ECLI:NL:RBSGR:1999:AA3574

Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage Sector Bestuursrecht Eerste kamer, meervoudig UITSPRAAK als bedoeld in artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) Reg.nr.: 97/5731a AWBZ Inzake A, wonende te B, en 15 anderen genoemd in de bijlage bij deze uitspraak, eisers I tot en met XVI en de Nederlandse Vereniging van (Potentiële) Budgethouders, beweerdelijk namens de erven van wijlen S en 4 anderen genoemd in de bijlage bij deze uitspraak, eisers XVII tot en met XXI; tegen het bestuur van de Onderlinge Waarborgmaatschappij Nuts Zorgverzekering u.a., gevestigd te Den Haag, verweerder. 1. Aanduiding bestreden besluit. Het besluit van verweerder van 11 april 1997, kenmerk 550hrt70636. 2. Zitting. Datum: 9 december 1998. Voor eisers is verschenen mr. drs. A.W. van Ojen, secretaris van de Nederlandse Vereniging van (potentiële) Budgethouders (hierna volgens de door haar zelf gebruikte afkorting: NvPGB). Voor verweerder zijn verschenen mr. R.G.G. Dehue en mevrouw drs. H.L. van Riet. 3. Feiten. Eisers zijn bewoners van particuliere voorzieningen, die worden geëxploiteerd door (rechts)personen die lid zijn van de Nederlandse Vereniging van Bejaardenoorden (hierna: NeVeB). In een akte tot statutenwijziging van 1 oktober 1997 zijn de statuten van de Nederlandse Vereniging van Particuliere Woon- en/of Zorgvoorzieningen (hierna: NeVeP) opgenomen, welke vereniging als opvolger van de NeVeB is aan te merken. De naam NeVeP werd vooruitlopend op de statutenwijziging al voor 1 oktober 1997 door de NeVeB gebruikt. Eisers hadden een aanvraag ingediend voor een zogenoemd persoonsgebonden budget op grond van de Regeling Ziekenfondsraad subsidiëring zorg op maat verpleging en verzorging voor 1996 (hierna: de Regeling 1996) en zijn lid geworden van de NvPGB ter behartiging van hun belangen bij de zorgaanbieders. Aan sommige eisers is op grond van de Regeling 1996 een persoonsgebonden budget toegekend voor een periode eindigend in 1997. De aanvragen van andere eisers zijn, toen volgens verweerder de hem voor 1996 verleende subsidie verdere toekenningen van persoonsgebonden budgetten niet meer toeliet, afgewezen. Daarbij is hen in een afzonderlijk schrijven meegedeeld dat zij op de wachtlijst zijn geplaatst. Bij brieven van 22, 23, 27 en 29 januari 1997 (hierna: 22 januari 1997 ev.) heeft verweerder eisers geïnformeerd over zijn besluit om hen niet in aanmerking te brengen voor een persoonsgebonden budget op grond van de Regeling Ziekenfondsraad subsidiëring zorg op maat verpleging en verzorging voor 1997 (hierna: de Regeling 1997), omdat artikel 15, eerste lid, van die regeling verzekerden uitsluit die reeds centraal in een instelling, vergelijkbaar met een verzorgingshuis, zorg ontvangen. Degenen wier toekenningsperiode in 1997 afloopt komen niet voor verlenging in aanmerking; de op de wachtlijst geplaatsten zijn daarvan verwijderd. De brieven aan laatstgenoemde categorie eisers zijn gevolgd door rectificatiebrieven van 31 januari 1997 met bijgevoegd een - door verweerder zogenoemd - officieel besluit; de brieven aan degenen wier toekenningsperiode in 1997 afloopt, zijn voor het einde daarvan gevolgd door een dergelijk officieel besluit. Tegen deze besluiten heeft de voorzitter van de NvPGB, mr. P.A.W. Bijleveld namens een drietal eisers bij brieven van respectievelijk 29 januari 1997, 29 januari 1997 en 3 februari 1997 bezwaar gemaakt. Bij schrijven van 21 februari 1997, abusievelijk gericht aan de NeVeP en doorgezonden naar de NvPGB, heeft verweerder aan de NvPGB voorgesteld om alle bezwaarschriften tegen zijn besluiten met dezelfde afwijzingsgrond (inhoudende dat de aanvrager verblijft in een instelling waar duurzaam verblijf en verzorging wordt verschaft), in één procedure te behandelen. De NvPGB heeft hiermee bij brieven van 3 en 5 maart 1997 ingestemd en de eerder ingediende bezwaarschriften namens 95 van haar leden in regio Den Haag ingediend. Bij schrijven van 7 maart 1997 heeft verweerder aan de NvPGB meegedeeld in te stemmen