ECLI:NL:RBSGR:2009:BH8925

RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE

Sector bestuursrecht

Eerste afdeling, enkelvoudige kamer

Reg.nr.: AWB 08/5023 GEMWT

UITSPRAAK als bedoeld in artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)

in het geding tussen

1. [eiser 1],

2. [eiser 2],

beiden wonende te [plaats],

en

het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder.

Derde partij: Luzac Onderwijs B.V., belanghebbende (hierna ook: Luzac).

Ontstaan en loop van het geding

Bij brief van 15 februari 2008 hebben eisers aan verweerder verzocht handhavend op te treden tegen het met het plaatselijke bestemmingsplan strijdige gebruik door InterCollege en Luzac College van de panden aan de [a-straat 3 t/m 7] in [plaats].

Bij besluit van 19 maart 2008 heeft verweerder aan eisers medegedeeld nog niet te zullen handhaven, omdat op 26 februari 2008 door het Luzac College een bouwvergunning voor de [a-straat 3 t/m 7] is aangevraagd. Het handhavingsverzoek wordt aangehouden tot na de beslissing op de aanvraag voor een bouwvergunning.

Bij brief van 1 april 2008, door verweerder ontvangen op dezelfde datum, hebben eisers bezwaar gemaakt tegen dit besluit.

Bij brief van 1 april 2008 aan de gemachtigde van eisers heeft de secretaris van de Adviescommissie bezwaarschriften van verweerder medegedeeld dat de termijn waarbinnen op het bezwaarschrift wordt beslist met vier weken is verdaagd.

Bij brief van 9 juli 2008 hebben eisers beroep ingesteld tegen het uitblijven van een tijdig besluit op het bezwaar.

Bij besluit van 5 september 2008, verzonden op 8 september 2008, heeft verweerder, in afwijking van het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften, het door eisers gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (hierna ook: het bestreden besluit).

Bij brief van 7 oktober 2008 hebben eisers met het oog op artikel 6:20 van de Awb de gronden van hun beroep aangevuld.

Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.

Luzac heeft bij brief van 1 december 2008 haar zienswijze op het beroep gegeven.

Eisers hebben bij brief van 27 december 2008 een reactie op het verweerschrift uitgebracht.

Het beroep is op 7 januari 2008 ter zitting behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door mr. J. Geelhoed, advocaat te Den Haag. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [A] en mr. [B]. Luzac heeft zich laten vertegenwoordigen door [C], directeur van Luzac Opleidingen, drs. [D], rector van het Luzac College [plaats] (hierna Luzac College) en

[E], vestigingsmanager InterCollege Business School [plaats] (hierna: InterCollege), bijgestaan door mr. D.N. Broerse en mr. R.J. Colenbrander, advocaten te Amsterdam.

Het onderzoek ter zitting is geschorst om verweerder en belanghebbende in de gelegenheid te stellen een reactie te geven op de brief van 27 december 2008 van eisers. Daarna hebben eisers gereageerd op de reacties van verweerder en belanghebbende. Na toestemming van partijen heeft de rechtbank bepaald dat de nadere zitting achterwege blijft en heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.

De rechtbank 's-Gravenhage,

RECHT DOENDE:

verklaart het beroep, voor zover dat is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaarschrift van 1 april 2008, niet-ontvankelijk;

verklaart het beroep voor het overige ongegrond;

bepaalt dat de gemeente Den Haag aan eisers het door hen betaalde griffierecht, te weten € 145,--, vergoedt;

veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 80,50, welk bedrag de gemeente Den Haag aan eisers moet vergoeden.

Aldus gegeven door mr. E. Dijt en in het openbaar uitgesproken op 20 februari 2009, in tegenwoordigheid van de griffier A. Jansen.

