ECLI:NL:RBSGR:2000:AA6953

Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage Sector Bestuursrecht Tweede kamer, meervoudig UITSPRAAK als bedoeld in artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) Reg.nr.: AWB 98/5778 en 98/5779 BSTPL Inzake 1. het Hoogheemraadschap van Delfland en 2. N.V. Duinwaterleidingbedrijf Zuid-Holland, eiseressen, tegen het college van burgemeester en wethouders van Voorburg, verweerder. 1. Aanduiding bestreden besluit. Het besluit van verweerder van 24 juni 1998, kenmerk 98/5638/abz/mn. 2. Zitting. Datum: 22 februari 2000. Eiseres 1 is verschenen bij gemachtigde, mevrouw mr. J.H.A.M. Scheiffers, advocaat te Rotterdam. Eiseres 2 is vertegenwoordigd door ir. G.S. Huijboom, ing. A. Moerkens en mevrouw mr. R.M. Shantiperkash, bijgestaan door de raadsvrouw van eiseressen, mr. J.H.A.M. Scheiffers. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mevrouw P. van der Ark, bijgestaan door de raadsvrouw van verweerder, mr. D.M.C. Schuurmans. Bij besluiten van 11 juli 1968, 5 juni 1969 en 28 augustus 1969 heeft verweerder aan de gemeente Zoetermeer ontheffing verleend voor het leggen, hebben, onderhouden, vervangen en verwijderen van rioolwatertransportleidingen voor respectievelijk het gedeelte tussen de verlengde Prins Bernhardlaan en de spoorbaan 's-Gravenhage-Leiden, het (2e) gedeelte vanaf de Prins Bernhardlaan via de Veurselaan naar het Oosteinde en het gedeelte tussen het verlengde van de zuidelijke gevel van het perceel Dr. Beguinlaan 4 en de grens met de gemeente Leidschendam. Nadien heeft eiseres 1 het beheer van deze leidingen overgenomen. Bij besluiten van gelijke datum heeft verweerder aan de Stichting Drinkwaterleiding De Tien Gemeenten (de rechtsvoorganger van eiseres 2) voor dezelfde trajecten ontheffing verleend voor het leggen, hebben, onderhouden, vervangen en verwijderen van drinkwatertransportleidingen. Bij brieven van 8 februari 1996 heeft verweerder eiseressen medegedeeld dat ten behoeve van de aanleg van de Noordelijke Randweg Haagse Regio (NORAH) het ontwerp-bestemmingsplan Sijtwende in procedure is gebracht, dat in dit plan, in verband met de mogelijkheid van een tracé voor een hoogwaardig openbaar vervoersverbinding (HOV), een wijzigingsbevoegdheid is opgenomen, zodat de tunnel in de Dr. Beguinlaan kan worden verbreed, dat de realisering van bedoelde HOV slechts mogelijk is na omlegging van de in de Dr. Beguinlaan gelegen riool- en drinkwatertransportleidingen, dat de kosten hiervan voor rekening van eiseressen komen en dat verweerder zich genoodzaakt zal zien eiseressen te verplichten tot omlegging van bedoelde leidingen zodra de besluitvorming betreffende de HOV is afgerond. De bij besluit van 5 juni 1969 verleende ontheffingen ten behoeve van riool- en drinkwatertransportleidingen heeft verweerder voor het gedeelte dat is gelegen in de Dr. Beguinlaan tussen het Oosteinde en de Veurselaan te Voorburg bij besluit van 25 juli 1997 op grond van artikel 12 van de aan de ontheffingen verbonden voorwaarden per 1 januari 1998 opgezegd. Wat betreft de vergoeding van de kosten die met de verlegging gemoeid zijn, heeft verweerder opgemerkt dat hiervoor aansluiting is gezocht bij de Nadeelcompensatieregeling voor het verleggen van kabels en leidingen in Rijkswaterstaatwerken 1991 (NKL 1991), dat het onverkort toepassen van de NKL 1991 en in het bijzonder van de daarin vastgestelde ongestoorde liggingsduur van 15 jaar voor droge infrastructuur niet zonder meer redelijk is, dat, wat betreft de ongestoorde liggingsduur, dan ook wordt uitgegaan van de voor leidingen als de onderhavige