de bevoorschotting in aanmerking zijn genomen en derhalve niet nogmaals als kosten kunnen worden opgevoerd. Verweerder heeft verder een met de hand aangepaste factuur niet geaccepteerd als bewijs van de daarin vermelde kosten. Aldus berekend bedragen de totale subsidiabele kosten € 792.287,50. Dit zou resulteren in een vast te stellen subsidie van € 594.215,00. 14. Het bestreden besluit berust in de tweede plaats op verweerders opvatting dat eiseres niet heeft voldaan aan haar verplichting tot het voeren van een projectadministratie zoals omschreven onder 6 van de in het besluit van 2 juli 2003 tot subsidieverlening verwoorde verplichtingen. In dit verband heeft verweerder gewezen op de omstandigheid dat door Roba Laboratorium B.V., Roba Milieu B.V. en Roba Dienstencentrum B.V. (hierna gezamenlijk aan te duiden als: Roba) bij eiseres – aanzienlijke – kosten in rekening zijn gebracht, zonder dat de desbetreffende facturen een duidelijke omschrijving van de ten behoeve van eiseres verrichte werkzaamheden bevatten. Zo bevatten deze facturen slechts vage omschrijvingen als ‘management fee’. Uit een in het kader van een strafrechtelijk onderzoek bij Roba gehouden boekhoudkundig onderzoek is omtrent die kosten evenmin duidelijkheid verkregen. Hierdoor beschikt verweerder over onvoldoende gegevens om op eenvoudige en duidelijke wijze te kunnen vaststellen of sprake is van subsidiabele kosten. Met name gelet op de verwevenheid tussen eiseres en Roba had het op de weg van eiseres gelegen om ervoor te zorgen dat de facturering door Roba beter inzichtelijk was. Verweerder heeft in deze omstandigheden aanleiding gezien de vast te stellen subsidie te verder te verlagen met 30% tot een bedrag € 415.950,00. Het standpunt van eiseres 15. Eiseres heeft in de eerste plaats aangevoerd dat verweerder ten onrechte een aantal door haar opgevoerde kosten niet als subsidiabel heeft aanvaard. Eiseres heeft dienaangaande betoogd dat de toepasselijke regelgeving er niet aan in de weg staat om reeds wel gemaakte, maar nog niet betaalde kosten voor vergoeding in aanmerking te doen komen. Het instrument van subsidie heeft ook tot doel het mogelijk maken van activiteiten die zonder financiële steun niet plaats zouden vinden. Het ligt dan niet in de rede slechts een bijdrage te verlenen in de kosten die reeds door de aanvrager zelf zijn voorgeschoten, aldus eiseres. Ook in boekhoudkundig opzicht is het volgens eiseres niet gebruikelijk een onderscheid te maken tussen gemaakte en betaalde kosten. Met betrekking tot de door eiseres overgelegde facturen die volgens verweerder betrekking hebben op in het kader van de bevoorschotting reeds in aanmerking genomen kosten, heeft eiseres, onder overlegging van een schriftelijke verklaring van haar accountant, aangevoerd dat verweerder niet duidelijk heeft gemaakt op welke facturen hij doelt. De accountant van eiseres heeft verklaard geen dubbele declaraties in de door verweerder bedoelde zin in de administratie te hebben aangetroffen. Ten aanzien van de door verweerder wegens de handmatige aanpassing ervan niet geaccepteerde factuur stelt eiseres zich op het standpunt dat niet valt in te zien dat het enkele feit dat op de factuur met de hand een wijziging is aangebracht, deze van onwaarde doet zijn. 16. Eiseres betwist voorts de juistheid van verweerders standpunt dat zij niet heeft voldaan aan de aan het besluit tot subsidieverlening verbonden verplichting tot het voeren van een deugdelijke projectadministratie. Zij heeft daartoe – zakelijk weergegeven – aangevoerd dat haar niet kan worden tegengeworpen dat uit de administratie van Roba onvoldoende blijkt waaruit de werkzaamheden bestonden die zij bij eiseres in rekening heeft gebracht. Zij heeft er in dit verband op gewezen dat zij ingevolge de desbetreffende verplichting, zoals opgenomen onder 6 van het besluit tot subsidieverlening, uitsluitend met betrekking tot eigen arbeid – voor zover de kosten daarvan subsidiabel zijn gesteld – een urenregistratie dient bij te houden. Het eventueel ontbreken van een urenadministratie bij Roba kan haar niet worden tegengeworpen, aldus eiseres. Eiseres ontkent voorts dat er nauwe banden bestaan tussen haar en Roba. 17. Voor zover er al aanleiding zou zijn voor het lager vaststellen van de subsidie heeft verweerder naar de mening van eiseres in strijd gehandeld met het ter zake gevoerde beleid. De Beleidsregels voorzien immers slechts in een verlaging met 10% en niet met een verlaging van 30% zoals verweerder heeft toepast, aldus eiseres. 18. Eiseres heeft ten slotte betoogd dat verweerder door het lager vaststellen van de subsidie in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel. Zij heeft er daarbij op gewezen dat verweerder in de contacten met zowel haar accountant als haar bankinstelling geen andere indruk heeft gewekt, dan dat de subsidie overeenkomstig de verlening zou worden vastgesteld. 25. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, en artikel 4:84 van de Awb. Het beroep is derhalve gegrond, zodat het bestreden besluit zal worden vernietigd. 26. De rechtbank acht termen aanwezig verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal € 644,00 voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand: • 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift; • 1 punt voor het verschijnen ter zitting; • waarde per punt € 322,00; • wegingsfactor 1. De rechtbank ziet geen grond voor een veroordeling van verweerder in de overige door eiseres gestelde kosten, nu deze door haar niet zijn gespecificeerd. 27. Tevens zal de rechtbank bepalen dat door de Staat der Nederlanden (ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan eiseres het door haar gestorte griffierecht van € 285,00 dient te worden vergoed. 28. Ter voorlichting van partijen wijst de rechtbank erop dat in deze uitspraak het beroep gegrond zal worden verklaard, met als gevolg dat het bestreden besluit (deels) zal worden vernietigd. Niettemin heeft de rechtbank bepaalde gronden van het beroep uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen. Om te voorkomen dat deze verwerping in rechte komt vast te staan, moet tegen deze uitspraak tijdig hoger beroep worden ingesteld.