ECLI:NL:RBSGR:1999:AA1082

ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE 'S-GRAVENHAGE Sector Bestuursrecht Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken __________________________________________________________________ HEROPENING ONDERZOEK ingevolge artikel 8:68 Algemene wet bestuursrecht __________________________________________________________________ Reg.nr.: AWB 98/5396 VRWET Inzake : A en B, echtelieden, wonende te C, eisers, gemachtigde mr. R. Hijma, advocaat te Utrecht, tegen : de Staatssecretaris van Justitie, verweerder, gemachtigde mr. A.W. van Leeuwen, advocaat te 's-Gravenhage. I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING 1. Eisers, geboren op respectievelijk [...] 1963 en [...] 1965, bezitten de Iraanse nationaliteit. Eiser verblijft, volgens zijn verklaring sedert 27 mei 1994, als vreemdeling in de zin van de Vreemdelingenwet (Vw) in Nederland. Op 30 mei 1994 heeft hij zich aangemeld bij de korpschef van de regiopolitie Rotterdam-Rijnmond, waarna hij op 9 juni 1994 in de gelegenheid is gesteld een aanvraag in te dienen om toelating als vluchteling en een aanvraag om verlening van een vergunning tot verblijf om klemmende redenen van humanitaire aard. Bij besluit van 16 november 1994 (uitgereikt op 24 november 1994) heeft verweerder op deze aanvragen afwijzend beslist. De aanvraag om toelating als vluchteling is niet-ingewilligd wegens kennelijke ongegrondheid ervan op grond van artikel 15c, eerste lid, aanhef en onder a, Vw. Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt bij bezwaarschrift van 19 december 1994. Eiseres verblijft, volgens haar verklaring sedert 18 juli 1995, als vreemdeling in de zin van de Vreemdelingenwet in Nederland. Op 19 juli 1995 heeft zij zich aangemeld in het AC Zevenaar, alwaar zij, mede ten behoeve van haar minderjarige dochter D (geboren op [..] mei 1990 te Teheran), diezelfde dag een aanvraag heeft ingediend om toelating als vluchteling en een aanvraag om verlening van een vergunning tot verblijf om klemmende redenen van humanitaire aard. Bij besluit van 29 maart 1996 (uitgereikt aan eiseres op 18 april 1996) heeft verweerder op deze aanvragen afwijzend beslist. De aanvraag om toelating als vluchteling is niet-ingewilligd wegens kennelijke ongegrondheid ervan op grond van artikel 15c, eerste lid, aanhef en onder a, Vw. Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt bij bezwaarschrift van 13 mei 1996. Op 5 juli 1996 heeft de Minister van Buitenlandse Zaken (hierna: de Minister) in eisers zaak een individueel ambtsbericht (kenmerk DAZBA/adm.nr. 49697) uitgebracht. Op 15 oktober 1996 heeft eiser een reactie op het individueel ambtsbericht ingezonden. Op 13 november 1996 zijn eisers ter zake van het bezwaar gehoord door een ambtelijke commissie van het Ministerie van Justitie. Bij afzonderlijke besluiten van 19 november 1996 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. 2. Tegen de besluiten van 19 november 1996 hebben eisers bij beroepschrift van 28 november 1996 beroep ingesteld bij de rechtbank, nevenzittingsplaats Amsterdam. Op 6 januari 1997 en 18 augustus 1997 hebben eisers de gronden van het beroep aangevuld. 3. In het verweerschrift van 26 augustus 1997 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep. Eisers hebben op 3 en 11 september 1997 nadere stukken ingebracht. De behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden op 24 september 1997. Bij beslissing van 24 september 1997 heeft de enkelvoudige kamer van de rechtbank het onderzoek heropend. Vervolgens heeft de rechtbank aan de Minister verzocht om inzage in de stukken die aan het individuele ambtsbericht van 5 juli 1996 ten grondslag liggen. De Minister heeft de rechtbank bij brief van 5 november 1997 op de voet van artikel 8:45, eerste lid, Awb de stukken toegezonden die aan het individuele ambtsbericht van 5 juli 1996 ten grondslag liggen. Daarbij heeft de Minister zich beroepen op artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), met dien verstande dat uitsluitend de rechtbank van de toegezonden stukken kennis zal mogen nemen. 