gebruikelijke economische afschrijvingstermijn van 30 jaar, dat de onderhavige leidingen al circa 27 jaar ter plaatse van de Dr. Beguinlaan liggen en dat, uitgaande van een ongestoorde liggingsduur van 30 jaar, eiseressen recht hebben op een vergoeding van 8% van het schadebedrag. Tegen dit besluit hebben eiseressen bij brieven van 4 september 1997, aangevuld bij brieven van 31 oktober 1997 en 3 november 1997 bezwaar aangetekend. De bezwaren richten zich tegen de (hoogte van de) toegekende vergoeding, de grondslag van de intrekking van de ontheffingen en tegen de ingangsdatum van de opzegging. De bezwaarschriften van eiseressen zijn behandeld tijdens hoorzittingen van de Commissie voor de behandeling van bezwaar- en beroepschriften van 9 en 30 maart 1998. Overeenkomstig het advies van deze commissie d.d. 30 september 1998 heeft verweerder bij het thans bestreden besluit: - het bezwaar omtrent de datum van intrekking van de ontheffingen gegrond verklaard; - het bezwaar dat de intrekking van de ontheffingen uitsluitend gebaseerd is op artikel 12 en niet op artikel 11, tweede lid, van de ontheffingsvoorwaarden gegrond verklaard; - voor het overige de bezwaren van eiseressen ongegrond verklaard en de vergoeding van de verleggingskosten gehandhaafd op 8%. Tegen dit besluit is namens eiseressen bij beroepschrift van 30 juli 1998 beroep ingesteld bij de rechtbank. Bij aanvullend beroepschrift van 27 augustus 1998 heeft de raadsvrouw van eiseressen de gronden van de beroepen aangevuld. Verweerder heeft de op de zaken betrekking hebbende stukken ingediend, alsmede verweerschriften, gedateerd 24 februari 1999. Desverzocht heeft verweerder bij brief van 5 augustus 1999 nadere informatie toegezonden. Namens eiseressen is bij brief van 11 februari 2000 een aantal stukken toegezonden. 4. Motivering. Met inachtneming van hetgeen in beroep is aangevoerd, ziet de rechtbank zich in dit geding gesteld voor de vraag of de door verweerder aan eiseressen toegekende vergoeding van 8% van de verleggingskosten een redelijke vergoeding is voor het nadeel, dat eiseressen door de opzegging van de destijds aan hen verleende ontheffingen voor het leggen van leidingen hebben geleden. De rechtbank neemt hierbij als uitgangspunt dat, anders dan verweerder stelt, het primaire besluit niet een vrijblijvend vergoedingsaanbod binnen het kader van een te treffen minnelijke regeling behelst, doch een besluit tot toekenning van nadeelcompensatie terzake van een rechtmatige overheidsdaad. Wat dit laatste betreft heeft verweerder betoogd dat er in feite geen grond is om nadeelcompensatie toe te kennen; volgens verweerder is het door eiseressen geleden nadeel het directe gevolg van -onder meer- de vaststelling van het bestemmingsplan Sijtwende, zodat eiseressen in ieder geval een verzoek om planschadevergoeding als bedoeld in artikel 49 van de Wet op de ruimtelijke ordening hadden kunnen indienen. Naar het oordeel van de rechtbank staat evenwel vast dat de opzegging van de ontheffingen de directe oorzaak is van de door eiseressen geleden schade. Nu blijkens het primaire besluit ook verweerder hiervan is uitgegaan, is hij aan dat uitgangspunt gebonden. Dit geldt overigens ook voor de hoogte van de verleggingskosten, die in bezwaar door verweerder niet zijn betwist. Regelgeving Ingevolge artikel 40, eerste lid van de -destijds vigerende- Voorburgse Politieverordening (VPV) was het ten tijde hier van belang verboden in wegen buizen kabels, rails, duikers en andere dergelijke voorwerpen te hebben of te leggen. Ingevolge het tweede lid gold dit verbod niet, indien burgemeester en