met het be De rectificatiebrieven met de officiële besluiten zijn verzonden nadat hij geattendeerd was op formele gebreken in de brieven van 22 januari 1997 ev., met name het niet-vermelden van de mogelijkheid om bezwaar te maken; dit gebrek heeft eisers klaarblijkelijk niet in hun processuele belangen geschaad. Voor de NvPGB is verklaard dat zij er na de brieven van 22 januari 1997 ev. en vervolgens de brieven van 3 en 5 maart 1997 van verweerder inzake de afhandeling van de bezwaren, vanuit mocht gaan dat afwijzende besluiten waren genomen, waartegen rechtsgeldig bezwaar kon worden gemaakt. De rechtbank heeft overwogen dat de brieven van 22 januari 1997 ev. reeds duidelijke (afwijzende) besluiten met betrekking tot toekenning van een persoonsgebonden budget bevatten en is van oordeel dat verweerder in zoverre op goede gronden niet-ontvankelijkverklaring van de bezwaren achterwege heeft gelaten. De rechtbank merkt verder op dat ten aanzien van de eisers XV en XVI (Q en R) geen primaire besluiten zijn overgelegd, ook niet nadat daar door de rechtbank uitdrukkelijk om is gevraagd. Op basis van gedingstukken, onder andere de brief van verweerder van 3 december 1998 (met name het antwoord op vraag b, bij brief van 23 november 1998 door de rechtbank gesteld) moet worden aangenomen dat deze besluiten niet zijn genomen. Verweerder had deze eisers dan ook niet-ontvankelijk moeten verklaren in hun bezwaar. Ten aanzien van deze eisers moet het bestreden besluit derhalve worden vernietigd. De rechtbank verklaart hun beroep derhalve gegrond en verklaart, gebruikmakend van haar bevoegdheid ex artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, hun bezwaar alsnog niet-ontvankelijk. Het voorgaande betekent dat voor een inhoudelijke toetsing resteren de beroepen ingesteld namens eisers I tot en met XIV. Inhoudelijk Volgens artikel 39, derde lid, aanhef en sub h, van de Wet financiering volksverzekeringen (Wfv) worden uit het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten, welk fonds blijkens artikel 38 Wfv wordt beheerd door de Ziekenfondsraad, de uitgaven voor andere door de Ziekenfondsraad aan te geven doeleinden, verband houdende met de algemene verzekering bijzondere ziektekosten of met de volksgezondheid in het algemeen, betaald. Op grond van deze bepaling heeft de Ziekenfondsraad de Regeling 1997 vastgesteld, welke op 1 januari 1997 in werking is getreden als opvolger van de Regeling 1996. Op grond van artikel 14, eerste lid, juncto bijlage 1 van de Regeling 1997 is aan verweerder als aangewezen contactkantoor, subsidie verleend voor de financiering van kosten ingevolge de toekenning van persoonsgebonden budgetten ten behoeve van verzorging en verpleging in het jaar 1997 aan verzekerden ingevolge de AWBZ in hun regio. Het tweede lid van genoemd artikel bepaalt dat ten laste van deze middelen uitsluitend persoonsgebonden budgetten komen ten aanzien waarvan is voldaan aan de voorwaarden in deze paragraaf, dat wil zeggen de artikelen 14 tot en met 21 van de Regeling 1997. Artikel 15, eerste lid, van de Regeling bepaalt dat voor toekenning van een persoonsgebonden budget uitsluitend in aanmerking komt de verzekerde ten aanzien van wie een indicatieadvies als bedoeld in artikel 9a van de AWBZ is afgegeven waaruit volgt dat de verzekerde voorzienbaar langer dan drie maanden is aangewezen op hulp in de vorm van verpleging of verzorging in de thuissituatie, niet zijnde een instelling waarin aan personen duurzaam verblijf en verzorging wordt verschaft. Volgens het zevende lid van artikel 15 wordt het eerste lid ten aanzien van de verzekerde aan wie tot en met 31 december 1996 een persoonsgebonden budget was toegekend, eerst bij herindicatie toegepast. Bij brieven van 22 januari 1997 ev. zijn eisers op de hoogte gesteld van verweerders besluit om hen, gelet op artikel 15, eerste lid, van de Regeling 1997, niet (meer) in aanmerking te brengen voor een persoonsgebonden budget. Voor eisers I tot en met VIII, aan wie op basis van de Regeling 1996 een persoonsgebonden budget