ECLI:NL:RBSGR:2004:AP0998

Rechtbank 's-Gravenhage

sector bestuursrecht

tweede afdeling, meervoudige kamer

Reg. nr. AWB 03/1513 BESLU

UITSPRAAK

als bedoeld in artikel 8:77

van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)

Uitspraak in het geding tussen

het bestuur van het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers (COA), gevestigd te Rijswijk, eiser,

en

de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder.

Ontstaan en loop van het geding

Bij besluit van 27 juni 2001 (kenmerk 640100076/05), verzonden op 2 juli 2001, heeft de hoofdinspecteur van de Arbeidsinspectie, regio Noord, namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan eiser meegedeeld dat hij heeft geconstateerd dat de artikelen 4, 8 en 15 van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbowet) en de artikelen 2.17, 2.18, 2.19 en 2.21 van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit) onvoldoende werden nageleefd. Op basis van zijn bevoegdheid heeft de hoofdinspecteur op grond van artikel 27 van de Arbowet bij dit besluit de volgende eis met betrekking tot bedrijfshulpverlening en agressie en geweld in asielzoekerscentra aan eiser opgelegd:

Voorlichting en onderricht van de werknemers

1. Alle werknemers die geconfronteerd kunnen worden met agressie en geweld dienen te worden getraind in het voorkomen van agressie en geweld.

2. Alle werknemers die geconfronteerd kunnen worden met agressie en geweld dienen te worden getraind in het beheersen van incidenten van agressie en geweld. De leerdoelen van dit deel van de training zijn:

- De werknemer is in staat incidenten te deëscaleren.

- De werknemer kan situaties herkennen die niet meer binnen normaal sociaal gedrag liggen.

- De werknemer weet welke repressieve maatregelen de werkgever heeft getroffen en kan deze adequaat toepassen.

3. Alle werknemers die geconfronteerd kunnen worden met agressie en geweld dienen bekend te zijn met de aspecten rondom nazorg met betrekking tot agressie en geweld. De leerdoelen van dit deel van de training zijn:

- De werknemer heeft kennis van de gevolgen van agressie en geweld als een vorm van traumatische ervaringen en kan deze bij zichzelf herkennen.

- De werknemer heeft kennis van de wijze waarop de nazorg in de onderneming is georganiseerd en weet welke personen met de opvang zijn belast.

- De werknemer weet waarom het melden van alle incidenten noodzakelijk is en kan de ter beschikking gestelde middelen adequaat toepassen.

Organisatorische maatregelen

1. De werkgever zorgt er voor dat er een adequate personeelsbezetting aanwezig is in de receptie van het asielzoekerscentrum, bestaande uit minimaal twee personen.

2. De werkgever zorgt voor maatregelen om letsel te beperken van agressie en geweld.

Concreet:

- Om de gevolgen van incidenten te beperken wordt de getroffen werknemer direct opgevangen door een daartoe opgeleide persoon of organisatie.

- De meldingen van incidenten worden door de direct leidinggevende tenminste tweemaandelijks nagekeken en besproken in het reguliere werkoverleg.

- De meldingen van incidenten worden halfjaarlijks geanalyseerd. De afzonderlijke onderdelen van de organisatie zijn herkenbaar in de analyse. De analyse wordt gebruikt om op voorhand te voorzien of er sprake is van een bepaalde regelmaat van incidenten of de betrokkenheid van een persoon of van personen bij incidenten.

- De werknemers en het medezeggenschapsorgaan worden regelmatig, maar tenminste tweemaandelijks, geïnformeerd over de analyse en de aanvullende preventieve maatregelen.

Aan deze eis moest uiterlijk 1 september 2002 zijn voldaan. Hieraan voorafgaand diende vóór 1 september 2001 een plan van aanpak gereed te zijn. Na afloop van deze termijnen zou gecontroleerd worden of de geëiste maatregelen zijn getroffen. Zonodig zou een boeterapport worden opgemaakt.

Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 10 augustus 2001, aangevuld bij schrijven van 21 mei 2002, bezwaar gemaakt.

In het kader van de bezwaarprocedure heeft op 13 januari 2003 een hoorzitting plaatsgevonden door de Commissie voor advies inzake bezwaar en beroep Arbeidsomstandigheden (hierna: de Commissie).

Op 29 januari 2003 heeft de Commissie advies uitgebracht aan verweerder.