wethouders daarvan ontheffing hadden verleend. Van deze ontheffingsmogelijkheid heeft verweerder bij de in de rubriek feiten genoemde besluiten van 1968 en 1969 gebruik gemaakt. Ingevolge artikel 12 van de aan de ontheffingen verbonden voorwaarden kan het gemeentebestuur de ontheffingen intrekken voor zover, mede in aanmerking genomen de belangen van de gemeente en de leidingbeheerder, het algemeen belang zulks vordert. Ingevolge de tweede volzin van dit artikel moeten in dit geval de leidingbeheerders de krachtens deze ontheffingen aanwezige werken opruimen binnen een door het gemeentebestuur te stellen termijn en de eigendommen van de gemeente ter plaatse in de vorige of in een door het gemeentebestuur te bepalen toestand brengen zonder dat de leidingbeheerders aanspraak op enige schadevergoeding kunnen doen gelden. Ingevolge artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) weegt het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. Ingevolge het tweede lid van dit artikel mogen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. De NKL 1991, die per 28 mei 1999 is ingetrokken en per die datum is vervangen door de NKL 1999 (Stcrt 1999/97), bevat -kort gezegd- beleidsregels voor het toekennen van financiële vergoedingen voor verwijdering of verlegging van kabels en leidingen in verband met de uitvoering van Rijkswaterstaatswerken. Ingevolge artikel 39 van de NKL 1999 worden aanvragen om vergoeding, ingediend vóór 1 juli 1998, behandeld met inachtneming van de NKL 1991. Beroepsgronden Eiseressen voeren in de eerste plaats aan dat verweerder in redelijkheid niet heeft kunnen aanhaken bij de NKL 1991. Volgens eiseressen wijken de omstandigheden van het onderhavige geval in zo essentiële mate af van de -geobjectiveerde- omstandigheden, waarvan de NKL 1991 uitgaat, dat reeds op die grond het niet gerechtvaardigd is van deze regeling uit te gaan. In dit verband wijzen eiseressen erop dat de aanleg van de HOV niet kan worden aangemerkt als een Rijkswaterstaatswerk in de zin van de NKL 1991, dat de aanleg van de HOV -in tegenstelling tot de "NORAH"- in het geheel niet voorzienbaar was en dat eiseressen een vergoeding moesten betalen voor het gebruik van de grond van de gemeente Voorburg. In de tweede plaats voeren eiseressen aan dat zij aanspraak kunnen maken op een vergoeding van ten minste 50% van het totale schadebedrag. In dit verband wordt het volgende aangevoerd: - In het geval van de aanleg van infrastructurele werken volgt de gemeente Voorburg sinds jaar en dag een vaste gedragslijn, die erop neerkomt dat de verleggingskosten voor gezamenlijke 50%-50%-rekening komen van de leidingbeheerder en de gemeente, waarbij de kosten van eventuele straatwerkzaamheden volledig voor rekening van de gemeente komen. Volgens eiseressen dient deze vaste gedragslijn, die besloten ligt in een in 1970 tussen de gemeente Voorburg en de rechtsvoorganger van eiseres 2 (Drinkwaterleidingbedrijf De Vlietstreek) overeengekomen regeling (de zogenoemde Reconstructieregeling), ook in het onderhavige geval te worden gevolgd. Onder verwijzing naar een drietal voorbeelden, wijzen zij erop dat deze regeling (nog steeds) wordt toegepast in alle gevallen waarin de aanleg van infrastructurele werken een verlegging van leidingen noodzakelijk maakt en dat zij er dan ook op mochten vertrouwen dat de regeling ook op eiseressen zou worden toegepast. - De Commissie Van Wijmen, die was ingesteld ter beoordeling van de aan de noodzakelijke verlegging van de kabels en leidingen in het kader van de bouw van de Calandtunnel verbonden schadeaspecten, heeft tot uitdrukking