ECLI:NL:RBROT:2026:6708

RECHTBANK ROTTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: ROT 25/5408 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 mei 2026 in de zaak tussen [eiser] , uit [woonplaats] , eiser en Autoriteit Consument en Markt (ACM) (gemachtigden: mr. L.P. Kunst en mr. A.B. Makkinga). Samenvatting 1. Deze uitspraak gaat over de door de ACM gehandhaafde afwijzing van de aanvraag van eiser om op grond van de Wet open overheid (Woo) alle communicatie en acties of maatregelen van de ACM naar aanleiding van een melding van eiser in 2024 over vermeende prijsafspraken door het College van Adviserend Tandartsen (CAT) namens Zorgverzekeraars Nederland. 2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat niet de Woo maar de Instellingswet Autoriteit Consument en markt (Instellingswet) van toepassing is op de door eiser verzochte informatie. De ACM heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat de Instellingswet zich verzet tegen openbaarmaking van de verzochte documenten. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Procesverloop 3. De ACM heeft het verzoek om openbaarmaking met een besluit van 19 februari 2025 afgewezen. Met het bestreden besluit van 19 juni 2025 op het bezwaar van eiser is de ACM bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. 4. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 5. De ACM heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend. Met overeenkomstige toepassing van artikel 8:29, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft alleen de rechtbank kennis genomen van de stukken waarop de weigering om openbaarmaking ziet. 6. De rechtbank heeft het beroep op 15 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen eiser en de gemachtigden van de ACM . Voorgeschiedenis en besluitvorming ACM 7. Eiser voert een tandartspraktijk. Eiser heeft in het verleden bij de ACM melding gedaan over prijsafspraken door het CAT. Omdat eiser van de ACM geen terugkoppeling heeft ontvangen, heeft eiser een openbaarmakingverzoek gedaan. 8. De ACM heeft in het besluit van 19 februari 2025 de aanvraag afgewezen. Volgens de ACM vallen drie documenten onder het bereik van artikel 7 en vijftien documenten onder het bereik van artikel 12w van de Instellingswet. 9. Bij de voorbereiding van het bestreden besluit, heeft de ACM vastgesteld dat het verzoek ziet op 33 documenten. Bij het bestreden besluit heeft de ACM de afwijzing van het verzoek gehandhaafd, omdat niet alleen ten aanzien van de 18 eerdere stukken, maar ook ten aanzien van de aanvullende stukken een weigeringsgrond aan de orde is. 10. De ACM heeft in dit verband het volgende overwogen met betrekking tot documenten die volgens haar onder de reikwijdte van artikel 7 van de Instellingswet vallen. Het dossier bevat drie documenten die de ACM heeft verkregen in verband met werkzaamheden ter uitvoering van haar wettelijke taken. De ACM mag gelet op artikel 7, eerste lid, van de Instellingswet de in het kader van ACM -toezicht verkregen gegevens of inlichtingen niet gebruiken voor andere doeleinden dan de uitvoering van wettelijke taken. 11. De ACM heeft in dit verband het volgende overwogen met betrekking tot 30 documenten die volgens haar onder de reikwijdte van artikel 12w van de Instellingswet vallen. 22 documenten heeft de ACM in het kader van haar wettelijke toezichtstaak vervaardigd. Dit zijn documenten in de zin van artikel 12w, eerste lid, van de Instellingswet. Deze documenten kan de ACM openbaar maken, tenzij openbaarmaking naar het oordeel van de ACM in strijd is of zou kunnen komen met het doel van het aan de ACM opgedragen toezicht. Naar het oordeel van de ACM doet deze uitzondering zich voor. Voor een deel van de documenten geldt dat deze gegevens bevatten die de ACM in het kader van haar toezicht heeft verkregen, of daarop voortbouwen. Daarmee bevatten de vervaardigde documenten gegevens uit (of voortbouwend op) documenten in de Voor 30 documenten waarop het verzoek ziet, geldt dat deze door de ACM zelf zijn vervaardigd in het kader van haar toezichtstaken. Over die documenten oordeelt de rechtbank als volgt. 