ECLI:NL:RBROT:2026:9882

RECHTBANK ROTTERDAM Zittingsplaats Rotterdam Bestuursrecht zaaknummer: ROT 25/5061 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 juni in de zaak tussen [naam eiseres] , uit [plaats] , eiseres (gemachtigde: mr. C.J.H. Delissen), en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de minister (gemachtigde: mr. H.M. den Herder en mr. M. Veldman). Samenvatting 1.1. Deze uitspraak gaat over het besluit van de minister tot het op nihil stellen van een subsidie over coronabanen in de zorg en tot het terugvorderen van het uitbetaalde voorschot. Eiseres is het niet met dit besluit eens. 1.2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep van eiseres gegrond is. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat niet is voldaan aan de voorwaarden uit de Subsidieregeling, maar onvoldoende gemotiveerd waarom dit het op nihil stellen en de volledige terugvordering van de subsidie rechtvaardigt. Procesverloop 2.1. De minister heeft met het primaire besluit van 22 mei 2023 de subsidie vastgesteld op € 0,- en het verstrekte voorschot van € 94.321,97 teruggevorderd. Met het bestreden besluit van 2 april 2025 op het bezwaar van eiseres is de minister hierbij gebleven. Wel is in het bestreden besluit de motivering verbeterd. 2.2. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 2.3. De minister heeft een verweerschrift ingediend. 2.4. De rechtbank heeft het beroep op 2 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [persoon A] (directeur), de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de minister. Beoordeling door de rechtbank Totstandkoming van het bestreden besluit 3.1. Op 25 juni 2021 heeft eiseres verzocht om een subsidie op grond van de Subsidieregeling Coronabanen in de zorg 2021 (hierna: de Subsidieregeling 2021). Deze regeling voorziet in de financiering voor het uitvoeren van extra taken als gevolg van de coronabeperkingen en regels. Coronabanen waren banen waar geen of beperkte scholing voor nodig was, maar die als voornaamste doel hadden om op korte termijn verlichting te bieden aan de cruciale sectoren die overbelast waren. Er moest worden voorkomen dat deze sectoren zouden stilvallen: dit zou namelijk een grote impact op de maatschappij hebben gehad. Als gevolg van deze aanpak konden mensen die op dat moment geen werk hadden of niet naar hun werk konden gaan als gevolg van de coronacrisis, toch tijdelijk aan de slag. 3.2. Bij besluit van 16 september 2021 heeft de minister de aanvraag van eiseres ingewilligd en een subsidie verleend van € 94.321,97 voor vier coronabanen in de zorg in de periode van 1 juli 2021 tot en met 31 december 2021. Dit bedrag is als voorschot verstrekt, in afwachting van de definitieve vaststelling van de subsidie. 3.3. Eiseres heeft de minister op 2 augustus 2022 verzocht de subsidie definitief vast te stellen. 3.4. De minister heeft een steekproefcontrole uitgevoerd. In dit kader is eiseres verzocht nadere stukken aan te leveren. 3.5. Bij het primaire besluit heeft de minister de subsidie vastgesteld op nihil en het als voorschot verstrekte bedrag teruggevorderd omdat volgens de minister niet aan de voorwaarden voor subsidieverlening is voldaan. Eiseres heeft de werknemers die bij haar in dienst zijn niet conform de CAO ingeschaald en de onregelmatigheidstoeslag (ORT) niet correct toegepast. Ook is de CAO niet van toepassing verklaard. Ten aanzien van de twee medewerkers die niet in loondienst waren, is niet voldaan aan de definitie van werknemer in de Subsidieregeling 2021. 3.6. De minister heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat niet is voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen uit artikel 10 van de Subsidieregeling 2021. Ten aanzien van de werknemers in loondienst is het salaris niet conform de CAO vastgesteld, maar afgeleid uit de “rekentool bijkomende kosten COZO”. Ook stelt de minister dat de nieuwe arbeidsovereenkomsten pas in de bezwaarfase ontvangen zijn, terwijl deze al op 31 juli 2021 onderteken op basis van een uitzend- of detacheringsovereenkomst door de werkgever ter beschikking wordt gesteld van een zorgaanbieder om arbeid te verrichten onder toezicht en leiding van de zorgaanbieder. 