ECLI:NL:RBSGR:2006:BA5071

Voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage sector bestuursrecht Reg. nrs. AWB 06/935 WRO, AWB 06/2906 WRO en AWB 06/2904 WRO. UITSPRAAK als bedoeld in artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) Uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening en tevens op het beroep van 1. De heer en mevrouw [A]; 2. De heer en mevrouw [B]; 3. De heer en mevrouw [C]; eisers, wonende te [woonplaats], ten aanzien van: a. het besluit van de gemeenteraad van Voorschoten (de gemeenteraad) van 15 december 2005, waarbij het bezwaar van eisers tegen het besluit van 28 april 2005 ongegrond is verklaard; b. het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Voorschoten (het college) van 24 februari 2006, waarbij het bezwaar van eisers tegen het besluit van 27 september 2005 ongegrond is verklaard. Derde partij: TenneT TSO B.V. (TenneT), gevestigd te Arnhem, vergunninghoudster. Ontstaan en loop van het geding Op 3 mei 2004 heeft TenneT een bouwvergunning aangevraagd voor de oprichting van eindaansluitingen met ondersteuningen en een hek bij hoogspanningsmast 23 aan de [straat 1]. Bij besluit van 28 april 2005 heeft de gemeenteraad verklaard dat een bestemmingsplan wordt voorbereid voor het terrein van hoogspanningsmast 23 nabij de [straat 1] / [straat 2]. Bij besluit van 27 september 2005 heeft het college vrijstelling verleend krachtens artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) ten behoeve van het bouwplan van TenneT en de aangevraagde bouwvergunning verleend. Bij besluit van 15 december 2005 heeft de gemeenteraad het bezwaar van eisers tegen het voorbereidingsbesluit ongegrond verklaard. Tegen dit besluit hebben eisers op 31 januari 2006 beroep ingesteld bij deze rechtbank. Deze zaak is geregistreerd onder nummer AWB 06/935 WRO. Bij besluit van 24 februari 2006 heeft het college het bezwaar van eisers tegen het besluit tot verlening van de vrijstelling en de bouwvergunning ongegrond verklaard. Tegen dit besluit hebben eisers op 31 maart 2006 beroep ingesteld bij deze rechtbank. Deze zaak is geregistreerd onder nummer AWB 06/2906 WRO. Op dezelfde datum hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Deze zaak is geregistreerd onder nummer AWB 06/2904 WRO De gemeenteraad en het college hebben de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. De zaak is op 4 mei 2006 ter zitting behandeld. Eisers onder 1 zijn in persoon verschenen. De gemeenteraad en het college hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. R. Lever, advocaat te Leiden. Namens het college is verder verschenen [D], gemeenteambtenaar. Als getuige-deskundige aan de zijde van de gemeenteraad en het college is verschenen dr. ir. M.A.M. Beerlage. TenneT heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Anssems en [E]. De gemeenteraad en het college hebben het plan om het hoogspanningstracé tussen Voorschoten en Leiden gedeeltelijk onder de grond te brengen. TenneT is belast met de uitvoering. Het punt waar het traject onder de grond moet worden gebracht is gelegen bij hoogspanningsmast 23 aan de [straat 1] te Voorschoten. Het daartoe strekkende bouwplan van TenneT omvat de bouw van zes eindaansluitingen met ondersteuningen aan één zijde van de voet van mast 23. Het betreft isolatoren van twee meter hoogte, welke worden aangebracht op twee meter hoge stalen palen. Tussen de isolatoren en de mast worden kabels gespannen. Volgens het aangepaste bouwplan worden de mast en isolatoren omheind door een T-vormig stalen hek van drie meter hoog. Eisers wonen aan de [straat 1] nabij mast 23. Toetsingskader Artikel 40, eerste lid, van de Woningwet (Wow) verbiedt te bouwen zonder vergunning. In artikel 44, eerste lid, van de Wow is bepaald dat een bouwvergunning alleen mag en moet worden geweigerd indien sprake is van één van de daar gegeven weigeringsgronden. Ingevolge het bepaalde onder c dient de bouwvergunning te worden geweigerd indien het bouwwerk in strijd is met het bestemmingsplan. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Boschgeest". Aan de gronden waarop het bouwplan betrekking heeft is de bestemming "openbaar groen" met de aanduiding "hoogspanningsleiding" gegeven. Zoals de rechtbank bij onherroepelijke uitspraak van 15 maart 2004 heeft vastgesteld, zijn de eindaansluitingen en ondersteuningen in strijd met het bestemmingsplan en biedt het bestemmingsplan geen ruimte om hiervoor vrijstelling te verlenen. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad of - na delegatie - het college van burgemeester en wethouders ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij geen bezwaar hebben tegen het verlenen van vrijstelling. Het vierde lid bepaalt - voor zover relevant - dat geen vrijstelling kan worden verleend voor een project dat wordt uitgevoerd in een gebied waarvoor het bestemmingsplan niet tenminste eenmaal in de tien jaar is herzien, tenzij voor het gebied een voorbereidingsbesluit geldt. Ingevolge artikel 21, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad verklaren dat een bestemmingsplan wordt voorbereid. Deze verklaring wordt aangemerkt als een voorbereidingsbesluit. Bij brief van 23 oktober 2005 heeft de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (de staatssecretaris) een beleidsadvies met betrekking tot hoogspanningslijnen gegeven aan het college. Hierin adviseert de staatssecretaris - voor zover relevant - om bij wijzigingen van bestaande hoogspanningslijnen, zo veel als redelijkerwijs mogelijk is, te vermijden dat er nieuwe situaties ontstaan waarbij kinderen langdurig verblijven in het gebied rond bovengrondse hoogspanningslijnen waarbinnen het jaargemiddelde magneetveld hoger is dan 0,4 microtesla (de magneetveldzone). Uitgangspunt is dat geen toename plaatsvindt van het aantal gevoelige bestemmingen, waaronder woningen, in een specifieke magneetveldzone. Wijzigingen aan bestaande hoogspanningslijnen waardoor het aantal woningen in een specifieke magneetveldzone niet toeneemt, acht de staatssecretaris niet bezwaarlijk. Geadviseerd wordt verder om de specifieke magneetveldzone van een hoogspanningslijn te berekenen overeenkomstig de Handreiking opgesteld door het RIVM. Dit beleidsadvies is gebaseerd op een statistische associatie tussen het optreden van leukemie bij kinderen onder de 15 jaar en de magnetische velden van bovengrondse hoogspanningslijnen. Hoewel er volgens de Gezondheidsraad en het RIVM geen aanwijzingen zijn gevonden voor een oorzakelijk verband tussen de blootstelling aan magnetische velden en het ontstaan van leukemie bij kinderen, acht de staatssecretaris voornoemd beleid uit voorzorg geraden. Zoals het RIVM heeft vastgesteld, begint de statistische associatie met kinderleukemie zichtbaar te worden binnen een bandbreedte van 0,2 tot 0,5 microtesla. Hiervan uitgaande heeft de staatssecretaris gekozen voor de referentiewaarde van 0,4 microtesla. Bij de totstandkoming van het beleidsadvies is de Vereniging van Nederlandse Gemeenten betrokken geweest. De voorzieningenrechter stelt vast dat het college al voor de totstandkoming van het beleidsadvies opdracht heeft gegeven aan KEMA om de gevolgen te berekenen van het bouwplan van TenneT voor de magneetveldsterkte bij de woningen van eisers. In dit rapport wordt aansluiting gezocht bij het voorgenomen beleidsadvies van de staatssecretaris. Ook in de ruimtelijke onderbouwing van februari 2005 wordt het bouwplan hieraan getoetst. Gesteld noch gebleken is dat de gemeenteraad en het college afstand hebben genomen van de inhoud van het uiteindelijke beleidsadvies. Onder deze omstandigheden gaat de voorzieningenrechter ervan uit dat zij het door de staatssecretaris voorgestane beleid tot het hunne hebben gemaakt en dat zij derhalve in beginsel gebonden zijn aan de inhoud van het beleidsadvies. Dat het advies op zichzelf geen dwingend karakter heeft, doet aan deze gebondenheid niet af. Anders dan