17. Artikel 12w, eerste lid, van de Instellingswet lijkt de ACM beleidsruimte te bieden om door haar vervaardigde documenten wel of niet openbaar te maken. Gelet op het vijfde lid van artikel 12w van de Instellingswet wordt de beleidsruimte in het eerste lid echter volledig ingekleurd, zodat die neerkomt op een gebonden bevoegdheid. Uit het vijfde lid volgt immers dat het verzoek wordt ingewilligd tenzij het tweede of het vierde lid hieraan niet in de weg staan. Indien aan de toepassingsvoorwaarden wordt voldaan, moet de ACM het verzoek inwilligen. Indien niet aan de toepassingsvoorwaarden wordt voldaan, moet de ACM het verzoek afwijzen. Voor wat betreft dit laatste wijst de rechtbank op de wetsgeschiedenis, Kamerstukken II 2012/13, 33622, nr. 3, p. 62: “Randvoorwaarden voor die afweging zijn (…) dat in ieder geval van publicatie wordt afgezien indien publicatie in strijd is of zou kunnen komen met het doel van het door de ACM uit te oefenen nalevingstoezicht”. Bij de toepassing van artikel 12w, vierde lid, in verbinding met artikel 12u, vierde lid, van de Instellingswet komt de ACM wel beoordelingsruimte toe. Een eventuele belangenafweging zal zich dus moeten voltrekken in de beoordeling door de ACM of publicatie in strijd is of zou kunnen komen met het doel van het door de ACM uit te oefenen nalevingstoezicht. 18. De ACM wijst er terecht op dat het doel van het aan de ACM opgedragen toezicht meebrengt dat de ACM informatie uitwisselt met marktpartijen om een goed beeld te krijgen van bijvoorbeeld (de wijze van functioneren van) markten of van bepaalde handelspraktijken en de effecten daarvan op consumenten. Hiervoor is noodzakelijk dat de ACM vrij en in vertrouwen kan communiceren met marktpartijen. Openbaarmaking van documenten die zien op de communicatie tussen de ACM en marktpartijen waar zij toezicht op houdt zou deze vertrouwensband kunnen schaden, met als gevolg dat marktpartijen minder bereid zijn om informatie met de ACM te delen. Daardoor zal de uitvoering van de wettelijke taken van de ACM worden bemoeilijkt. Gelet hierop heeft de ACM in redelijkheid kunnen oordelen dat openbaarmaking van deze documenten in strijd is of zou kunnen komen met het doel van het aan haar opgedragen toezicht op de naleving, zodat de weigeringsgrond van artikel 12w, vierde lid, in verbinding met artikel 12u, vierde lid, van de Instellingswet van toepassing is. Gelet hierop heeft de ACM reeds om die reden terecht geweigerd die stukken openbaar te maken. Is terecht openbaarmaking geweigerd op grond van artikel 7 van de Instellingswet? 19. De resterende drie documenten heeft de ACM niet zelf vervaardigd, maar ontvangen. Met betrekking tot die documenten oordeelt de rechtbank als volgt. 20. Artikel 7 van de Instellingswet is niet gewijzigd met de invoering van de Woo en voorziet anders dan artikel 12w, vijfde lid, van de Instellingswet niet in de mogelijkheid tot het doen van een openbaarmakingsverzoek. Uit het eerste lid volgt dat gegevens of inlichtingen die door de ACM in verband met haar uitvoeringstaken zijn verkregen, uitsluitend mogen worden gebruikt voor zover dat noodzakelijk is voor de uitvoering van die taken. In het tweede lid is geregeld dat het eerste lid niet van toepassing is voor zover een wettelijk voorschrift het gebruik van verkregen gegevens of inlichtingen regelt. Gelet op wat hiervoor is overwogen over het toepassingsbereik van de Woo, is toepassing van het tweede lid niet aan de orde. De overige artikelleden van artikel 7 regelen dat, onder welke omstandigheden en in welke vorm de ACM in afwijking van het eerste lid bevoegd is gegevens of inlichtingen te verstrekken aan andere bestuursorganen, diensten en toezichthouders. 21. Omdat aan de ACM kan worden verzocht om documenten op grond van ofwel de Woo (als de documenten niet zien op de we