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Vooropgesteld wordt dat, gelet op het bepaalde in artikel 6:20, vierde lid, van de Awb, het beroep geacht wordt mede te zijn gericht tegen het alsnog door verweerder genomen besluit op bezwaar van 5 september 2008. Als gevolg van dit besluit hebben eisers geen procesbelang meer bij het beroep voor zover dat is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaarschrift van 1 april 2008. Het beroep wordt in zoverre dan ook niet-ontvankelijk verklaard.

De rechtbank zal verweerder veroordelen in de proceskosten die eisers hebben gemaakt voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand bij het indienen van het beroepschrift van 9 juli 2008. Nu het gaat om een beroepschrift tegen het niet tijdig nemen van een besluit wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als wegingsfactor 0,25 (zeer licht) gehanteerd. Daarnaast zal de rechtbank bepalen dat de gemeente Den Haag het door eisers betaalde griffierecht vergoedt.

Eisers wonen elk in een appartement in het pand aan de [a-straat 1] te [plaats]. [eiser 2] woont op de begane grond op nummer [1a] en heeft de beschikking over een achtertuin. [eiser 1] woont op de tweede etage in het appartement met nummer [1b]. Aan de achterzijde van dit appartement zit een balkon.

Luzac College en InterCollege zijn onderdeel van Luzac Onderwijs B.V. InterCollege heeft sinds september 2006 het pand aan de [a-straat 3] te [plaats] in gebruik als school. Sinds augustus 2007 heeft Luzac College de panden aan de [a-straat 5 en 7] te [plaats] in gebruik als school. Achter deze drie panden ligt over de gehele breedte gezien één achterplaats. Op 26 februari 2008 heeft Luzac een aanvraag voor een lichte bouwvergunning gedaan ter legalisering van een eerder zonder vergunning verrichte interne verbouwing van haar panden aan de [a-straat].

De panden van nummers [1 t/m 7] grenzen direct aan elkaar. De achtertuin van [eiser 2] grenst direct aan de achterplaats van nummers [3 tot en met 7].

Vaststaat dat het gebruik van de panden aan de [a-straat 3 t/m 7] door Luzac voor schooldoeleinden in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Willemspark I". Eisers hebben aan verweerder verzocht om tegen dit strijdige gebruik handhavend op te treden. De achtergrond van dit verzoek is vooral dat eisers overlast stellen te ondervinden van de in de naastgelegen panden gevestigde scholen. Ter zitting hebben eisers uitgelegd dat zij met name geluidsoverlast ondervinden van pratende en lachende leerlingen op de achterplaats. Van mensen die zich in de scholen of aan de voorzijde daarvan bevinden, hebben eisers naar hun zeggen geen last.

Verweerder heeft bij het bestreden besluit geweigerd handhavend op te treden, omdat er voldoende concreet zicht is op legalisatie van het strijdige gebruik. Samengevat overweegt verweerder daartoe dat hij op grond van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) bevoegd is aan Luzac vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan en dat verweerder daartoe ook bereid is. Naar verwachting zal de vrijstelling voor eind 2008 zijn verleend. De belangen van Luzac, die er alles aan doet om overlast te voorkomen, wegen zwaarder dan de belangen van eisers bij handhaving van de planvoorschriften.

Eisers betogen dat er geen concreet zicht is op legalisatie. Daartoe voeren zij in hoofdzaak drie argumenten aan. Verweerder is niet bevoegd vrijstelling te verlenen op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO, omdat niet voldaan wordt aan een door gedeputeerde staten gestelde randvoorwaarde voor deze bevoegdheid. Daardoor is noodzakelijk dat gedeputeerde staten een verklaring van geen bezwaar afgeven, maar deze verklaring ontbreekt. Daarnaast kan legalisering niet binnen afzienbare tijd worden verwacht, omdat de beslissing op de door Luzac aangevraagde vrijstelling en bouwvergunning ingevolge artikel 54 van de Woningwet is aangehouden nu eisers tijdig tegen de aan Luzac verleende monumentenvergunning beroep hebben ingesteld. Ten slotte stellen eisers dat geen sprake is van een deugdelijke ruimtelijke onderbouwing.