de gemeenteraad en het college hebben betoogd, moet de bouw van de eindaansluitingen met ondersteuningen bij mast 23 naar het oordeel van de voorzieningenrechter ook worden aangemerkt als wijziging van een bestaande hoogspanningslijn, zoals bedoeld in het beleidsadvies. Het beleidsadvies laat in het midden of verdere verhoging van een magneetveldsterkte van boven de 0,4 microtesla vermeden moet worden, indien het aantal blootgestelde woningen gelijk blijft. Gelet op de strekking van het beleidsadvies, kan dit niet worden uitgesloten. Het beleidsadvies gaat immers uit van een statistische associatie met kinderleukemie die toeneemt vanaf 0,4 microtesla. Niet valt in te zien, waarom het voorzorgbeleid niet zou gelden voor woningen die reeds zijn blootgesteld aan een magneetveldsterkte van meer dan 0,4 micotesla en waarbij een aanmerkelijke verhoging optreedt. Wat hier ook van zij, ter zitting heeft de gemachtigde van de gemeenteraad en het college verklaard, dat indien het bouwplan tot een significante verhoging van de magneetveldsterkte zou leiden voor eisers, hiermee rekening moet worden gehouden. Aan dit uitgangspunt acht de voorzieningenrechter de gemeenteraad gehouden. Concluderend stelt de voorzieningenrechter vast dat ten tijde van de bestreden besluiten als gemeentelijk ruimtelijk beleid had te gelden dat uitbreiding van het aantal woningen dat wordt blootgesteld aan meer dan 0,4 microtesla en significante verhoging van de magneetveldsterkte voor woningen die reeds zijn blootgesteld aan meer dan 0,4 microtesla vermeden moeten worden. Voorbereidingsbesluit (AWB 06/935 WRO) Vast staat dat het bestemmingsplan de afgelopen tien jaar niet is herzien. Teneinde gebruik te kunnen maken van de vrijstellingsbevoegdheid van artikel 19, eerste lid, van de WRO, heeft de gemeenteraad twee achtereenvolgende voorbereidingsbesluiten genomen. Het laatste besluit is in werking getreden op 16 juni 2005 en heeft betrekking op het terrein van mast 23. Anders dan eisers hebben aangevoerd, mocht de gemeenteraad dit voorbereidingsbesluit nemen met het enkele doel om een vrijstelling te realiseren. Artikel 19 en artikel 21 van de WRO bieden daartoe de mogelijkheid. Voorts is niet gebleken dat de gemeenteraad en het college, zoals eisers hebben betoogd, geen enkele intentie hebben om het bestemmingsplan ten aanzien van de grond van mast 23 ook daadwerkelijk te herzien. In paragraaf 6.3 van het stedenbouwkundig advies van februari 2005 heeft het college uitdrukkelijk verklaard dat de geplande ondersteuningen en eindsluitingen in het nieuwe bestemmingsplan zullen worden opgenomen. Volgens de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRS) van 15 januari 2003 (BR 2003, 399) komt de gemeenteraad bij het nemen van voorbereidingsbesluit een ruime mate van beleidsvrijheid toe. Dit betekent dat indien een voorbereidingsbesluit wordt genomen teneinde een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO mogelijk te maken, slechts dan aanleiding kan zijn voor de conclusie dat de gemeenteraad niet in redelijkheid tot het nemen van een voorbereidingsbesluit heeft kunnen overgaan, indien reeds bij een globale beschouwing aanstonds duidelijk had behoren te zijn dat het voorgenomen bouwplan in planologisch opzicht onaanvaardbaar is. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter was van zulke kennelijke planologische onaanvaardbaarheid in dit geval geen sprake. Ten tijde van de beslissing op het bezwaar tegen het voorbereidingsbesluit van 15 december 2005 was de gemeenteraad op de hoogte van de inhoud van het KEMA-rapport en het beleidsadvies van de staatssecretaris. Volgens het KEMA-rapport brengt het bouwplan geen uitbreiding mee van het aantal woningen dat wordt blootgesteld aan meer dan 0,4 microtesla en vindt er voor de reeds blootgestelde woningen uitsluitend ten hoogte van de mast verhoging plaats van de magneetveldsterkte met 0,02 microtesla. Deze resultaten waren op het eerste gezicht