Overeenkomstig dit advies heeft verweerder bij het thans bestreden besluit van 26 februari 2003 (kenmerk AI/CK/JZ/2003/16938) het bezwaarschrift van eiser ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder de in het besluit van 27 juni 2001 gestelde eisen op een aantal punten ambtshalve aangevuld c.q. bijgesteld te weten:

a. voorlichting en onderricht van de werknemers: Toegevoegd wordt een punt 4 luidende:

4 Het bepaalde in de punten 1, 2 en 3 is niet van toepassing op personeel dat het COA inleent/inschakelt van/via organisaties, die voor dat personeel voorzieningen/maatregelen hebben getroffen en uitgevoerd, die voldoen aan het in de punten 1, 2 en 3 bepaalde. Het COA dient zich daar op adequate wijze van te vergewissen.

b. Organisatorische maatregelen (1. Personele bezetting receptie): In punt 1 wordt na het woord "personen" toegevoegd:

in ieder geval op de volgende tijdstippen: werkdagen tussen 17.00 uur en 8.30 uur en zater-, zon- en feestdagen de gehele dag.

Op werkdagen tussen 8.30 en 17.00 uur dient het COA, voor zover het besluit tot het inzetten van 1 (voldoende opgeleid) persoon, zorg te dragen voor adequate en tijdige ondersteuning door een tweede voldoende opgeleid persoon (eigen of ingeleend) in geval van incidenten.

c. Organisatorische maatregelen (2, eerste bolletje Nazorg):

In punt 2, eerste bolletje, wordt na het woord "organisatie" toegevoegd:

met dien verstande dat het bepaalde in dit onderdeel niet van toepassing is op personeel dat het COA inleent/inschakelt van/via organisaties, die voor dat personeel voorzieningen/maatregelen hebben getroffen en uitgevoerd, die voldoen aan het in dit onderdeel bepaalde.

Het COA dient zich daar op adequate wijze van te vergewissen.

Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 8 april 2003, ingekomen bij de rechtbank per fax op dezelfde datum, beroep ingesteld. Een gelijktijdig ingediend verzoek om een voorlopige voorziening werd bij uitspraak van 3 juni 2003 toegewezen. De werking van het besluit werd geschorst totdat op het onderhavige beroep is beslist.

Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend.

Bij brief van 8 april 2004 heeft eiser nadere stukken en een nadere toelichting ingediend.

De zaak is op 22 april 2004 ter zitting behandeld.

Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn advocaat

mr. S.M. van Velsen, vergezeld van N. Albayrak, lid van de hoofddirectie van het COA en mr. A. Tardjopawiro.

Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden

mr. N.H. Veendam, drs. H. Bor, bedrijfstakdirecteur publieke diensten van de Arbeidsinspectie en ing. A. Bos, inspecteur van de Arbeidsinspectie.

Eiser heeft aangevoerd dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen, aangezien de bevoegdheid een eis te stellen is geattribueerd aan de daartoe aangewezen ambtenaar.

Blijkens het bepaalde in artikel 31, derde lid, van de Arbowet wordt een beschikking op grond van deze wet van een ambtenaar als bedoeld in artikel 24, eerste lid, gegeven namens de minister. Hieruit volgt dat de ambtenaar besluit in mandaat namens de minister of, indien zoals in het onderhavige geval deze taak is toebedeeld aan de staatssecretaris, namens laatstgenoemde. De rechtbank vermag niet in te zien dat de wetgever dit niet bij formele wet, op de wijze zoals geschied, zou mogen of kunnen bepalen, zoals eiser heeft aangevoerd.

Eiser heeft aangevoerd dat het stellen van de onderhavige eis geen grondslag vindt in de wet.

Naar het oordeel van de rechtbank is de bevoegdheid met betrekking tot de eis voorzover thans in geschil te ontlenen aan artikel 4, tweede lid, in verbinding met artikel 27 van de Arbowet.

Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat hij niet is aan te merken als werkgever in de zin van de Arbowet.

Geoordeeld wordt dat verweerder eiser terecht heeft aangemerkt als werkgever als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, ten tweede, van de Arbowet. Eiser bepaalt immers als inlener van de beveiligingsmedewerkers binnen de overeengekomen kaders hun werkzaamheden en werkomstandigheden.

Eiser heeft aangevoerd dat hij al een zo goed mogelijk arbeidsomstandig-hedenbeleid voerde dat, door uit te gaan van maatwerk, beter aan het gestelde doel van het bereiken van optimale arbeidsveiligheid voldoet dan de ongenuanceerde bezettingseis als door verweerder gesteld. Eiser voldeed daarmee aan de regelgeving. Eiser heeft aangevoerd dat een belangenafweging in het voordeel van het COA had moeten uitvallen en dat verweerder door de bezettingseis te stellen handelt in strijd met zijn eigen beleid.