Nu sprake is van een met het bestemmingsplan strijdig gebruik van de panden aan de [a-straat 3 t/m 7] is verweerder op de voet van artikel 125 van de Gemeentewet bevoegd hiertegen handhavend op te treden.

Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

Verweerder heeft op 21 augustus 2008 een ontwerpbesluit vastgesteld om met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO, vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan voor het bouwplan waarvoor Luzac bouwvergunning heeft aangevraagd. Dit ontwerpbesluit en de daarbij vastgestelde ruimtelijke onderbouwing hebben met ingang van 28 augustus 2008 gedurende zes weken ter inzage gelegen. Eisers hebben hiertegen een zienswijze ingebracht.

Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO kan verweerder vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het project moet zijn voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing.

Gedeputeerde staten van Zuid-Holland hebben bij besluit van 9 oktober 2007, kenmerk [nummer], de in artikel 19, tweede lid, van de WRO bedoelde categorieën van gevallen aangewezen. Op grond van het bepaalde in de onder B. opgenomen algemene lijst voor stedelijk gebied, onderdeel 2., van dit besluit, kan verweerder vrijstelling verlenen voor het bouwen van gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde en het omzetten van bestaande functies in functies ten behoeve van onder meer voorzieningen van educatieve aard. Verder is de randvoorwaarde van toepassing dat bij het realiseren van bedrijvigheid in de nabijheid van gevoelige functies geen onevenredige hinder dient te ontstaan (hierna: de randvoorwaarde). Daarbij geldt de VNG-brochure milieuzonering en bedrijvigheid (naar de rechtbank begrijpt: de VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering") als uitgangspunt (hierna: de VNG-brochure).

Tussen partijen is in geschil of aan deze randvoorwaarde wordt voldaan. De rechtbank zal daarom de vraag moeten beantwoorden of door de vestiging van de twee scholen in drie naast elkaar gelegen panden aan de [a-straat] in [plaats] (de gerealiseerde bedrijvigheid) in de nabijheid van woningen (een gevoelige functie) onevenredige hinder kan ontstaan. Door in de randvoorwaarde zo nadrukkelijk te wijzen op de VNG-brochure hebben gedeputeerde staten kennelijk tot uitdrukking willen brengen dat de VNG-brochure bij de beoordeling moet worden betrokken. De vraag of sprake is van onevenredige hinder kan daarom niet al worden beantwoord op basis van de hoeveelheid en frequentie van klachten van omwonenden, of de beperkte mate daarvan, zoals verweerder en Luzac lijken te betogen. Dat brengt immers een zeker subjectief element met zich. Daartegenover staat dat in de VNG-brochure een nauwkeurig omschreven stappenplan is opgenomen en deze daardoor een geobjectiveerde methode verschaft om te beoordelen of onevenredige hinder kan ontstaan.

De VNG-brochure biedt bouwstenen om milieuzonering in concrete situaties uit te werken. De belangrijkste bouwstenen zijn richtafstandenlijsten, twee omgevingstypen en een lijst van toelaatbare activiteiten in gemengd gebied met het oog op functiemenging.

De richtafstandenlijsten, opgenomen in bijlage 1 bij de VNG-brochure, geven richtafstanden aan tussen milieubelastende activiteiten van verschillende categorieën bedrijven en gevoelige functies zoals woningen om hinder en schade aan mensen binnen aanvaardbare normen te houden. Richtafstanden worden gegeven voor een aantal milieubelastende aspecten, waaronder geluid. Daarnaast zijn de richtafstanden afgestemd op de omgevingskwaliteit die wordt nagestreefd in het betreffende omgevingstype. De VNG-brochure onderscheidt twee omgevingstypen, te weten 'rustige woonwijk en rustig buitengebied' en 'gemengd gebied'. Het type 'rustige woonwijk en rustig buitengebied' kenmerkt zich door functiescheiding. Afgezien van wijkgebonden voorzieningen komen vrijwel geen andere functies (zoals bedrijven of kantoren) voor. 'Gemengd gebied' is een gebied met een matige tot sterke functiemenging. Direct naast woningen komen andere functies voor zoals winkels, horeca en kleine bedrijven. De panden van eisers en Luzac liggen naar het oordeel van de rechtbank in een 'gemengd gebied', nu zich in de directe nabijheid van de panden kantoren (een verzekeringsmaatschappij en een makelaar), horeca en een museum bevinden.