4. Het beroep i Verweerder heeft daartoe onder meer verwezen naar het individuele ambtsbericht van 5 juli 1996 waarin de Minister bericht dat het door eiser overgelegde arrestatiebevel niet authentiek is. 7. Bij een aan de Landsadvocaat gerichte brief van 16 juli 1998, ingekomen bij de rechtbank op 2 september 1998, heeft verweerder het volgende meegedeeld. "De Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken van de Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage heeft op 16 april 1998 een aantal uitspraken gedaan waarin - kort gezegd - is bepaald dat onder zorgvuldige voorbereiding in de zin van artikel 3:2 Awb ook is te begrijpen inzage in de stukken die geleid hebben tot een individueel ambtsbericht van de Minister van Buitenlandse Zaken. In de onderhavige zaak betreft het een individueel ambtsbericht van de Minister van Buitenlandse Zaken van 5 juli 1996 met kenmerk DAZBA/Adm.nr. 49697. Na heden inzage te hebben verkregen in de onderliggende stukken van het individueel ambtsbericht kom ik tot de conclusie dat dit ambtsbericht qua inhoud en qua procedure zorgvuldig tot stand is gekomen en inhoudelijk inzichtelijk is." De rechtbank overweegt als volgt. 8. Onder verwijzing naar de uitspraken van de REK van 16 april 1998 (onder meer met kenmerk 97/12877 VRWET, gepubliceerd in Jurisprudentie Vreemdelingenrecht (JV) 1998, 74) is de rechtbank van oordeel dat de bestreden besluiten van 19 november 1996 er onvoldoende blijk van geven dat verweerder zich bewust was van zijn uit artikel 3:2 Awb voortvloeiende eigen verantwoordelijkheid, die in elk geval inhoudt dat verweerder zich ervan dient te vergewissen dat het verrichte onderzoek, gerelateerd aan de van verweerder uitgegane inleidende vraagstelling, de in het individuele ambtsbericht opgenomen conclusies kan dragen (de zogenoemde vergewisplicht). Gebleken is immers dat verweerder vóór het nemen van de bestreden besluiten geen inzage heeft gehad in de stukken die aan het individuele ambtsbericht ten grondslag liggen. 9. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder het bepaalde in artikel 3:2 Awb heeft geschonden. Ten aanzien van het jegens eiseres genomen besluit overweegt de rechtbank in dit verband dat verweerder de weigering in bezwaar om de aanvraag tot toelating van eiseres in te willigen met name heeft doen steunen op de overweging dat de toelatingsaanvraag van eiser is afgewezen. Hieruit volgt dat de bestreden besluiten voor vernietiging in aanmerking komen, onder gegrondverklaring van het beroep. 10. De rechtbank stelt vast dat verweerder op 16 juli 1998 alsnog inzage heeft verkregen in de onderliggende stukken van het individuele ambtsbericht, waarna hij heeft geconcludeerd dat dit ambtsbericht qua inhoud en qua procedure zorgvuldig tot stand is gekomen en inhoudelijk inzichtelijk is. Eisers hebben de gelegenheid gehad te reageren op deze verslaglegging door verweerder, van welke gelegenheid zij ook gebruik hebben gemaakt. Gelet hierop, staat de rechtbank thans voor de vraag of er aanleiding is om op grond van het bepaalde in artikel 8:72, derde lid, Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van de te vernietigen besluiten in stand blijven. 11. De rechtbank, nevenzittingsplaats Amsterdam, heeft in haar beslissing van 3 juli 1998 aan verweerder een aantal vragen gesteld over de reikwijdte van artikel 8:29, eerste lid, Awb. Blijkens deze beslissing is bij het opstellen van het individuele ambtsbericht gebruik gemaakt van een vertrouwelijk memorandum van 31 mei 1996 en voorts van een vertrouwelijk memorandum van 23 juni 1996. 12. Verweerder is in het aanvullend verweerschrift van augustus 1998 allereerst ingegaan op de na de uitspraken van de REK van 16 april 1998 door hem gevolgde werkwijze en de achtergronden daarvan. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de aan een individueel ambtsbericht van de Minister ten grondslag liggende stukken geen deel uitmaken van het dossier van verweerder. Die stukken zijn in de visie van verweerder dan ook niet aan te merken als 'op de zaak betrekkin - In de verwijzing van eisers naar de Duitse bestuursrechtelijke praktijk, waarin de onderliggende stukken, naar door eisers gesteld, in beginsel wèl ter kennis van de betrokkene(n) komen, is geen aanleiding gelegen om te oordelen dat de door de Minister gevreesde gevolgen bij openbaarmaking zich in de praktijk niet zouden (kunnen) voordoen. Alvorens daarover een uitspraak te kunnen doen, zou een grondig onderzoek moeten worden gedaan naar de verschillen en overeenkomsten tussen de Duitse en de Nederlandse procedure. Voorts zou - indien zou blijken dat volgens de Duitse praktijk eerder zou worden overgegaan tot openbaarmaking van stukken - de vraag rijzen op welke wijze de effecten van een dergelijke openbaarmaking gemeten zouden kunnen worden. Op zijn minst zou daarvoor een diepgaand (statistisch) onderzoek nodig zijn. 14. Bij brief van 9 september 1998 heeft verweerder, namens de Minister, aan eisers het memorandum van 31 mei 1996 doen toekomen. 15. In de nota van repliek van 8 september 1998 hebben eisers allereerst betoogd dat de aan een individueel ambtsbericht ten grondslag liggende stukken moeten worden aangemerkt als 'op de zaak betrekking hebbende stukken' als bedoeld in artikel 7:4, tweede lid, juncto artikel 8:42, eerste lid, Awb, zodat deze stukken deel uitmaken van het dossier van verweerder. Het is vervolgens aan verweerder om zich zonodig op het bepaalde in artikel 8:29 Awb te beroepen, aldus eisers. Eisers menen dat verweerder met de wijze waarop hij thans invulling geeft aan zijn vergewisplicht, geen recht doet aan inhoud en strekking van de uitspraken van de REK van 16 april 1998. De enkele mededeling van verweerder dat hij inzage heeft verkregen in de onderliggende stukken en dat het ambtsbericht zorgvuldig tot stand is gekomen en inzichtelijk is, is volgens eisers onvoldoende. Verder menen eisers dat, ook indien zou moeten worden aangenomen dat artikel 6 EVRM niet van toepassing is op zaken betreffende de toelating van vreemdelingen, niet valt in te zien dat artikel 8:29 Awb tot een grotere geheimhouding zou kunnen leiden dan op grond van artikel 6 EVRM mogelijk is. Eisers stellen zich op het standpunt dat er in casu geen 'gewichtige redenen' zijn in de zin van artikel 8:29 Awb die zich tegen openbaarmaking van het memorandum van 23 juni 1996 verzetten. In dit verband wijzen eisers er op dat de Minister ook niet duidelijk heeft gemaakt waarom het memorandum van 31 mei 1996 thans wèl is openbaar gemaakt, terwijl de Minister zich ook ten aanzien van dat stuk aanvankelijk op geheimhouding had beroepen. De Minister heeft vervolgens evenmin duidelijk gemaakt waarom het memorandum van 23 juni 1996 niet (ook) openbaar kan worden gemaakt, zonodig met doorhaling van daadwerkelijk vertrouwelijke gegevens. Eisers hebben voorts hun stelling dat geen sprake is van 'gewichtige redenen' als hierbedoeld, uitvoerig onderbouwd, onder meer onder verwijzing naar het openbaar rapport van 18 augustus 1998 van de Nationale ombudsman naar de totstandkoming en het gebruik van individuele ambtsberichten in asielzaken (rapportnr. 98/350, JV 1998, 173). Naar de mening van eisers is verweerders reactie op de vraag van de rechtbank naar de Duitse rechtspraktijk ontoereikend. Eisers brengen verder onder de aandacht dat verweerder ook zelf onderzoek verricht naar de betrouwbaarheid van overgelegde documenten. Bedoelde onderzoeken worden uitgevoerd door het 'Bureau Documenten' van de IND. Het is vaste praktijk dat de betreffende vreemdeling afschrift wordt verschaft van het gehele terzake opgemaakte onderzoeksrapport. In dat rapport worden de bevindingen van het onderzoek uiteengezet in een mate van specificiteit en concreetheid die vergelijkbaar is met de wijze waarop van de bevindingen in de door tussenkomst van de Minister uitgevoerde onderzoeken verslag wordt gedaan. In dat laatste geval wordt die verslaglegging - die is neergelegd in de rapportage van de post aan het departement - evenwel buiten kennisneming door de betreffende vreemd Uit de Algemene wet bestuursrecht noch uit enige andere geschreven of ongeschreven rechtsregel kan worden afgeleid dat (onderliggende) stukken, waarover verweerder niet de beschikking heeft (gehad) en ook niet behoort of behoorde te hebben, dienen te worden aangemerkt als '(alle verder) op de zaak betrekking hebbende stukken' in de zin van de artikelen 7:4, tweede lid, Awb en 8:42, eerste lid, Awb. Aan eisers kan worden toegegeven dat deze stukken volgens het normale spraakgebruik onmiskenbaar op de zaak betrekking hebben. Die vaststelling is echter niet beslissend voor de manier waarop de bewuste bepalingen moeten worden uitgelegd. Doorslaggevend is dat de Algemene wet bestuursrecht geen grondslag kent voor de aanname van een verplichting van het ene bestuursorgaan om stukken die onder dit bestuursorgaan berusten en door dit bestuursorgaan zijn gebruikt met het oog op advisering aan een ander bestuursorgaan in het kader van de voorbereiding van een door dat andere bestuursorgaan te nemen besluit, aan dat andere bestuursorgaan af te geven. Bij die stand van zaken ligt het niet voor de hand aan te nemen dat de in de artikelen 7:4, tweede lid, Awb en 8:42, eerste lid, Awb vervatte verplichtingen verder strekken dan inzending van stukken waarover het betrokken bestuursorgaan zelf beschikt (of behoort te beschikken). Het ligt immers niet in de rede dat de wetgever op bestuursorganen een verplichting heeft willen leggen die zij niet kunnen nakomen. Een dergelijk oogmerk kan uit de totstandkomingsgeschiedenis van de genoemde bepalingen ook niet worden afgeleid. De rechtbank is derhalve van oordeel dat de aan een individueel ambtsbericht van de Minister ten grondslag liggende stukken - zolang deze niet door de Minister zijn openbaar gemaakt - niet zijn aan te merken als '(alle verder) op de zaak betrekking hebbende stukken' in de zin van de artikelen 7:4, tweede lid, Awb en 8:42, eerste lid, Awb. 21. De vraag die vervolgens voorligt is of verweerder zich met de thans gevolgde praktijk in voldoende mate kwijt van zijn - uit artikel 3:2 Awb voortvloeiende - eigen onderzoeksplicht naar de zorgvuldigheid van de totstandkoming en inhoud van het individuele ambtsbericht. Ook deze vraag beantwoordt de rechtbank in haar algemeenheid bevestigend. Daartoe overweegt de rechtbank dat deze eigen onderzoeksplicht niet verder strekt dan dat het bestuursorgaan zich er de facto van vergewist dat de door de adviseur uitgebrachte adviezen voldoen aan de eisen die uit een oogpunt van zorgvuldigheid aan het onderzoek en de motivering moeten worden gesteld. Het bestuursorgaan kan derhalve, bij de verslaglegging van het onderzoek waarmee het bestuursorgaan aan zijn vergewisplicht invulling heeft gegeven, volstaan met het geven van een motivering zoals dat thans gebeurt, inhoudende dat het ambtsbericht zorgvuldig tot stand is gekomen en inhoudelijk concludent is. De rechtbank tekent hierbij voor de goede orde aan dat de vergewisplicht en de, al dan niet door middel van een 'standaard'motivering gegeven, conclusie van verweerder niet is onttrokken aan toetsing door de rechtbank. De rechtbank kan de onderliggende stukken immers opvragen met toepassing van artikel 8:45 Awb. Aan de hand van die stukken kan de rechtbank beoordelen of verweerder zich op juiste wijze van de vergewisplicht heeft gekweten. De rechtbank wijst er ten slotte op dat het, gelet op de aard van een geschil als hierbedoeld, in de rede ligt dat, bij een gemotiveerde bestrijding van de inhoud van het individuele ambtsbericht, de rechter in ieder geval de onderliggende stukken opvraagt. Indien de Minister zich ten aanzien van een individueel ambtsbericht op het standpunt stelt dat het belang dat is gediend bij het niet openbaar maken van de gegevens zwaarder dient te wegen dan het belang van de wederpartij, vloeit daaruit naar het oordeel van de rechtbank voort dat geen al te hoge eisen kunnen en mogen worden gesteld aan een gemotiveerde bestrijding van de inhoud