De rechtbank stelt voorop dat de in artikel 27, eerste lid, van de Arbowet neergelegde bevoegdheid om aan een werkgever een eis te stellen betreffende de wijze waarop een of meer bepalingen bij of krachtens die wet moeten worden nageleefd een discretionaire bevoegdheid is. Het is vaste jurisprudentie dat de wijze waarop verweerder van een dergelijke bevoegdheid gebruik maakt door de rechtbank slechts terughoudend kan worden getoetst.

Met betrekking tot de vraag of verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om de eis te stellen van een dubbele bezetting van de receptie bij de AZC's in de avond en nacht alsmede op zater-, zon- en feestdagen overweegt de rechtbank als volgt.

Verweerder heeft in het bestreden besluit door overneming van het advies overwogen dat hij zich kan voorstellen dat eiser moeite heeft met de ongenuanceerdheid van de aanpak door verweerder, maar dat de indruk bestaat dat partijen in de toekomst tot een consensus kunnen komen die voorziet in een meer genuanceerde aanpak van de beveiligingsproblematiek en dat verweerder reeds heeft benadrukt dat er maatwerkoplossingen per AZC mogelijk zijn, waarvan ook eiser een voorstander is.

Deze overweging van verweerder mede in aanmerking genomen is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid niet zonder nader onderzoek te doen naar de specifieke omstandigheden per AZC de (generieke) eis had kunnen opleggen dat voor alle AZC's op de genoemde tijdstippen een dubbele bezetting op de receptie aanwezig diende te zijn.

Eiser heeft naar het oordeel van de rechtbank terecht aangevoerd dat verweerder de eis had moeten toespitsen op de specifieke omstandigheden per AZC. Eiser heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat er wat betreft de risicoprofielen aanzienlijke verschillen bestaan tussen de diverse AZC's. Deze verschillen rechtvaardigen dat ook de eis inzake de bezetting van de recepties worden genuanceerd afhankelijk van de bestaande veiligheidsrisico's. Niet valt in te zien waarom voor alle AZC's dezelfde bezettingseis zou moeten gelden en waarom voor alle AZC's zou gelden dat beschikbaarheid van mobiele surveillanten die via een alarmcentrale oproepbaar zijn, onvoldoende is. De argumenten van verweerder dat incidenten zich vaker voordoen (met in tenminste twee gevallen een meldingsplichtig ongeval) en dat er door de vermindering van het aantal asielzoekers sprake is van hergroepering, zijn - afgezet tegen de aanzienlijke financiële last voor eiser - onvoldoende om met voorbijzien aan de verschillen tussen de AZC's, voor alle AZC's een dubbele bezetting te eisen 's avonds en 's nachts tussen 17.00 uur en 8.30 uur alsmede op de zaterdagen en zon- en feestdagen.

Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder het bestreden besluit onzorgvuldig heeft voorbereid en niet heeft doen steunen op een voldoende draagkrachtige motivering.

Het bestreden besluit kan derhalve wegens schending van artikel 3:2 van de Awb en wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet in stand blijven voorzover het betreft de eis "organisatorische maatregelen" onder 1.

De rechtbank acht voorts termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de door eiser in verband met de behandeling van dit beroep gemaakte kosten. Deze kosten zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,-, te weten € 322,- voor het beroepschrift en € 322,- voor het verschijnen ter zitting bij een zaak van gemiddeld gewicht.

Voor een veroordeling van verweerder in de kosten die eiser heeft moeten maken in verband met de behandeling in bezwaar is geen plaats. Nu het primaire besluit vóór 12 maart 2002 is genomen, is ingevolge het toepasselijk overgangsrecht artikel 8:75, zoals het met ingang van die datum is komen te luiden, niet van toepassing. Vóór 12 maart 2002 gold het criterium dat de kosten die eiser heeft moeten maken in verband met de behandeling in bezwaar slechts voor vergoeding in aanmerking komen indien het primaire besluit tegen beter weten in door het bestuursorgaan is genomen. Dit is naar het oordeel van de rechtbank niet het geval.

Dit leidt tot de volgende beslissing.

De Rechtbank 's-Gravenhage,

RECHT DOENDE:

Verklaart het beroep gegrond.