In bijlage 5 bij de VNG-brochure is een voorbeeld van een toetsingskader voor vrijstelling van een bestemmingsplan opgenomen dat gerelateerd is aan de geluidsbelasting. Aan de hand van een stappenplan wordt een kader gegeven voor de zwaarte van de op een bestuursorgaan rustende onderzoeks- en motiveringsverplichting.

In stap 1 wordt aangesloten bij de richtafstandenlijsten van bijlage 1. Indien aan deze afstanden wordt voldaan, kan verdere toetsing op het aspect geluid achterwege blijven. Dat is in deze zaak echter niet het geval. Voor de bedrijfscategorie 'onderwijs' geldt in gemengd gebied een richtafstand van bedrijf tot gevoelige functies van tien meter. Het pand waarin eisers wonen en de achtertuin van [eiser 2] grenzen echter direct aan de schoolpanden respectievelijk de achterplaats van Luzac. De richtafstand wordt derhalve overschreden.

Volgens stap 2 is buitenplanse vrijstelling mogelijk indien voldaan wordt aan de in deze stap opgenomen maximale geluidsbelasting op woningen in 'gemengd gebied'. Indien dat het geval is, komt men aan stap 3 en 4 niet meer toe. Om vast te stellen of de maximale geluidsbelasting wordt overschreden, is geluidsonderzoek noodzakelijk. Luzac heeft dergelijk onderzoek laten uitvoeren door [F] bv.

Uit de resultaten van het door [F] ingestelde onderzoek, die zijn neergelegd in een rapport van 21 oktober 2008, blijkt dat de geluidsbelasting als gevolg van pratende studenten van het Luzac College ter plaatse van de [a-straat [3] blijft binnen de normen die in het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit) voor langtijdgemiddelde beoordelingsniveaus en maximale geluidsniveaus zijn gesteld. Deze normen worden in Nederland acceptabel geacht en zij komen overeen met de normen die in stap 2 van het stappenplan voor de maximale geluidsbelasting zijn gegeven.

Eisers hebben betoogd dat het onderzoek van [F] niet deugdelijk is geschied, zodat het van dit onderzoek opgemaakte rapport niet ten grondslag mag worden gelegd aan de vaststelling dat Luzac binnen de geldende geluidsnormen blijft. Zij stellen dat de uitkomsten van het onderzoek niet representatief zijn voor de geluidsoverlast die eisers van de scholen ondervinden. De rechtbank volgt eisers niet in hun betoog.

Bij de beoordeling van de door eisers tegen het geluidsrapport geuite bezwaren stelt de rechtbank het volgende voorop. Deze beoordeling vindt plaats tegen de achtergrond van de vraag of ten tijde van het bestreden besluit (5 september 2008) concreet zicht bestond op legalisering. Verweerder beantwoordt deze vraag bevestigend, omdat hij voornemens is aan Luzac vrijstelling te verlenen. De rechtbank wijst erop dat verweerder (ter zitting en in zijn brief van 22 januari 2009) heeft toegezegd dat deze vrijstelling voorzien wordt van de voorwaarde dat leerlingen zich tijdens schooluren (en dus ook tijdens pauzes) niet mogen ophouden op het gedeelte van de achterplaats achter [a-straat 3 en 5], overeenkomstig de al geldende interne afspraak bij Luzac. Volgens deze interne afspraak, en dus ook op grond van de voorwaarde bij de beoogde vrijstelling, mogen leerlingen zich alleen op de achterplaats begeven ter hoogte van nummer [7], behoudens voor de stalling van hun fietsen, brommers en scooters. De rechtbank moet bij de toetsing van het geluidsrapport uitgaan van de door verweerder voorgenomen vrijstelling onder de genoemde voorwaarde. Daarbij kan geen rekening worden gehouden met de omstandigheid dat Luzac deze voorwaarde zou overtreden.

