ECLI:NL:RBSGR:1999:AA4128

AVvdB/B rolnummer: 98/1396 datum vonnis: 24 november 1999 ARRONDISSEMENTSRECHTBANK 'S-GRAVENHAGE Sector civiel recht - meervoudige kamer Vonnis in de zaak met rolnummer 98/1396 van: 1. de STICHTING WATERPAKT, gevestigd te Amsterdam, 2. de STICHTING NATUUR & MILIEU, gevestigd te Utrecht, 3. de vereniging CONSUMENTENBOND, gevestigd te 's-Gravenhage, 4. [eiser 4], wonende te Zuidwolde, 5. [eiser 5], wonende te Lievelde, 6. [eiser 6], wonende te Riethoven, eisers, procureur mr L.S.J. de Korte, tegen de STAAT DER NEDERLANDEN, zetelend te 's-Gravenhage, gedaagde, procureur mr W.Th. Braams, Eisers worden hierna gezamenlijk aangeduid als Waterpakt c.s., gedaagde als de Staat. De rechtbank heeft kennis genomen van de volgende stukken: - de dagvaarding en de daarmee zakelijk overeenstemmende conclusie van eis met producties, - de conclusie van antwoord, - de conclusie van repliek met producties, - de conclusie van dupliek met producties, - de akte houdende uitlatingen producties zijdens Waterpakt c.s., - aktes houdende producties van beide zijden, met producties. Op 11 oktober 1999 hebben partijen hun zaak voor de rechtbank doen bepleiten, Waterpakt c.s. door mr A.H.J. van der Biesen, advocaat te Amsterdam, de Staat door zijn procureur. Daarbij hebben partijen pleitnotities overgelegd. RECHTSOVERWEGINGEN De feiten 1.1 Op 12 december 1991 heeft de Raad van de Europese Unie een richtlijn vastgesteld inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen, nummer 91/676/EEG, Pb91, L375/1 (verder te noemen de richtlijn). 1.2 Ter uitvoering van de artikelen 3 en 4 van de richtlijn heeft de Staat op 5 januari 1994 aan de Europese Commissie medegedeeld dat hij geen kwetsbare zones zou aanwijzen maar een actieprogramma zou opstellen dat op het hele grondgebied van Nederland zou worden toegepast, alsmede de Nederlandse code van goede landbouwpraktijken aan de Europese Commissie toegezonden. 1.3 Ter uitvoering van artikel 5 van de richtlijn heeft de Staat op 18 december 1995 - nadat de Staat door de Europese Commissie op 10 juli 1995 in gebreke was gesteld - een actieprogramma als bedoeld in artikel 5 van de richtlijn opgesteld, dat hij op 22 december 1995 aan de Europese Commissie heeft toegezonden. 1.4 Op 12 november 1996 heeft de Staat dit actieprogramma ingetrokken, waarna hij op 13 juli 1997 aanvullend in gebreke is gesteld. Op 15 december 1997 heeft de Staat wederom een actieprogramma aan de Europese Commissie toegezonden. 1.5 Waterpakt c.s. heeft de Staat op 22 december 1997 gesommeerd ervoor te zorgen dat alle maatregelen worden genomen om op tijd en volledig aan de eisen van de richtlijn te voldoen. Bij brief van 5 februari 1998 heeft de Staat aan Waterpakt c.s. medegedeeld dat met het actieprogramma dat op 15 december 1997 aan de Europese Commissie was toegezonden, aan de eisen van de richtlijn werd voldaan. 1.6 Op 29 september 1998 heeft de Europese Commissie de Staat ter zake van de uitvoering van de richtlijn wederom in gebreke gesteld. Nadat de Staat op deze ingebrekestelling had gereageerd heeft de Europese Commissie terzake op 3 augustus 1999 een met redenen omkleed advies als bedoeld in artikel 226 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG-verdrag) uitgebracht. De vordering, de grondslag en het verweer 2.1 Waterpakt c.s. vordert dat de rechtbank bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad, I. voor recht zal verklaren dat het in deze zaak bedoelde handelen of nalaten van de Staat onrechtmatig is jegens eisers; II. de Staat zal veroordelen binnen een maand na betekening van het vonnis, althans met ingang van een door de rechtbank vast te stellen tijdstip al het nodige te doen om aan de onrechtmatigheid een einde te maken, waartoe de Staat in elk geval een nieuw actieprogramma zal moeten opstellen, dat in elk geval zal moeten voldoen aan het vereiste dat eutrofiëring wordt teruggedrongen en voorkomen, waartoe in elk geval moet worden voldaan - aan de eis dat in Ned Daarbij stelt de Staat dat zij tevens niet-ontvankelijk dienen te worden verklaard omdat artikel 3:305a BW alleen een collectief actierecht geeft wanneer concrete belangen van andere burgers in het geding zijn. De Staat nodigt Waterpakt c.s. uit onderbouwd aan te geven dat het belang dat de organisaties via de onderhavige procedure bedoelen te beschermen, een belang is waarop het genoemde artikel betrekking heeft. 