in overeenstemming met het gemeentelijk beleid ten aanzien van hoogspanningslijnen en dwongen dus niet aanstonds tot de conclusie dat het bouwplan in planologisch opzicht onaanvaardbaar zou zijn. Mogelijke kanttekeningen bij de berekeningsmethode van KEMA vormden geen beletsel voor de enkele voorbereiding van de herziening van het bestemmingsplan. Derhalve heeft de gemeenteraad het voorbereidingsbesluit in redelijkheid mogen handhaven. Het beroep tegen het besluit van 15 december 2005 is ongegrond. Gelet op deze uitspraak in de bodemzaak, zal het verzoek om een voorlopige voorziening worden afgewezen. Vrijstelling en bouwvergunning (AWB 06/2906 WRO) Op 30 oktober 2003 heeft de gemeenteraad zijn vrijstellingsbevoegdheid krachtens artikel 19, eerste lid, van de WRO gedelegeerd aan het college. Volgens vaste jurisprudentie van de ABRS (zie de uitspraken van 17 december 2003, AB 2004, 130 en van 8 februari 2006, AB 2006, 127) was de enkele inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit op 16 juni 2005 voldoende voor toepassing van artikel 19, vierde lid, van de WRO. Niet vereist was dat ten tijde van het vrijstellingsbesluit ook daadwerkelijk een bestemmingsplanherziening in voorbereiding was. Met de daaropvolgende verklaring van geen bezwaar van gedeputeerde staten van 13 september 2005 resteerde voor de vrijstellingsbevoegdheid van artikel 19, eerste lid, van de WRO daarom enkel nog de voorwaarde van een goede ruimtelijke onderbouwing. De ruimtelijke onderbouwing is terug te vinden in het stedenbouwkundig advies van februari 2005 en de reactie op de ingediende zienswijzen. Hieruit blijkt dat met het ondergronds brengen van de hoogspanningslijn wordt beoogd om bedrijfs- en woningbouw mogelijk te maken op de lijn van het tracé. Verder wordt geconcludeerd dat het bouwplan een beperkte omvang heeft en, gelet op de reeds bestemde mast, slechts een kleine inbreuk vormt op het bestemmingsplan. Voor zover het uitzicht hierdoor wordt verstoord, is zoveel mogelijk rekening gehouden met de wensen van omwonenden. De voorzieningenrechter onderschrijft deze conclusie. Zoals de rechtbank bij uitspraak van 15 maart 2004 heeft vastgesteld, zijn de eindaansluitingen met ondersteuningen geen mast of een onderdeel daarvan in de zin van het bestemmingsplan. Evenmin passen deze in de bestemming "openbaar groen". Hetzelfde geldt voor het hek. Hoewel de rechtbank bij dezelfde uitspraak heeft vastgesteld dat het ruimtelijk beslag en de visuele effecten van het eerdere bouwplan op zichzelf gezien aanzienlijk zijn, vormt het huidige en vergelijkbare bouwplan geen grote inbreuk op het bestemmingsplan. De eindaansluitingen en ondersteuningen hebben immers een gelijksoortige functie en ruimtelijke uitstraling als de bestemde mast. Het hek biedt hierbij een noodzakelijke afscherming en volgt nauw de contouren van de eindaansluitingen. Om de verstoring van het uitzicht te beperken, zal het hek worden omzoomd door groen. De radiatoren zullen hier slechts een meter boven uitsteken. Ten overvloede merkt de voorzieningenrechter op, dat de constatering van de rechtbank geen verband hield met de vraag naar de omvang van de inbreuk op het bestemmingsplan, maar met de vraag of het bouwplan viel binnen de beperkte reikwijdte van de vrijstellingsbepaling van artikel 26, onder a, van de planvoorschriften. Ten slotte wordt er in de ruimtelijke onderbouwing vastgesteld dat het bouwplan niet valt onder het toekomstig beleid ten aanzien van hoogspanningsmasten. Hierin kan de voorzieningenrechter het college niet volgen. Zoals hiervoor is overwogen, was het college ten tijde van de beslissing op het bezwaar tegen het vrijstellingsbesluit gehouden om uitbreiding van het aantal woningen dat wordt blootgesteld aan meer dan 0,4 microtesla en significante verhoging van de magneetveldsterkte voor woningen die reeds waren blootgesteld aan meer dan 0,4 microtesla te vermijden. Weliswaar bleek uit de berekeningsresultaten