ECLI:NL:RBSGR:1999:AA1040

ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE 'S-GRAVENHAGE Sector Bestuursrecht Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken ________________________________________________________ UITSPRAAK ingevolge artikel 8:77 Algemene wet bestuursrecht juncto artikel 33a Vreemdelingenwet ________________________________________________________ Reg.nr.: AWB 99/6235 VRWET Inzake: A, wonende te B, eiseres, gemachtigde mr. L. Louwerse, advocaat te Utrecht, tegen: de Staatssecretaris van Justitie, verweerder, gemachtigde mr. A.W. van Leeuwen, advocaat te 's-Gravenhage. I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING 1. Eiseres, geboren op [...] 1964, bezit de Ghanese nationaliteit. Zij verblijft, volgens haar verklaring sedert 31 oktober 1994, als vreemdeling in de zin van de Vreemdelingenwet (Vw) in Nederland. Op 4 september 1998 heeft zij bij de korpschef van de regiopolitie Amsterdam-Amstelland een aanvraag ingediend om verlening van een vergunning tot verblijf met als doel: "verblijf bij Nederlandse partner C en het verrichten van arbeid al dan niet in loondienst gedurende dat verblijf". Bij besluit van 29 december 1998 heeft verweerder de aanvraag niet ingewilligd. Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt bij bezwaarschrift van 31 december 1998. Bij brief van 13 januari 1999 heeft verweerder aan eiseres bericht dat zij de beslissing op haar bezwaarschrift niet in Nederland mag afwachten. Daarop heeft eiseres op 5 februari 1999 een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend, inhoudende een verbod tot uitzetting totdat op het bezwaar is beslist. Bij brief van 22 januari 1999 heeft eiseres de gronden van het bezwaar ingediend. Verweerder heeft bij besluit van 25 februari 1999 het bezwaar (kennelijk) ongegrond verklaard. Dit besluit is diezelfde dag verzonden naar de gemachtigde van eiseres. 2. Tegen het besluit van 25 februari 1999 heeft eiseres bij beroepschrift van 2 maart 1999 beroep ingesteld bij de rechtbank, nevenzittingsplaats Amsterdam. Bij brief van 12 maart 1999 heeft eiseres aangegeven dat het petitum van het op 5 februari 1999 ingediende verzoek om een voorlopige voorziening wordt gewijzigd in die zin dat thans wordt verzocht om een verbod tot uitzetting totdat op het beroep is beslist. Bij brief van 30 maart 1999 heeft eiseres de gronden van het beroep ingediend. 3. In verband met de problematiek ten aanzien van het aantonen van het ongehuwd-zijn met officiële en gelegaliseerde (en in bepaalde gevallen geverifieerde) bescheiden indien toelating wordt beoogd voor verblijf bij partner, heeft de rechtbank de zaak ter behandeling en beslissing verwezen naar de Rechtseenheidskamer. 4. In het verweerschrift van 6 augustus 1999 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep. Bij brief van 30 augustus 1999 heeft eiser gerepliceerd. 5. De rechtbank heeft verweerder bij brief van 20 september 1999 vragen gesteld. Verweerder is op deze vragen ingegaan in de nota van dupliek van 27 september 1999. 6. Het beroep is behandeld ter zitting van 30 september 1999. Eiseres is aldaar verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het beroep is ter zitting gevoegd behandeld met de beroepen onder de nummers AWB 99/6230 VRWET, AWB 99/6240 VRWET en AWB 99/6241 VRWET. II. OVERWEGINGEN 1. Verweerder heeft blijkens het bestreden besluit van 25 februari 1999 aan eiseres de toelating geweigerd omdat zij ten tijde van dat besluit niet met gelegaliseerde en geverifieerde officiële documenten heeft aangetoond dat zij ongehuwd is. 2. Bij de beantwoording van de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden, gaat de rechtbank uit van de volgende feiten. 