Vernietigt het bestreden besluit van 26 februari 2003, kenmerk AI/CK/JZ/2003/16938 voor zover het betreft de eis "organisatorische maatregelen" onder 1.

Draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.

Bepaalt dat de rechtspersoon de Staat der Nederlanden (ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) aan eiser het door hem betaalde griffierecht, te weten € 232,--, vergoedt.

Veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van € 644,--, welke kosten voormelde rechtspersoon aan eiser dient te vergoeden.

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Aldus gegeven door mrs. C.I. Blok-Bitter, A.A.M. Mollee en W.E. Doolaard en in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2004, in tegenwoordigheid van de griffier mr. J.A. Leijten.

Voor eensluidend afschrift,

de griffier van de Rechtbank 's-Gravenhage,

In geschil is of verweerder op juiste gronden het bestreden besluit heeft gehandhaafd, onder het toevoegen van enkele mitigerende eisen.

Aanleiding voor de aan eiser opgelegde eis is een tweetal incidenten geweest. Zo is gebleken dat een medewerker van een door eiser ingehuurd beveiligingsbedrijf op 2 mei 2000 in het asielzoekerscentrum te Hooghalen ernstig is bedreigd door een verwarde man. Van de bedreiging is aangifte gedaan bij de politie. Het slachtoffer was na het incident niet meer in staat dit werk uit te voeren, heeft zich ziek gemeld en is inmiddels verwikkeld geraakt in een WAO-, WW- en ontslagprocedure. Daarnaast heeft de Arbeidsinspectie op 12 maart 2001 een onderzoek verricht in het asielzoekerscentrum Marum naar aanleiding van een melding van een ongeval met vermoeden van blijvend geestelijk letsel dat een beveiligings-medewerker, die belast was met bedrijfshulpverlening, is overkomen waarbij sprake was van een poging tot doodslag. Hierbij is een kapmes gebruikt. In beide gevallen waren de beveiligingsmedewerkers alleen op hun post werkzaam.

Artikel 1, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbowet) luidt als volgt:

"1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

a. werkgever:

1°. degene jegens wie een ander krachtens arbeidsovereenkomst of publiekrechtelijke aanstelling gehouden is tot het verrichten van arbeid, behalve indien die ander aan een derde ter beschikking wordt gesteld voor het verrichten van arbeid, welke die derde gewoonlijk doet verrichten;

2°. degene aan wie een ander ter beschikking wordt gesteld voor het verrichten van arbeid als bedoeld onder 1°.;

b. werknemer: de ander, bedoeld onder a."

Artikel 4 van de Arbowet luidt als volgt:

"1. De werkgever voert, binnen het algemene arbeidsomstandighedenbeleid, een beleid met betrekking tot het ziekteverzuim van de werknemers.

Onderdeel van dit beleid is in ieder geval:

a. het zoveel mogelijk voorkomen of beperken van ziekte van werknemers;

b. het begeleiden van werknemers die door ziekte niet in staat zijn hun werk te verrichten.

2. De werkgever voert, binnen het algemene arbeidsomstandighedenbeleid, een beleid met betrekking tot het beschermen van werknemers tegen seksuele intimidatie en tegen agressie en geweld."

Artikel 8 van de Arbowet luidt als volgt:

"1. De werkgever zorgt ervoor dat de werknemers doeltreffend worden ingelicht over de te verrichten werkzaamheden en de daaraan verbonden risico's, alsmede over de maatregelen die erop gericht zijn deze risico's te voorkomen of te beperken.

Tevens zorgt de werkgever ervoor dat de werknemers doeltreffend worden ingelicht over de wijze waarop de deskundige bijstand, bedoeld in de artikelen 14 en 15, in zijn bedrijf of inrichting is georganiseerd.

2. De werkgever zorgt ervoor dat aan de werknemers doeltreffend en aan hun onderscheiden taken aangepast onderricht wordt verstrekt met betrekking tot de arbeidsomstandigheden.

3. Indien persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking van de werknemers worden gesteld en indien op arbeidsmiddelen of anderszins beveiligingen zijn aangebracht, zorgt de werkgever ervoor dat de werknemers op de hoogte zijn van hun doel en werking en de wijze waarop zij deze dienen te gebruiken.

4. De werkgever ziet toe op de naleving van de instructies en voorschriften gericht op het voorkomen of beperken van de in het eerste lid genoemde risico's alsmede op het juiste gebruik van persoonlijke beschermingsmiddelen.