6.3. Uit de overeenkomsten van opdracht blijkt dat de werknemers als zelfstandig werkend zorgverleners zijn ingeschreven bij de Kamer van Koophandel en verder dat uitdrukkelijk niet is beoogd om een arbeidsovereenkomst aan te gaan. Van een uitzend- of detacheringsovereenkomst is evenmin sprake. Uit de overeenkomsten volgt dat sprake is van een overeenkomst van opdracht in de zin van artikel 7:400 Burgerlijk Wetboek (BW), terwijl een uitzendovereenkomst, waar ook de detacheringsovereenkomst onder valt, geregeld wordt in de artikelen 7:690-7:693 BW. Bovendien volgt uit de overeenkomsten duidelijk dat de werknemers de werkzaamheden geheel zelfstandig verrichten, wat niet in overeenstemming is met het karakter van een coronabaan. Evenredigheid 7. Eiseres voert daarnaast aan dat het op nihil stellen van de subsidie en de volledige terugvordering van het voorschot onevenredig is. De subsidie is gebruikt waarvoor deze bedoeld was, namelijk het snel inzetten van personeel tijdens de coronacrisis. De subsidiabele activiteiten zijn daadwerkelijk uitgevoerd. Enkele formele afwijkingen mogen niet leiden tot een volledige terugvordering van de subsidie, aldus eiseres. 7.1. Op grond van artikel 4:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geldt als uitgangspunt dat, nadat een besluit tot subsidieverlening is gegeven, het subsidiebedrag wordt vastgesteld in overeenstemming met de verlening. Op grond van het tweede lid van artikel 4:46 heeft de minister echter de bevoegdheid om de subsidie lager vast te stellen, indien zich één of meer van de daar genoemde omstandigheden voordoen. Deze bevoegdheid is een zogenoemde discretionaire bevoegdheid. De minister heeft daarbij beleidsruimte, wat betekent dat hij de ruimte heeft om, als aan de toepassingsvereisten is voldaan, een afweging te maken of hij deze bevoegdheid al dan niet zal gebruiken. Als toepassing wordt gegeven aan het tweede lid, moet de minister daarbij het evenredigheidsbeginsel in acht nemen (artikel 3:4, tweede lid, van de Awb). De gevolgen van de lagere subsidievaststelling mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Als de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan een aan de subsidie verbonden verplichting, moet de minister een afweging maken tussen het belang van handhaving van de verplichting en de gevolgen van de lagere vaststelling voor de ontvanger. Daarbij zijn de ernst van de tekortkoming en de mate waarin deze aan de ontvanger kan worden verweten van belang (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 74). 7.2. De minister heeft zijn standpunt dat het op nihil stellen en de volledige terugvordering niet in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel, – samengevat – als volgt gemotiveerd. De activiteiten zijn niet verricht in overeenstemming met de subsidievoorwaarden. Daarnaast heeft de minister in beginsel een groot belang bij de terugvordering omdat de subsidieregeling vanuit algemene middelen wordt gefinancierd, terwijl niet is gebleken dat eiseres de last van de terugvordering niet zou kunnen dragen. Deze motivering schiet tekort, althans voor zover het de medewerkers in loondienst betreft. De minister heeft bij zijn beoordeling in elk geval niet op toereikende wijze betrokken de ernst van de tekortkoming en de mate waarin deze aan eiseres kan worden verweten. Het had op de weg van de minister gelegen om te beoordelen of, afgezien van het niet van toepassing verklaren van de CAO, het creëren van de coronabanen wel is verlopen in overeenstemming met het doel en de strekking van de Subsidieregeling 2021. Hierbij is ook van belang welk salaris de werknemers feitelijk