ECLI:NL:RBROT:2026:632

RECHTBANK ROTTERDAM Zittingsplaats Rotterdam Bestuursrecht zaaknummer: ROT 25/10514 uitspraak van de voorzieningenrechter van 27 januari 2026 in de zaak tussen [verzoekster] , uit Papendrecht, verzoekster (gemachtigden: mr. C.J. Dekker en mr. R. Yahya), en het college van burgemeester en wethouders van Papendrecht (gemachtigde: mr. N. Val). Als derde-partij neemt aan de zaak deel: het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) (gemachtigden: mr. J. Zweers en mr. U. Franssen). Samenvatting 1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over de verlening van een omgevingsvergunning voor een tijdelijke opvanglocatie voor asielzoekers. Verzoekster is het hier niet mee eens. Zij verzoekt daarom om een voorlopige voorziening en voert daartoe een aantal gronden aan. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Deze vraag beantwoordt hij aan de hand van de gronden van verzoekster. 1.1. De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek toe. Verzoekster vreest overlast in de omgeving van de tijdelijke opvanglocatie. In de stukken bij de aanvraag zijn maatregelen voor de sociale veiligheid beschreven en is vermeld dat een veiligheidsplan wordt vastgesteld. Dat is op dit moment nog niet gebeurd en in de omgevingsvergunning is niet duidelijk voorgeschreven dat dit vóór de ingebruikname van de opvanglocatie moet gebeuren. De voorzieningenrechter treft daarom een voorlopige voorziening die inhoudt dat het COA de tijdelijke opvanglocatie pas in gebruik mag nemen nadat het veiligheidsplan is vastgesteld. Op de andere punten die verzoekster heeft aangevoerd ziet de voorzieningenrechter geen reden voor het treffen van een voorlopige voorziening. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. Procesverloop 2. Met het bestreden besluit van 23 december 2025 heeft het college aan het COA een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een tijdelijke opvanglocatie voor 80 alleenstaande minderjarige vreemdelingen (AMV’ers) aan [adres] . Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen. 2.1. Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. Verzoekster heeft nadere stukken ingediend. 2.2. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 13 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van verzoekster en [naam 1], de gemachtigde van het college en [naam 2] en de gemachtigden van het COA en [naam 3]. Beoordeling door de voorzieningenrechter Totstandkoming van het besluit 3. Het COA wil een tijdelijke opvanglocatie realiseren in een bestaand gebouw aan [adres]. De tijdelijke opvanglocatie is bedoeld voor de opvang van 80 AMV’ers voor een periode van vijf jaar. Van deze AMV’ers zijn er 50 afkomstig van een opvanglocatie van het COA aan de Seringenstraat in Papendrecht die binnenkort wordt gesloten. De tijdelijke opvanglocatie wordt gevestigd in een leegstaand pand in winkelcentrum De Meent. Ten behoeve van de tijdelijke opvanglocatie wordt het gebouw in gebruik genomen als onzelfstandige huisvesting, wordt op het bestaande parkeerdek een dakterras gemaakt en wordt de buitenruimte naast de ingang van het pand in gebruik genomen voor onder meer het stallen van fietsen. 4. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Ter plaatse van het projectgebied geldt het omgevingsplan gemeente Papendrecht (het omgevingsplan). Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelij Het COA is inmiddels begonnen met de bouwwerkzaamheden in het gebouw en wil de opvanglocatie eind januari in gebruik nemen. Vanaf dat moment kunnen omwonenden gevolgen ondervinden van het gebruik van de tijdelijke opvanglocatie. Dat het gebruik kan worden gestaakt als de omgevingsvergunning in bezwaar niet in stand blijft, is onvoldoende reden om geen spoedeisend belang aan te nemen. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat het niet realistisch is om te verwachten dat de 80 AMV’ers in dat geval op zeer korte termijn elders kunnen worden gehuisvest, gelet op het gebrek aan opvanglocaties. Is de grondslag van de aanvraag verlaten? 9. Verzoekster stelt dat op grond van de verleende omgevingsvergunning maximaal 81 AMV’ers gehuisvest kunnen worden en dat de afwijking van het omgevingsplan is vergund voor een periode van meer dan vijf jaar. Zij betoogt dat hiermee de grondslag van de aanvraag wordt verlaten, omdat de aanvraag betrekking heeft op maximaal 80 AMV’ers en een periode van vijf jaar. 9.1. In het rapport “Tijdelijke opvanglocatie Papendrecht. Goede Onderbouwing van de Fysieke Leefomgeving” van Witteveen+Bos van 18 december 2025 (hierna: de GOFL) dat bij de aanvraag is gevoegd, staat dat er in totaal 81 bedden beschikbaar zijn, waarvan 80 bedden effectief gebruikt gaan worden. Het college heeft toegelicht dat het extra bed een eenpersoonskamer is waar een bewoner zich even kan afzonderen en dat het niet is bedoeld als extra opvangplaats. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter blijkt uit de aanvraag en de omgevingsvergunning voldoende duidelijk dat opvang voor maximaal 80 AMV’ers is aangevraagd en vergund.De omgevingsvergunning is aangevraagd voor een periode van vijf jaar en is ook voor die periode verleend. In voorschrift 1 is bepaald dat het gebruik van het pand en het gebruik van de gemeentegrond voor het stallen van fietsen uiterlijk binnen vier weken na1 januari 2031 moet zijn beëindigd. Het college heeft op de zitting uitgelegd dat het COA hiermee de gelegenheid wordt gegeven om de locatie fysiek te ontmantelen na afloop van de termijn van vijf jaar. Die termijn eindigt op 23 december 2030. Na die datum mag dus geen opvang meer worden verleend. Het college is bereid het voorschrift in het besluit op bezwaar te verduidelijken door te bepalen dat het gebruik voor de opvang van AMV’ers na vijf jaar beëindigd moet zijn. Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat de grondslag van de aanvraag niet is verlaten. Er is in zoverre geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Geldt er een mer-beoordelingsplicht? 10. Verzoekster voert aan dat het sprake van een stedelijk ontwikkelingsproject, waarvoor een mer-beoordelingsplicht geldt. 10.1. In categorie J11 van bijlage V bij het Omgevingsbesluit is de aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject aangewezen als mer-beoordelingsplichtige activiteit, waarbij mer staat voor milieu-effectrapportage. De mer-beoordelingsplicht geldt bij de vaststelling van het omgevingsplan; de verlening van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit wordt daarmee gelijkgesteld. Dit laatste volgt uit artikel 11.8, derde lid, van het Omgevingsbesluit. 10.2. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is de vergunde ontwikkeling geen stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in categorie J11 van bijlage V bij het Omgevingsbesluit. De opvanglocatie is tijdelijk, is bedoeld voor maximaal 80 bewoners en wordt in een bestaand gebouw gerealiseerd. Er is geen sprake van extra ruimtebeslag, maar alleen van een functiewijziging. Die functiewijziging moet worden beoordeeld in het licht van wat het omgevingsplan op deze plaats mogelijk maakt. Het gaat om een locatie in het centrum van Papendrecht waar op grond van de bestemming “Centrum” al veel verschillende functies en stedelijke voorzieningen zijn toegelaten, waaronder wonen. Onder deze omstandigheden is de tijdelijke opvanglocatie voor 80 AMV’ers in het bestaande Het college heeft daarover naar voren gebracht dat er voldoende (betaalde) parkeerruimte is in de openbare parkeergarage naast het gebouw en dat er daarnaast gratis openbare parkeerplaatsen beschikbaar zijn bij de huidige opvanglocatie aan de Seringenstraat op ongeveer 750 m van de nieuwe locatie. De voorzieningenrechter acht het voldoende aannemelijk dat hiermee voldoende in de parkeerbehoefte kan worden voorzien en dat alsnog een afwijking kan worden vergund. Gelet hierop is er ook op dit punt geen reden om een voorlopige voorziening te treffen. Is het geluidonderzoek op de juiste uitgangspunten gebaseerd? 