van het KEMA-rapport niet dat deze normen werden overschreden, maar in het licht van het in de bezwaarfase uitgebrachte beleidsadvies had het college niet van deze resultaten mogen uitgaan. Het beleidsadvies verwees immers naar de berekeningsmethode opgenomen in de Handreiking van het RIVM, welke afwijkt van de methode gebruikt in het KEMA-rapport. Nu het college geacht moet worden het beleidsadvies te hebben overgenomen, had het ook de berekeningsmethode van het RIVM moeten volgen. Dit geldt temeer nu, zoals mevrouw dr. ir. M.A.M. Beerlage van KEMA ter zitting heeft verklaard, niet kan worden uitgesloten dat hantering van deze methode tot andere resultaten zou kunnen leiden dan zijn opgenomen in het KEMA-rapport. Derhalve kan de conclusie van het college dat vrijstelling niet in strijd is met het ruimtelijk beleid ten aanzien van hoogspanningslijnen niet worden gevolgd. Op dit punt kan de ruimtelijke onderbouwing de rechterlijke toets niet doorstaan, zodat het college geen vrijstelling en bouwvergunning heeft mogen verlenen. Het beroep tegen de beslissing op bezwaar van 24 februari 2006 is gegrond. Voor zover dit besluit strekt tot handhaving van de vrijstelling, zal het worden vernietigd wegens strijd met artikel 19, eerste lid, van de WRO. Voor zover het besluit strekt tot handhaving van de bouwvergunning, zal het worden vernietigd wegens strijd met artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wow. Indien wordt uitgegaan van de hypothetische situatie dat het bouwplan niet in strijd is met de ruimtelijke beleidsnormen, zou er sprake zijn geweest van een goede ruimtelijke onderbouwing en zou het college een vrijstellingsbevoegdheid zijn toegekomen. In dat - nog steeds denkbeeldige - geval volgt nog de vraag of het college ook in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. De voorzieningenrechter beantwoordt deze vraag bevestigend. Het college heeft het algemeen belang bij het onder de grond brengen van de hoogspanningslijn, te weten realisering van de mogelijkheid van bedrijfs- en woningbouw, mogen laten prevaleren boven de belangen van eisers. In de eerste plaats brengt het bouwplan - uitgaande van de hypothetische situatie dat het voldoet aan de normen van het gemeentelijk ruimtelijk beleid op grond van het beleidsadvies van de staatssecretaris - geen significante verhoging mee van het mogelijke risico voor de gezondheid van de kinderen van eisers. De voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage, RECHT DOENDE: in de zaak onder nummer AWB 06/935 WRO: verklaart het beroep ongegrond; in de zaken onder nummers AWB 06/2906 WRO en AWB 06/2904 WRO: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit van 24 februari 2006; draagt het college op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen; treft de voorlopige voorziening dat het besluit van 27 september 2005 wordt geschorst tot zes weken na verzending van de nieuw te nemen beslissing op bezwaar; bepaalt dat het college aan eisers het door hen betaalde griffierecht, te weten € 282,--, vergoedt. Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan, voor zover daarin op het beroep is beslist, binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Aldus gegeven door mr. A.C.M. van Wesenbeeck, voorzieningenrechter, en in het openbaar uitgesproken op 15 mei 2006, in tegenwoordigheid van de griffier mr. T. Berger. De voorzieningenrechter kan, indien een verzoek om een voorlopige voorziening wordt gedaan hangende beroep bij de rechtbank en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, op de voet van artikel 8:86 van de Awb onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak. In dit geval wordt van die bevoegdheid gebruik gemaakt. Ter zitting hebben eisers onder 1, mede namens eisers onder 2 en 3, verklaard dat het verzoek om een voorlopige voorziening strekt tot schorsing van zowel het voorbereidingsbesluit, als het besluit tot verlening van de vrijstelling en bouwvergunning.