2.1 Eiseres heeft eerder hier te lande een verblijfsrechtelijke procedure doorlopen. Die procedure is gestart met de indiening op 26 september 1996 van een aanvraag om verlening van een vergunning tot verblijf met als doel: "verblijf bij Nederlandse partner C en het verrichten van arbeid al dan niet in loondienst gedurende dat verblijf Met betrekking tot dit aspect beoogt TBV 1998/27 van 20 november 1998 geen beleidswijziging in het leven te roepen. TBV 1998/27 moet worden gezien als een reactie op een aantal uitspraken van de nevenzittingsplaats Amsterdam (waaronder de uitspraak van 2 maart 1998, gepubliceerd in JV 1998, 61), waarin werd geoordeeld dat dit vereiste geen extra inhoudelijke eis voor toelating betreft, maar een regel van bewijsrecht bevat met betrekking tot het ongehuwd-zijn. Gelet op bedoelde uitspraken is verweerder ertoe overgegaan om in TBV 1998/27 voor alle duidelijkheid nog eens expliciet vast te leggen dat er in dit kader sprake is van een zelfstandig toelatingsvereiste. In TBV 1998/27 wordt met betrekking tot dit aspect dus slechts geldend beleid weergegeven, aldus verweerder. Verweerder benadrukt dat wat de toepassing van artikel 4:5 Awb betreft er wel sprake is van een beleidswijziging. Vóór TBV 1998/27 werd artikel 4:5 Awb in beginsel in deze situatie niet toegepast. Wat dit aspect betreft, is dus sprake van een aanscherping van het beleid, welke aanscherping geldt vanaf 1 december 1998. Dit betekent dat indien bij een aanvraag van vóór 1 december 1998 niet de vereiste documenten waren overgelegd, deze aanvraag veelal (toch) inhoudelijk werd afgedaan, terwijl vanaf genoemde datum een dergelijke aanvraag met toepassing van artikel 4:5 Awb wordt afgedaan. In zaken, als de onderhavige, waarin artikel 4:5 Awb niet is toegepast, kan een in de bezwaarfase overgelegd officieel en gelegaliseerd (en in bepaalde gevallen geverifieerd) document nog worden meegenomen. Dat geldt vanzelfsprekend niet voor "nieuwe" zaken waarin immers artikel 4:5 Awb wordt toegepast, aldus verweerder. 4.2 De rechtbank heeft verweerder op 20 september 1999 verzocht om aan te geven op welke grond naar zijn oordeel artikel 4:5 Awb kan worden toegepast, indien de vreemdeling zijn ongehuwde staat niet met de vereiste documenten heeft aangetoond. Verweerder heeft daarop geantwoord dat onder die omstandigheid niet kan worden beoordeeld of wordt voldaan aan het vereiste van ongehuwd-zijn. Er is alsdan sprake van een situatie waarin de verstrekte bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag, aldus verweerder. Daarom kan volgens verweerder, bij het ontbreken van de vereiste documenten en na het ongebruikt verstrijken van een hersteltermijn, artikel 4:5 Awb worden toegepast. 4.3 Verweerder wijst er op dat in de zaak van eiseres artikel 4:5 Awb niet is toegepast. Dit betekent dat tot het besluit op bezwaar rekening kon worden gehouden met alsnog overgelegde gelegaliseerde (en geverifieerde) officiële documenten. Verweerder stelt zich op het standpunt dat aan eiseres de toelating terecht is geweigerd nu zij ten tijde van het bestreden besluit niet met een gelegaliseerd en geverifieerd officieel document heeft aangetoond ongehuwd te zijn. Dat de Minister van Buitenlandse Zaken heeft geconstateerd dat eiseres gescheiden is, doet hier niet aan af, aldus verweerder. 4.4 Verweerder heeft in het verweerschrift van 6 augustus 1999 benadrukt dat slechts een geslaagd beroep op de inherente afwijkingsbevoegdheid zou kunnen leiden tot een afwijking van het vereiste van officiële en gelegaliseerde (en in bepaalde gevallen geverifieerde) documenten. Op de voet van artikel 4:84 Awb dient het bestuursorgaan immers overeenkomstig de beleidsregel te handelen, tenzij dat voor de vreemdeling gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Het is aan de vreemdeling om die bijzondere omstandigheden te stellen en aannemelijk te maken, aldus verweerder. In de visie van verweerder is van dergelijke omstandigheden in de zaak van eiseres geen sprake. 