gebracht dat wanneer ten aanzien van de kostenverdeling niet direct een bepaalde schaderegeling van toepassing is, langs de fictie van onteigening tot een redelijk en doelmatig schadevergoedingsbeleid jegens de betrokken leidingbeheerders kan worden gekomen. Volgens de berekeningsmethodiek van genoemde commissie zou men komen tot een vergoeding van de met de verlegging van de leidingen gemoeide kosten van 50%. - In een -vermoedelijk in het najaar van 1998- tussen de Minister van Verkeer en Waterstaat enerzijds en een aantal vertegenwoordigers van de nutsbedrijven anderzijds te sluiten convenant, dat zal leiden tot aanpassing van de NKL 1991, is onder meer overeengekomen dat, voor zover een kabel of leiding in het kader van een project van het ministerie van Verkeer en Waterstaat zal moeten worden verlegd en -zoals in de onderhavige gevallen- de te verleggen kabel/leiding niet op basis van eigendom of zakelijke rechten is verkregen, de kosten van ontwerp en begeleiding alsmede de uitvoeringskosten worden vergoed. Een vergoeding van deze kosten zou in het geval van eiseres gelijk hebben gestaan met een ± 52%-kostenvergoeding en in het geval van eiseres 2 met een ± 80 à 85%-kostenvergoeding. - In de regio wordt de gedragslijn gevolgd dat, in geval van een noodzakelijke verlegging van transportleidingen, in beginsel 100% van de daarmee gemoeide kosten wordt vergoed. Eiseressen wijzen er in dit verband op dat het regionaal lichaam Haaglanden aan eiseres 2 een 100%-kostenvergoeding heeft aangeboden terzake van de verlegging van transportleidingen in verband met de aanleg van een tramlijn in Rijswijk. - Tenslotte wijzen eiseressen erop dat het vervoer van riool- en drinkwater door de daarvoor bestemde leidingen een minstens aan het verkeers- en vervoersbelang gelijkwaardig belang dient, dat de vergoeding disproportioneel is in vergelijking met de financiële belangen die met de aanleg van de HOV en de NORAH zijn gemoeid en dat blijkens de vierpartijenovereenkomst van 11 september 1996 de ruimte om tot een onderlinge verdeling van de aan eiseressen te betalen vergoeding te komen volop aanwezig is. De Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage, RECHT DOENDE: Verklaart de beroepen ongegrond. 6. Rechtsmiddel. Onverminderd het bepaalde in artikel 6:13, juncto artikel 6:24 Awb kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan tegen deze uitspraak binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Aldus gegeven door mrs. C.C. Dedel - van Walbeek, P.A. Koppen en Th.L. Bellekom en in het openbaar uitgesproken op 4 april 2000, in tegenwoordigheid van de griffier mr. W.F. Claessens. Voor eensluidend afschrift, de griffier van de Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage, Verzonden: Coll. : Toepassing NKL 1991 Vast staat dat voor het onderhavige geval een specifieke nadeelcompensatie-regeling ontbreekt. Sterker nog: op grond van artikel 12 van de ontheffingsvoorwaarden zouden de kosten van omlegging van leidingen geheel voor rekening van eiseressen komen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in een geval, waarin een specifieke nadeelcompensatieregeling ontbrak en waarin het betreffende bestuursorgaan ervoor had gekozen de normen van de NKL 1991 toe te passen, onder meer overwogen (uitspraak van 12 december 1995, nr. R03.93.3211, ten dele opgenomen in de losbladige uitgave van Vuga "Bestuursrechtelijke schadevergoeding", pagina F-10-106/107): "De Afdeling is van oordeel dat verweerders de vrijheid toekomt terzake van de regeling van de nadeelcompensatie een eigen beleid toe te passen. Deze vrijheid