3.5 Waterpakt c.s heeft in zijn conclusie van repliek uitgebreid gereageerd op de betogen van de Staat, bedoeld in 3.2, 3.3 en 3.4, waarna de Staat zich ter zake van de ontvankelijkheid aan het oordeel van de rechtbank op die onderdelen heeft gerefereerd. 3.6 De rechtbank kan de eerste door de Staat aangevoerde grond van niet-ontvankelijkheid van de bedoelde eisers niet volgen. Waterpakt c.s. vraagt de rechter om een verklaring voor recht, inhoudende dat de Staat jegens onder meer deze eisers een onrechtmatige daad heeft gepleegd. Bij de rechtsverhouding die door het plegen van die onrechtmatige daad ontstaat, zijn deze eisers die optreden ter behartiging van hun statutaire belangen onmiddellijk betrokken. Zij hebben bij een verklaring voor recht gelet op de voor hen bestaande onmogelijkheid om schadevergoeding te vragen voldoende belang. 3.7 Ook de in het eerste gedeelte van 3.3 weergegeven, door de Staat aangevoerde grond van niet-ontvankelijkheid van deze eisers kan de rechtbank niet volgen. Waterpakt c.s. heeft onweersproken gesteld dat de organisaties die als eisers optreden, sinds jaar en dag met de Staat in overleg zijn ter zake van het te voeren nitraatbeleid. De rechtbank is van oordeel dat zij daarmee hebben voldaan aan de in artikel 3:305a, tweede lid, BW opgenomen voorwaarde. 3.8 Met betrekking tot de overige aangevoerde gronden voor niet-ontvankelijkheid heeft de Staat Waterpakt c.s. uitgenodigd daarop in de verdere procedure in te gaan. Waterpakt c.s. heeft dat gedaan. Nu de Staat daarop in de verdere procedure niet is teruggekomen neemt de rechtbank aan dat Waterpakt c.s. aan de Staat op deze punten genoegdoening heeft gegeven en dat de Staat dit verweer niet handhaaft. Nu de rechtbank ook overigens geen gronden aanwezig acht om een of meer eisers niet-ontvankelijk te verklaren in hun vordering zal het beroep op niet-ontvankelijkheid in zijn geheel worden verworpen. Implementatie van de richtlijn 3.9 Waterpakt c.s. stelt dat de Staat niet heeft voldaan aan haar verplichting tot implementatie van de richtlijn. De Staat verweert zich in de eerste plaats door te stellen dat het gelet op de door de Europese Commissie in gang gezette inbreukprocedure niet opportuun is dat de rechtbank hierover een uitspraak doet, aangezien het daarbij tot tegenstrijdige uitspraken zou kunnen komen van de rechtbank en de Europese Commissie. Hij wijst daarbij in dit verband op een arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 28 februari 1991 inzake het voorkomen van tegenstrijdige beslissingen in mededingingszaken. 3.10 De rechtbank verwerpt dit verweer. Op het terrein van het Europese mededingingsrecht heeft de Europese Commissie de verdragsbevoegdheid om bij beschikking mededingingsregelingen en -praktijken in strijd met het EG-verdrag te verklaren; uit deze beschikking vloeit dan de onwettigheid van de regelingen en praktijken voort. Een zodanige bevoegdheid heeft de Europese Commissie ten aanzien van de implementatie van richtlijnen niet. Daarbij stelt de Europese Commissie de Lid-Staat eerst in de gelegenheid haar van zijn gelijk te overtuigen of om alsnog tot implementatie over te gaan. Leidt dat niet tot een bevredigende oplossing, dan heeft de Europese Commissie de bevoegdheid om de Lid-Staat voor het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen te dagen, welk Hof vaststelt of de Lid-Staat aan zijn verplichting heeft voldaan. Het verweer stuit reeds daarop af, dat de Europese Commissie de Staat (nog) niet voor het genoemde Hof heeft gedaagd. 