5. Indien binnen de onderneming werknemers jonger dan 18 jaar werkzaam zijn, houdt de werkgever bij de uitvoering van de in de voorgaande leden

genoemde verplichtingen in het bijzonder rekening met de aan de jeugdige leeftijd inherente beperkte werkervaring en onvoltooide lichamelijke en geestelijke ontwikkeling van deze werknemers. Tevens bevordert de werkgever zoveel als redelijkerwijs kan worden gevergd het leer- en vormingsproces van deze jeugdige werknemers."

Artikel 15 van de Arbowet luidt als volgt:

"1. De werkgever laat zich ten aanzien van verplichtingen op grond van artikel 3, eerste lid, onder e, van deze wet bijstaan door een of meer werknemers die door hem zijn aangewezen als bedrijfshulpverleners.

2. Het verlenen van de bijstand houdt in elk geval in:

a. het verlenen van eerste hulp bij ongevallen;

b. het beperken en het bestrijden van brand en het voorkomen en beperken van ongevallen;

c. het in noodsituaties alarmeren en evacueren van alle werknemers en andere personen in het bedrijf of de inrichting;

d. het alarmeren van en samenwerken met hulpverleningsorganisaties in verband met de in de onderdelen a tot en met c bedoelde bijstand.

3. De bedrijfshulpverleners beschikken over een zodanige deskundigheid, ervaring en uitrusting, zijn zodanig in aantal en zodanig georganiseerd dat zij de in het tweede lid genoemde taken naar behoren kunnen vervullen.

4. Het eerste lid geldt niet ten aanzien van de werkgever die een natuurlijke persoon is met niet meer dan 15 werknemers, mits hij beschikt over voldoende deskundigheid, ervaring en uitrusting om deze taken naar behoren te vervullen en zorg draagt voor een goede vervangingsregeling."

Artikel 27 van de Arbowet luidt als volgt:

"1. Een daartoe aangewezen ambtenaar als bedoeld in artikel 24 kan aan een werkgever een eis stellen betreffende de wijze waarop een of meer bepalingen

gesteld bij of krachtens deze wet moeten worden nageleefd.

2. Een eis vermeldt van welke regelen hij de wijze van naleving bepaalt en bevat de termijn waarbinnen eraan moet zijn voldaan.

3. De werkgever is verplicht om aan de eis te voldoen. De werknemers zijn verplicht aan de eis te voldoen voor zover zulks bij de eis is bepaald. De werkgever

draagt zorg dat de werknemers van de op hen rustende verplichting zo spoedig mogelijk in kennis worden gesteld.

4. Voor de toepassing van de vorige leden worden met een werkgever gelijkgesteld:

de in artikel 16 bedoelde personen voor zover het betreft de krachtens dat artikel omschreven verplichtingen.

5. Een eis kan worden gesteld tot naleving van het bepaalde bij de artikelen 3, 4, 5, 6, 8, 11, 13, 14, eerste lid, derde lid, laatste volzin, en zesde lid, 15, eerste

en derde lid, 16 voor zover dat bij de krachtens dat artikel gestelde regels is bepaald, 18 en 19.

6. De werkgever brengt de inhoud van de eis zo spoedig mogelijk ter kennis van de betrokken werknemers en andere personen en diensten als bedoeld in

artikel 14 alsmede van de ondernemingsraad of de personeelsvertegenwoordiging."

Artikel 31 van de Arbowet luidt als volgt:

"1. Tegen een beschikking op grond van deze wet van een ambtenaar als bedoeld in artikel 24, tweede lid, kan door een belanghebbende administratief beroep

worden ingesteld bij Onze Minister.

2. Onze Minister kan een commissie instellen, die is belast met het horen van belanghebbenden.

3. Een beschikking op grond van deze wet van een ambtenaar als bedoeld in artikel 24, eerste lid, wordt gegeven namens Onze Minister."

Artikel 2:17 van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit) luidt als volgt:

"Bij de organisatie van bedrijfshulpverlening wordt ten minste rekening gehouden met de volgende factoren:

a. de aard, de grootte en de ligging van het bedrijf of de inrichting;

b. de in het bedrijf of de inrichting aanwezige gevaren en de voor het bedrijf of de inrichting maatgevend geachte brandscenario's bij de bepaling waarvan

rekening is gehouden met eventueel voor het bedrijf of de inrichting door de overheid van toepassing verklaarde uitgangspunten van beveiliging tegen brand;

c. het redelijkerwijs te verwachten aantal aanwezige werknemers en andere personen alsmede de tijdstippen waarop zij aanwezig zijn of plegen te zijn;

d.