ECLI:NL:RBSGR:1999:AA3439

Uitspraak als bedoeld in artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) Reg.nr.: AWB 96/6546 BESLU Inzake de Gereformeerde Schoolvereniging te Rijnsburg en omstreken, gevestigd te Rijnsburg, eiseres tegen het bestuur van de Stichting Vervangingsfonds en Bedrijfsgezondheidszorg voor het Onderwijs, verweerder. 1.Aanduiding bestreden besluit. Het besluit van verweerder van 20 juni 1996, kenmerk VF/96/10079. 2.Zitting. Datum: 18 november 1998. Eiseres is verschenen bij gemachtigde, mr. drs. H.J. Nijkamp, medewerker van het Landelijk Verband van Gereformeerde Schoolverenigingen. Verweerder is verschenen bij gemachtigden, mr. F.J.M. Pluymaekers en mr. G.F.M. Gigase. 3.Feiten. In oktober 1994 is de Regeling vervangingsbijdrage-differentiatiesysteem (hierna: de Regeling) bekendgemaakt. De Regeling is integraal opgenomen in het door verweerder vastgestelde Reglement Vervangingsfonds voor het schooljaar 1995-1996 (hierna: het Reglement). Onder verwijzing naar het Reglement heeft verweerder bij besluit van 14 december 1995 bepaald dat, voor wat het schooljaar 1995-1996 betreft, de Dr. K. Schilderschool is ingedeeld in trede 3 en dat op basis daarvan de Gereformeerde Schoolvereniging, als bevoegd gezag van deze school, een toeslag van ƒ 6.286,- is verschuldigd. Deze toeslag is bepaald aan de hand van gegevens over enerzijds aan verweerder afgedragen premies en anderzijds de door genoemde school ingediende declaraties in verband met vervanging wegens ziekte over het schooljaar 1994-1995. Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar aangetekend bij brief van 18 januari 1996, aangevuld bij brief van 30 april 1996. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Voorts heeft verweerder verklaard dat toepassing van de premiedifferentiatie- regeling in het geval van eiseres geen situatie van bijzondere hardheid oplevert, zodat geen toepassing zal worden gegeven aan de hardheidsbepaling. Tegen dit besluit is namens eiseres beroep ingesteld. Bij brief van 22 oktober 1996 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. Op 5 juni 1997 heeft verweerder enkele op de onderhavige problematiek betrekking hebbende uitspraken van andere rechtbanken toegezonden. Het beroep is gevoegd behandeld met de beroepen inzake nummers AWB 96/5813, AWB 96/6045 en AWB 96/11950. 4.Motivering. Vooreerst ziet de rechtbank zich gesteld voor de vraag wat de aard is van verweerders beslissing om geen toepassing te geven aan de in artikel 4J van het Reglement neergelegde hardheidsclausule. Meer in het bijzonder dient te worden beoordeeld of dit een zelfstandig besluit in primo betreft, waartegen ingevolge artikel 8:1, eerste lid, juncto artikel 7:1, eerste lid, van de Awb eerst bezwaar moet worden gemaakt alvorens beroep kan worden ingesteld. Hiervan is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake: de beslissing waarbij is geweigerd toepassing te geven aan de hardheidsclausule is zo nauw verweven met het besluit op bezwaar, dat dit niet als een zelfstandig voor bezwaar en beroep vatbaar besluit kan worden beschouwd. Dit betekent dat ook deze (deel)beslissing in het kader van het voorliggende geschil aan de rech- terlijke toets is onderworpen. Wat betreft de inhoudelijke kant van de zaak ziet de rechtbank -met inachtneming van hetgeen in beroep is aangevoerd- zich gesteld voor de vraag of verweerder heeft gehandeld in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel door het bezwaar tegen het onder de rubriek feiten genoemde besluit van 14 december 1995 ongegrond te verklaren en te weigeren de in artikel 4J van het Reglement neergelegde hardheidsclausule toe te passen. Hieromtrent overweegt de rechtbank als volgt. Artikel 98a, eerste lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: WVO), en artikel 114a, eerste lid, van de -per 1 augustus 1998 door de Wet op het primair onderwijs vervangen- Wet op het basisonderwijs (hierna: WBO), bepalen -voor zover hier van belang- dat het