van het individuele ambtsberic Maar het gaat ook om bescherming van het belang dat bepaalde gegevens niet, althans slechts in beperkte mate, openbaar worden.' Uitgangspunt is derhalve het belang van openbaarheid van de onderliggende stukken, voorzover die ertoe strekt de wederpartij respectievelijk de rechter in de gelegenheid te stellen om volledig geïnformeerd een standpunt in te nemen respectievelijk een oordeel te vormen. De Minister zal, indien hij zich bij de inzending van de onderliggende stukken beroept op artikel 8:29, eerste lid, Awb, telkens dienen aan te geven welk(e) - hiervoor in rechtsoverweging 12 vermeld(e) - door hem te behartigen belang(en) zich zou(den) verzetten tegen bekendmaking van de gegevens. Vervolgens zal de Minister zoveel mogelijk inzicht dienen te geven in zijn redengeving om verkregen gegevens aan de betrokken vreemdeling te onthouden, opdat de vreemdeling in staat is zich een oordeel te vormen over de vraag of recht is gedaan aan het uitgangspunt dat alleen dan verkregen gegevens aan hem worden onthouden indien dit met het oog op de door de Minister te behartigen belangen in redelijkheid noodzakelijk is te achten. 26. Hierbij tekent de rechtbank het volgende aan. Ten aanzien van het hiervoor in rechtsoverweging 12 onder 1. vermelde belang acht de rechtbank het in zijn algemeenheid aanvaardbaar dat het belang van bescherming van de identiteit en/of hoedanigheid van de bron zwaarder dient te wegen dan het belang van de betrokken vreemdeling bij openbaarmaking van de bron dan wel van gegevens waaruit die bron kan worden herleid. Het in voormelde rechtsoverweging onder 2. vermelde belang stelt grenzen aan de wijze waarop het onderzoek in het land van herkomst van de betrokken vreemdeling wordt uitgevoerd, maar verzet zich naar het oordeel van de rechtbank niet a priori tegen openbaarmaking aan de vreemdeling. Ook ten aanzien van de onder 3. en 4. vermelde belangen kan naar het oordeel van de rechtbank niet a priori worden gezegd dat deze belangen opwegen tegen het specifieke belang van de betrokken vreemdeling bij kennisneming van de informatie. Dit leidt de rechtbank tot de slotsom dat ten aanzien van de in rechtsoverweging 12 onder 2., 3. en 4. vermelde belangen de Minister per geval in concreto zal dienen aan te geven waarom - gehele of gedeeltelijke - geheimhouding noodzakelijk wordt geacht. De Minister zal derhalve gemotiveerd dienen aan te geven op welke wijze hij de hier aan de orde zijnde belangen heeft gewogen. Deze weging dient zodanig te zijn dat zowel aan de belangen van de Minister als aan het belang van de desbetreffende vreemdeling bij openbaarmaking op een zo evenwichtig mogelijke wijze kenbaar recht wordt gedaan. Bij deze weging zal de Minister zich rekenschap dienen te geven van de door eisers gesignaleerde discrepantie die er bestaat tussen de mate van openheid die wordt betracht bij authenticiteitsonderzoek dat door verweerder zelf wordt uitgevoerd enerzijds, en dergelijk onderzoek uitgevoerd door of vanwege de Minister anderzijds. Ter zitting heeft verweerder niet de twijfel kunnen wegnemen dat hier sprake is van, vanuit materieel oogpunt bezien, gelijke gevallen. Voorts zal de Minister telkens, overigens ook wanneer de Minister zich op het hiervoor in rechtsoverweging 12 onder 1. vermelde belang beroept, inzicht dienen te geven in de gemaakte afweging ten aanzien van de vraag of aan de betrokken vreemdeling een ingekorte, geobjectiveerde of geanonimiseerde versie van de stukken kan worden verstrekt. 27. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat van geval tot geval beoordeeld moet worden voor welke stukken - gehele of gedeeltelijke - geheimhouding noodzakelijk is. Gelet op de hierboven in rechtsoverweging 26 gegeven nadere criteria voor de door de rechter uit te voeren toetsing in het kader van artikel 8:29 Awb, zal de rechtbank, nu deze nadere criteria zouden kunnen leiden tot een andere uitkomst dan toetsing aan de hand van de in het verleden in de jurisprudentie gehanteerde criteria, het bero