hebben ontvangen. Immers, niet valt uit te sluiten dat het door eiseres betaalde salaris gelijk was aan of hoger lag dan het salaris dat op grond van de CAO Gehandicaptenzorg De subsidie kan lager worden vastgesteld indien: a.de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden; b.de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen; c.de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of d.de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten. 3. Voor zover het bedrag van de subsidie afhankelijk is van de werkelijke kosten van de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, worden kosten die in redelijkheid niet als noodzakelijk kunnen worden beschouwd bij de vaststelling van de subsidie niet in aanmerking genomen. Artikel 4:57 1. Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen. 2. Het bestuursorgaan kan het terug te vorderen bedrag bij dwangbevel invorderen. 3. Het bestuursorgaan kan het terug te vorderen bedrag verrekenen met een aan dezelfde subsidie-ontvanger voor dezelfde activiteiten verstrekte subsidie voor een ander tijdvak. 4. Terugvordering van een subsidiebedrag of een voorschot vindt niet plaats voor zover na de dag waarop de subsidie is vastgesteld, dan wel de handeling, bedoeld in artikel 4:49, eerste lid, onderdeel c, heeft plaatsgevonden, vijf jaren zijn verstreken. Artikel 4:125 1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de beschikking waarbij de verplichting tot betaling van een geldsom is vastgesteld, heeft mede betrekking op een bijkomende beschikking van hetzelfde bestuursorgaan omtrent verrekening, uitstel van betaling, verlening van een voorschot, vaststelling van de rente of gehele of gedeeltelijke kwijtschelding, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. Artikel 8:1 Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter. Subsidieregeling coronabanen in de zorg Artikel 1. Begripsbepalingen In deze regeling wordt verstaan onder: (…) contract: arbeidsovereenkomst als bedoeld in artikel 610 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek; uitzend- of detacheringsovereenkomst op basis waarvan een werknemer door een werkgever ter beschikking wordt gesteld van een zorgaanbieder om arbeid te verrichten onder toezicht en leiding van de zorgaanbieder; Artikel 3. Subsidiabele activiteiten 1. De minister kan op aanvraag aan een zorgaanbieder een subsidie verstrekken voor het tewerkstellen en begeleiden van werknemers via coronabanen om de continuïteit van zorg tijdens de COVID-19 uitbraak te kunnen waarborgen. 2. De minister kan op aanvraag aan een zorgaanbieder een subsidie verstrekken voor het via coronabanen tewerkstellen en begeleiden van werknemers die een beroepsopleiding in de derde leerweg volgen als bedoeld in artikel 1.4.1, lid 1.a, van de Wet educatie en beroepsonderwijs met als doel het behalen van een certificaat als bedoeld in artikel 7.2.3 van de Wet educatie en beroepsonderwijs. 3. De coronabanen die in aanmerking komen voor subsidie zijn: a. coronabaan – gastheer of gastvrouw; b. coronabaan – zorg-assistent of zorgbuddy; c. coronabaan – ADL-ondersteuner; d. coronabaan – welzijn-assistent; e. coronabaan – ondersteuner zorgmedewerker; of f. coronabaan – ondersteuner veiligheid. Artikel 4. Subsidievoorwaarden 1. Subsidie wordt enkel verstrekt aan zorgaanbieders die op 1 januari 2021 in het handelsregister stonden ingeschreven met een hoofd- of nevenactiviteit met een SBI-code die in de Bijlage is opgenomen. 2. In afwijking van het eerste lid, kan subsidie worden verstrekt aan een zorgaanbieder indien uit de aanduiding waarmee de zorgaanbieder op 1 januari 2021 is ingeschreven in het handelsregister, naar het oordeel van de minister blijkt dat de zorgaanbieder een hoofd- of nevenactiviteit uitvoert die in de Bijlage is opgenomen. 3. De activiteiten, bedoeld in artikel 3, eerste en tweede lid, zijn in totaal voor maximaal zes maanden subsidiabel in