houdt tevens in dat, voor zover een eigen regeling terzake ontbreekt, verweerders een door een andere overheidsinstantie reeds vastgesteld en gepubliceerd beleid, dat dezelfde materie regelt, analoog kunnen toepassen." Vorenbedoelde vrijheid komt naar het oordeel van de rechtbank in het onderhavige geval ook toe aan verweerder. Daarnaast acht de rechtbank verweerders argument om aansluiting te zoeken bij de NKL, te weten dat de leidingen moesten worden verlegd in verband met een Rijkswaterstaatwerk, niet onredelijk. Weliswaar hebben eiseressen gesteld dat geen sprake is van een Rijkswaterstaatwerk, maar de rechtbank ziet geen aanleiding te twijfelen aan verweerders verklaring tijdens de hoorzitting van 30 maart 1998, dat Rijkswaterstaat verantwoordelijk is voor de aanleg van de HOV-buis. In elk geval gaat het om een werk dat vergelijkbaar is met de werken waarvoor de NKL 1991 is bedoeld. De rechtbank volgt eiseressen niet waar zij stellen dat de omstandigheden van het onderhavige geval in zo essentiële mate afwijken van de -geobjectiveerde- omstandigheden waarvan de NKL 1991 uitgaat, dat verweerder reeds op die grond geen toepassing had mogen geven aan deze regeling. Zo brengt de omstandigheid dat de aanleg van de HOV niet was te voorzien, niet mee dat de NKL 1991 niet analoog kan worden toegepast. De rechtbank wijst er in dit verband op dat de (on)voorzienbaarheid van toekomstige werken, met daaraan gekoppeld de verdeling van het maatschappelijke risico, al in de NKL 1991 is verdisconteerd. Daarbij moet de voorzienbaarheid als een maatstaf voor een redelijke verdeling van het maatschappelijk risico worden beschouwd, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak in haar uitspraak van 26 oktober 1995 (gepubliceerd in AB 1996/297). In de praktijk komt dit erop neer dat naarmate leidingen langer liggen, minder rekening wordt gehouden met de onvoorzienbaarheid van toekomstige werkzaamheden, terwijl het maatschappelijk risico voor de betrokken leidingbeheerders toeneemt. Dit strookt ook met de gedachte dat voor leidingen als die in beheer zijn bij eiseressen geen recht op ongestoorde ligging van onbeperkte duur bestaat. In dit licht bezien is niet zonder betekenis dat het in onderhavige geval ging om leidingen die er al geruime tijd, te weten 28 jaar, lagen. Overigens heeft verweerder wel degelijk -en naar het oordeel van de rechtbank ook in voldoende mate- rekening gehouden met de onvoorzienbaarheid van de aanleg van de HOV: blijkens het bestreden besluit is het aspect van de onvoorzienbaarheid aanleiding geweest om niet onverkort de NKL 1991 toe te passen, maar daarvan ten gunste van eiseressen af te wijken. De stelling van eiseressen dat in het onderhavige geval de NKL 1991 buiten toepassing moet blijven, aangezien zij voor het gebruik van de grond van de gemeente Voorburg een vergoeding moesten betalen, verwerpt de rechtbank eveneens. Zelfs indien eiseressen -anders dan in vergelijkbare, door de Afdeling bestuursrechtspraak besliste gevallen- wel hebben betaald voor het gebruik van de verleende ontheffingen -hetgeen verweerder overigens ter zitting heeft betwist- dan nog gaat het om zulke geringe bedragen dat dit aspect de belangenafweging niet anders doet uitvallen. Vaste gedragslijn/Reconstructieregeling 1970 Als vaststaand moet worden aangenomen dat de Reconstructieregeling, waarmee de oorspronkelijke regeling uit 1952 is bijgesteld, niet is getroffen met de toenmalige beheerder van de verlegde leidingen (de Tien Gemeenten), maar met drinkwaterleidingbedrijf De Vlietstreek. Deze regeling was derhalve niet van toepassing