was toe De rechtbank stelt vast dat de doeleinden waartoe de Ziekenfondsraad ingevolge artikel 39, derde lid, aanhef en sub h, van de Wfv mag aangeven dat er uitgaven worden betaald uit het algemeen fonds bijzondere ziektekosten zeer ruim zijn geformuleerd, namelijk doeleinden verband houdende met de algemene verzekering bijzondere ziektekosten of met de volksgezondheid in het algemeen. Uitgaand van deze laatste ruime formulering is hier slechts de vraag of uitsluiting van toekenning van persoonsgebonden budgetten aan personen die in instellingen zijn opgenomen een doel verband houdend met de volksgezondheid in het algemeen zou kunnen dienen. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. Uit de toelichting bij de Regeling 1997 en de brief van de Ziekenfondsraad van 2 april 1998 (en Kamerstukken) blijkt voldoende dat een dergelijke uitsluiting dat doel wel kan dienen, bijvoorbeeld omdat in door de overheid gefinancierde instellingen reeds collectief gefinancierde zorg wordt verschaft en voorts omdat het financieren van de zorg in particuliere instellingen via verstrekking van persoonsgebonden budgetten een uitholling van het wettelijk stelsel van planning en bekostiging van voorzieningen zou betekenen. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat deze grief geen doel treft. Met betrekking tot de grief dat ten aanzien van eisers aan wie op basis van de Regeling 1996 een persoonsgebonden budget was toegekend de verlengingsbepaling van die regeling had moeten worden toegepast, heeft de rechtbank het volgende overwogen. De regelingen hebben, voor zover hier van belang, hoofdzakelijk tot doel contactkantoren zoals verweerder door middel van subsidietoekenning bepaalde mogelijkheden te bieden tot zorgverlening. De subsidieverlening en vaststelling van de bijbehorende uitvoeringsregels geschiedt per kalenderjaar. De uitvoeringsregels hebben betrekking op de besteding van het voor het desbetreffende jaar verleende subsidie. Weliswaar kan de periode waarvoor een persoonsgebonden budget is toegekend op basis van de uitvoeringsregels van de Regeling 1996 zich uitstrekken tot een datum in 1997, maar dat levert geen grond op voor het oordeel dat bij afloop van die periode nog steeds de (verlengingsbepaling in artikel 22, aanhef en onder a, van de) Regeling 1996 moet worden toegepast. Op besteding van het voor 1997 verstrekte subsidie zijn de uitvoeringsregels van de Regeling 1997 van kracht. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat degenen aan wie op basis van de Regeling 1996 een persoonsgebonden budget is toegekend er in redelijkheid rekening mee hebben moeten houden dat de toekenning van een persoonsgebonden budget op basis van de Regeling 1997 aan andere voorwaarden zou kunnen zijn gebonden dan toekenning op basis van de Regeling 1996. Zij kenden de einddatum van het hen op basis van de Regeling 1996 toegekende budget. Ze zijn ruim voor de herindicatiedatum op de hoogte gesteld dat zij op basis van de Regeling 1997 niet meer in aanmerking zouden komen voor verlenging. Niet valt in te zien waarom voor hen een overgangsregeling zou moeten worden getroffen. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder ten aanzien van eisers aan wie op basis van de Regeling 1996 een persoonsgebonden budget is toegekend noch het rechtszekerheidsbeginsel noch het vertrouwensbeginsel heeft geschonden. Ten aanzien van degenen die op de wachtlijst waren geplaatst, wier aanmelding in 1996 wegens (voorziene) uitputting van het subsidiebedrag was afgewezen, is van een dergelijke schending al helemaal geen sprake. Zij moesten er rekening mee houden dat hun aanmelding op grond van de Regeling 1997 zou worden beoordeeld. Ook zij zijn spoedig na het bekend worden daarvan ge‹nformeerd over de afwijzing van hun aanmelding. Dat een deel van het voor 1996 verleende subsidiebedrag is overgebleven, zoals namens eisers ter zitting van 9 december 1998 is aangevoerd en door verweerder is bevestigd, kan, reeds omdat niet is gebleken dat verweerder dat ten tijde van het bestreden