3.11 De Staat verweert zich vervolgens door te stel Bovendien moet zulks aan de Europese Commissie worden medegedeeld, waarna deze de motivering bestudeert en via een zgn. comité-procedure deze hoeveelheden vaststelt. 3.17 Vast staat dat de Staat van deze mogelijkheid voor de periode tot 18 december 1999 geen gebruik heeft gemaakt en zal maken, nu daarvan uit de stukken niet is gebleken en ten pleidooie zijdens de Staat is medegedeeld dat daartoe ook niet het voornemen bestaat (nog daargelaten dat de Staat in het stelsel van de richtlijn een dergelijke afwijkende hoeveelheid tijdig voor het einde van de eerste vierjarentermijn aan de Europese Commissie had behoren voor te leggen). 3.18 Nu er in het stelsel van de richtlijn van wordt uitgegaan dat de bedoelde norm geldt tot zij volgens een duidelijke procedure door een andere goedgekeurde is vervangen, ontneemt naar het oordeel van de rechtbank de enkele mogelijkheid van afwijking aan deze norm niet haar onvoorwaardelijk karakter. 3.19 De Staat heeft in zijn conclusies voorts gesteld dat hij de richtlijn ter zake van deze norm had geïmplementeerd, maar hij heeft zelf al aangegeven dat omrekening van de in de wetgeving vastgelegde verliesnorm naar de in de richtlijn opgenomen gebruiksnorm onmogelijk is. In de door hem na dupliek overgelegde akte houdende produkties stelt de Staat dat de daarbij overgelegde brief van de ministers van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 10 september 1999 aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van belang is voor zijn stelling dat de doelstellingen van de nitraatrichtlijn zullen worden gehaald. Evenwel blijkt uit het in de brief op blz. 6 opgenomen schema dat de Staat niet heeft gewaarborgd dat de voor het jaar, lopende van 18 december 1998 tot 18 december 1999, geldende gebruiksnorm voor dierlijke mest niet wordt overschreden. 3.20 De Staat heeft nog gesteld dat de termijn voor de implementatie van de richtlijn op dit punt nog niet is overschreden. 3.21 Gelet op de zijdens de Europese Commissie gegeven uitleg aan de onderhavige norm dient deze door de Lid-Staten te worden geïmplementeerd voor de periode van 18 december 1998 tot 18 december 1999. Zijdens de Staat is evenwel ten pleidooie toegegeven dat deze norm over deze periode niet is gewaarborgd. De rechtbank zal dit verweer van de Staat daarom verwerpen. Strijd met het recht of de maatschappelijke betamelijkeid 3.22 Waterpakt c.s. stelt dat de Staat ook onrechtmatig heeft gehandeld door zich ter zake van de vervuiling van grond- en oppervlaktewater niet naar behoren te hebben gekweten van zijn in artikel 21 van de Grondwet opgedragen taak zorg te dragen voor de bescherming van het milieu, en dat de Staat aldus heeft gehandeld in strijd met hetgeen in het maatschappelijk verkeer betaamt. De Staat stelt daartegenover dat aan de overheid een grote beleidsvrijheid toekomt hoe deze taak zal worden vervuld en dat burgers aan deze bepaling geen rechtens te handhaven aanspraak kunnen ontlenen. Voorts verwijst de Staat naar hetgeen de overheid ter zake van dit onderwerp heeft ondernomen. 3.23 De rechtbank is van oordeel dat aan de overheid bij de uitoefening van deze grondwettelijke taak een ruime beleidsmarge toekomt en dat, nu Waterpakt c.s. niet nader specificeert waarin de onrechtmatigheid in het licht van de door de Staat naar voren gebrachte maatregelen bestaat, Waterpakt c.s. onvoldoende heeft gesteld om tot de conclusie te komen dat het handelen van de Staat in dit opzicht onrechtmatig is. 3.24 Waterpakt c.s. heeft verder aangevoerd dat de Staat inbreuk heeft gemaakt op het privéleven van individuen. Nu Waterpakt c.s. hiervoor geen feiten of omstandigheden aandraagt verwerpt de rechtbank deze stelling als ongegrond. 3.25 Waterpakt c.s. voert tenslotte nog aan dat de Staat, door een ontoereikend actieprogramma vast te stellen, de London Declaration heeft geschonden, de door het Nationaal Milieubeleidsplan en de Derde Nota Waterhuishouding gewekte verwachtingen heef