op het traject van de verlegde leidingen, hetgeen meebrengt dat eiseressen niet op basis van deze regeling aanspraak kunnen maken op een vergoeding van 50% van de verleggingskosten. Dat het hier zou gaan om een vaste gedragslijn, inhoudende dat de gemeente Voorburg in alle gevallen waarin de aanleg van infrastructurele werken het verleggen van leidingen noodzakelijk maakt de helft van de daarmee gemoeide kosten vergoedt, heeft de rechtbank uit de haar ter beschikking staande gegevens niet kunnen afleiden. Ook uit de door eiseressen genoemde (drie) gevallen waarin de Reconstructieregeling is toegepast, kan de rechtbank niet afleiden dat dit indertijd in gevallen als het onderhavige altijd is geschied. Voorts wijst de rechtbank erop dat ten tijde van de verlening van de ontheffingen de Reconstructieregeling nog niet was totstandgekomen. Door het opnemen van artikel 12 in de ontheffingsvoorwaarden is -kennelijk bewust- een andere regeling getroffen dan die, welke vanaf 1952 gold voor De Vlietstreek en die erin voorzag dat de verleggingskosten volledig door de gemeente werden vergoed. Het lag dan ook niet in de rede dat verweerder in het onderhavige geval met toepassing van de Reconstructieregeling de helft van de verleggingskosten zou vergoeden. De rechtbank volgt eiseressen dan ook niet waar zij stellen dat zij erop mochten vertrouwen dat deze regeling ook zou worden toegepast ten aanzien van de verlegging van de door hen beheerde leidingen in verband met de aanleg van de HOV. Fictie van onteigening van de Commissie Van Wijmen Vast staat dat de met deze fictie samenhangende berekeningsmethodiek was toegespitst op de verlegging van leidingen in verband met de aanleg van de Calandtunnel. De rechtbank vermag niet in te zien dat verweerder gehouden was de voor dat geval ontwikkelde berekeningsmethodiek ook in het onderhavige geval te hanteren, in het bijzonder omdat niet is gebleken dat deze gevallen aan elkaar gelijk zijn. Convenant verleggingskosten/NKL 1999 Wat betreft de gewijzigde landelijke inzichten betreffende nadeelcompensatie, waarop eiseressen een beroep doen, is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet behoefde te anticiperen op het te sluiten convenant, waarbij hij geen partij was, en de in verband met dat convenant vast te stellen NKL 1999. De rechtbank tekent hierbij aan de NKL 1991 ten tijde van het bestreden besluit niet zo kennelijk achterhaald was, dat verweerder deze regeling niet meer (analoog) mocht toepassen. Gelet op het vorenoverwogene, kan de rechtbank tot geen andere conclusie komen dan dat verweerder voor het vaststellen van de vergoeding voor het nadeel, dat eiseressen door de opzegging van de destijds aan hen verleende ontheffingen voor het leggen van leidingen hebben geleden, aansluiting mocht zoeken bij de NKL 1991. Voorts acht de rechtbank de wijze waarop verweerder deze regeling heeft toegepast -de vergoeding is niet vastgesteld op basis van droge infrastructuur, maar op basis van natte infrastructuur- en het resultaat daarvan niet onredelijk. De in de aanhef van deze rubriek geformuleerde rechtsvraag of verweerder aan eiseressen een redelijke vergoeding heeft toegekend voor het nadeel, dat eiseressen door de opzegging van de destijds aan hen verleende ontheffingen voor het leggen van leidingen hebben geleden, wordt door de rechtbank dan ook bevestigend beantwoord. Hieruit volgt dat de beroepen ongegrond moeten worden verklaard. Van omstandigheden op grond waarvan een van de partijen zou moeten worden veroordeeld in de door de andere partij gemaakte proceskosten is de rechtbank niet gebleken.