bevoegd gezag van bij algemene maa 96/5676 en 96/7247 (niet gepubliceerd) stelt eiseres zich op het standpunt dat het in het Reglement neergelegde (premiedifferentiatie)beleid niet in overeenstemming is met de doelstelling van verweerders stichting: het voorkomen dat te grote risico's voor ziektevervanging zonder meer voor rekening van de scholen blijven en het verevenen van de kosten die zijn gemoeid met ziektevervanging in het belang van het onderwijs. De rechtbank onderschrijft dit standpunt niet. Zij is in de eerste plaats van oordeel dat het Reglement -en derhalve ook de daarin geïntegreerde Regeling- als een algemeen verbindend voorschrift moet worden aangemerkt en niet als een beleidsregel. Het Reglement, c.q. de Regeling betreft immers niet de invulling van een discretionaire bevoegdheid of de uitleg van een wettelijk voorschrift bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan, doch naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regels, uitgaande van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe uitdrukkelijk aan de wet ontleend. Voor zover de grief van eiseres aldus moet worden opgevat dat de in het Reglement opgenomen premiedifferentiatieregeling in strijd is met de wet -in het bijzonder artikel 98a, eerste lid, WVO-, is de rechtbank voorts van oordeel dat van een zodanige strijd met een hogere regeling geen sprake is. De Regeling biedt wel degelijk waarborgen voor de kosten van vervanging bij afwezigheid van personeel. Daarnaast gaat het hier om een genuanceerde vereveningsregeling, in die zin dat scholen die in verhouding tot de afgedragen premie meer kosten declareren in verband met afwezigheid wegens ziekte, een hogere premie verschuldigd zijn, doch zulks -in elk geval in de situatie van eiseres- niet tot de hoogte van het gedeclareerde bedrag. Voor zover eiseres zich op het standpunt stelt dat in het Reglement in feite een bonus/malus-regeling besloten ligt en dat een zodanige regeling, wat betreft de AAW/WAO, in de jurisprudentie niet is aanvaard, wijst de rechtbank er op dat verweerder uitdrukkelijk heeft gekozen voor een systeem waarbij niet het ziekteverzuim, doch de ingediende declaraties in verband met de vervanging wegens ziekte bepalend zijn voor de verschuldigde toeslag of voor de restitutie. Reeds hieruit volgt dat van een bonus/malus-regeling geen sprake is. Niet in geschil is dat in het onderhavige geval toepassing van het Reglement ertoe leidt dat het bevoegd gezag van de Dr. K. Schilderschool, op basis van de -niet in geding zijnde- trede-indeling, voor die school een toeslag van Ÿ 6.286,- is verschuldigd. In geding is slechts of de in artikel 4J van het Reglement neergelegde hardheidsclausule had moeten worden toegepast. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan de hardheidsclausule en voert daartoe in hoofdzaak aan dat het hoge ziekteverzuim van enkele personeelsleden niet het gevolg is van aan het bevoegd gezag toe te rekenen feiten en omstandigheden, maar dat de oorzaak daarvan is gelegen in de priv‚-omstandigheden van de betrokken personeelsleden. Verweerder is van opvatting dat ziekte en ongevallen van personeelsleden in beginsel tot de normale risico's van de arbeidsorganisatie behoren -los van de vraag of het bevoegd gezag terzake enig verwijt treft. Toepassing van de hardheidsclausule in dit soort gevallen is, zo heeft verweerder ter zitting te kennen gegeven, slechts geraden in "harde" situaties, waarvan bijvoorbeeld sprake is bij een dreigend faillissement van de betrokken school/scholengemeenschap of indien de continuering van de lessen anderszins in gevaar komt. De rechtbank deelt deze opvatting, waarvoor overigens ook steun is te vinden in een tweetal recente, ter zitting overgelegde, uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (uitspraken van 23 oktober 1998, nrs. H01.97.1020 en H01.97.1021 -niet gepubliceerd). Bij deze uitspraken heeft de Afdeling bestuursrechtspraak het oordeel van de rechtbank in eerste aanleg, d