Voorts moet beoordeeld moet worden of de uitkomsten van het rapport representatief zijn voor de situatie ten tijde van belang. Weliswaar zullen in het geluidsonderzoek ook mogelijke ontwikkelingen voor de toekomst meegenomen moeten worden, maar alleen voor zover voor deze ontwikkelingen enige concrete aanknopingspunten bestaan. Dat kan meebrengen dat met uitbreiding van het aantal leerlingen van de scholen rekening moet worden gehouden, zoals door eisers gesteld. De grootte van de gebouwen aan de [a-straat] en ook de onderwijsmethode van Luzac, zoals ter zitting door Luzac uiteengezet, verzetten zich echter tegen substantiële uitbreiding van het aantal leerlingen. Mogelijke uitbreiding van de scholen blijft bij de toetsing van het rapport derhalve terecht buiten beschouwing.

Op zich merken eisers terecht op dat het geluidsrapport alleen betrekking heeft op de activiteiten van het Luzac College en niet op die van InterCollege. [F] hoefde de activiteiten van InterCollege echter niet bij het rapport te betrekken, omdat leerlingen van InterCollege op grond van de door verweerder aan de vrijstelling te verbinden voorwaarde zich niet ter hoogte van [a-straat 3 en 5] op de achterplaats mogen ophouden. Dit geldt voor alle leerlingen van InterCollege, nu deze school is gevestigd op nummer [3] en, zoals ook eisers hebben geconstateerd, vermenging van leerlingen van beide scholen niet plaatsvindt. Bij de toetsing in deze zaak moet er dan ook van worden uitgegaan dat leerlingen van InterCollege zich niet op de achterplaats ophouden. Als hiervoor gesteld mogen leerlingen zich nog wel op de achterplaats ter hoogte van [a-straat] [7] ophouden (de rokersplek achter het pand van Luzac College). In het rapport wordt dan ook terecht uitgegaan van een pauzeplek achter nummer [7].

In het rapport is de geluidsbelasting bepaald aan de hand van twee situaties. Ten eerste de gemiddelde situatie dat acht studenten zich gedurende de pauzes op de pauzeplek bevinden (langtijdgemiddelde beoordelingsniveau). Ten tweede de maximale situatie waarin zich twintig studenten tijdens de gehele duur van alle pauzes op de pauzeplek bevinden (maximaal geluidsniveau). Deze gegevens zijn afkomstig van Luzac. Luzac heeft hiertoe ter zitting verklaard dat het gros van de studenten tijdens de pauzes aan de voorzijde van de school uitwaaiert. Dit mede vanwege het ingestelde verbod aan de achterzijde te verblijven waarop Luzac, naar zij stelt, strikt toeziet. Slechts een zeer beperkt aantal leerlingen maakt volgens Luzac gebruik van de rookplek aan de achterzijde. Eisers betwisten de juistheid van de gegevens waarvan [F] bij het onderzoek is uitgegaan. De rechtbank ziet echter geen aanleiding om aan deze gegevens te twijfelen, te minder nu eisers het door Luzac gestelde aantal leerlingen dat aan de achterzijde pauzeert niet aan de hand van concrete (eventueel gedocumenteerde) feiten hebben weersproken, terwijl dat wel op hun weg gelegen had.

Dat brengt mee dat de stelling van eisers dat de geluidmetingen niet zorgvuldig zijn geweest, omdat deze op 13 oktober 2008 en dus alleen in het najaar zijn verricht, faalt. Deze stelling komt er immers op neer dat [F] uitgegaan is van een onjuist aantal leerlingen, terwijl eisers dat onvoldoende hebben weersproken.