4.5 Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder desgevraagd aangegeven dat de omstandigheid dat de Minister van Buitenlandse Zaken heeft vastgesteld dat het eerdere huwelijk van eiseres daadwerkelijk is ontbonden, een omstandigheid is die eventueel v Toelichting De voorwaarden voor toelating in het kader van het partnerbeleid (hoofdstuk B1/3 Vc 1994) behelzen onder meer dat beide partners ongehuwd zijn en dat zij hun ongehuwde staat aan de hand van officiële en gelegaliseerde bescheiden aantonen. Hierover is enige onduidelijkheid gerezen. Het betreft echter twee zelfstandige voorwaarden. Aan ieder van deze twee voorwaarden moet worden voldaan. Een vreemdeling komt immers niet in aanmerking voor toelating in het kader van hoofdstuk B1/3 Vc 1994, indien a. wel officiële en gelegaliseerde bescheiden zijn overgelegd, maar (een van) de partner(s) in werkelijkheid gehuwd is; en evenmin indien b. beide partners weliswaar ongehuwd zijn, maar dat (nog) niet kunnen aantonen met officiële en gelegaliseerde bescheiden. (..) In de bijlage bij dit TBV wordt de tekst van hoofdstuk B1/3.2 Vc 1994 (en vergelijkbare hoofdstukken in deel B van de Vreemdelingencirculaire) gewijzigd om duidelijker tot uitdrukking te brengen dat het hier twee zelfstandige vereisten betreft, waaraan, voor de toepassing van het bepaalde bij en krachtens de Vreemdelingenwet, tegelijk moet worden voldaan. Dit betreft een tekstuele wijziging. (..)" 9. Partijen verschillen van mening over de vraag of het aantonen van het ongehuwd-zijn met officiële en gelegaliseerde (en in bepaalde gevallen geverifieerde) documenten een zelfstandig toelatingsvereiste is dan wel (louter) een regel van bewijsrecht bevat met betrekking tot het ongehuwd-zijn. 10. Het is de rechtbank niet gebleken dat verweerder vóór de bekendmaking van TBV 1998/27 van 20 november 1998 het vereiste van het aantonen van de ongehuwde staat met officiële en gelegaliseerde (en in bepaalde gevallen geverifieerde) bescheiden als een bewijsvoorschrift beschouwde en niet als een materieel vereiste voor toelating. De tekst van B1/3 Vc, zoals deze luidde vóór de bekendmaking van TBV 1998/27, dwingt niet tot de interpretatie dat wel sprake was van een bewijsvoorschrift. TBV 1998/27 is dan ook niet aan te merken als een inhoudelijke wijziging van de beleidsregel op dit onderdeel. Het voorgaande betekent dat er ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, 25 februari 1999, geen sprake was van gewijzigd beleid ten opzichte van het moment van indiening, op 4 september 1998, van de aanvraag om toelating. 11. Geen rechtsregel staat er aan in de weg het vereiste van het aantonen van de ongehuwde staat met officiële en gelegaliseerde (en in bepaalde gevallen geverifieerde) bescheiden te stellen als materiële voorwaarde voor toelating. 12. Er is geen grond voor het oordeel dat met deze beleidsregel de grenzen van een redelijke beleidsbepaling worden overschreden. Daartoe diene het volgende. De rechtbank stelt vast dat de eis van ongehuwd-zijn niet in een wettelijk voorschrift is gesteld, doch in een beleidsregel. De door de wetgever in artikel 11, vijfde lid, Vw aan verweerder toegekende beleidsvrijheid met betrekking tot vergunningverlening biedt naar het oordeel van de rechtbank ook de ruimte om die eis te stellen. Eiseres heeft niet gesteld dat de eis van ongehuwd-zijn onredelijk zou zijn. Naar het oordeel van de rechtbank kan evenmin worden gezegd dat verweerder niet binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling is gebleven door ten aanzien van het in het beleid opgenomen feit van ongehuwd-zijn, voor te schrijven dat dit moet worden aangetoond aan de hand van gelegaliseerde (en in bepaalde gevallen geverifieerde) documenten. Aangezien de vereiste bescheiden betrekking hebben op de staat van personen (in casu van de vreemdeling en degene bij wie toelating wordt beoogd), is het niet onredelijk dat in de beleidsregel is opgenomen dat het aan de betrokkenen is om aan de hand van gelegaliseerde (en in bepaalde gevallen geverifieerde) documenten aan te tonen dat zij ongehuwd zijn. Artikel 3:2 Awb staat daaraan niet in de weg, reeds nu de in artikel 3:2 Awb neergelegde onderzoeksplicht slechts ziet op `de relevante feiten' die krachtens een wettelijk voorschrift dan