13. Verzoekster betoogt dat in het geluidonderzoek van een aantal onjuiste uitgangspunten is uitgegaan. In de eerste plaats is volgens verzoekster ten onrechte aangenomen dat maximaal 24 bewoners tegelijk op het dakterras aanwezig zullen zijn. Verzoekster twijfelt ook aan de juistheid van het uitgangspunt dat maximaal de helft van het aantal aanwezige bewoners op het dakterras tegelijk zal spreken. Zij wijst er onder meer op dat het denkbaar is dat veel bewoners op het dakterras zullen bellen met familieleden van wie zij gescheiden zijn. Ook het uitgangspunt dat de bewoners slechts tot 22.00 uur op het dakterras aanwezig zijn is volgens verzoekster onjuist. Verder is er in het onderzoek ten onrechte van uitgegaan dat geen sprake zal zijn van achtergrondmuziek. Verzoekster stelt dat het gebruikelijk is dat jongeren muziek afspelen in de openbare ruimte, al dan niet met speakers. 13.1. In de GOFL zijn de resultaten van het uitgevoerde geluidonderzoek beschreven. De relevante geluidbron is in dit geval het dakterras, waar een buitenruimte wordt gemaakt voor de bewoners van de tijdelijke opvanglocatie. In de GOFL is de door Witteveen+Bos gemaakte geluidberekening beschreven. Het college stelt zich op basis van de uitkomsten van die berekening op het standpunt dat sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat wat betreft geluid. 13.2. De gronden die verzoekster aanvoert, richten zich tegen een aantal uitgangspunten in het akoestisch onderzoek van Witteveen+Bos. In voorschrift 3 van de omgevingsvergunning is uitdrukkelijk voorgeschreven dat het dakterras uitsluitend tussen 7.00 en 22.00 uur mag worden gebruikt en dat er maximaal 24 personen tegelijk aanwezig mogen zijn. Dit is dus juridisch bindend vastgelegd. In het geluidonderzoek kon daarom van deze uitgangspunten worden uitgegaan. Als deze eisen niet worden nageleefd, is dat een kwestie van handhaving.De voorzieningenrechter is van oordeel dat kan worden getwijfeld aan de juistheid van de aanname dat maximaal 12 personen tegelijk spreken. Het college heeft niet goed genoeg onderbouwd dat dit voor de specifieke doelgroep van jongeren tussen 15 en 18 jaar een realistische aanname is. Over het muziekgeluid heeft het college gesteld dat dit niet is vergund, maar naar het oordeel van de voorzieningenrechter blijkt dat niet duidelijk genoeg uit de omgevingsvergunning. Als muziekgeluid niet is uitgesloten, had dat in het akoestisch onderzoek moeten worden betrokken. Het college moet op deze punten in het besluit op bezwaar een nadere onderbouwing geven en indien nodig nadere voorschriften stellen. 13.3. De voorzieningenrechter ziet in de onzekerheid over de juistheid van enkele van de uitgangspunten van het geluidonderzoek geen reden om het bestreden besluit te schorsen. Er zal mogelijk tijdelijk een hogere geluidbelasting optreden op de woningen van omwonenden, maar dat is niet zeker. Het college heeft bijvoorbeeld gesteld dat voor de 12 sprekende personen van een worstcasevariant voor het bronvermogen is uitgegaan, die eigenlijk een overschatting van het geluidniveau oplevert. Het is dus denkbaar dat bij een groter aantal sprekers in de praktijk toch geen hogere geluidbelasting wordt bereikt dan in het geluidonderzoek is berekend. Tegenover het belang van de omwonenden staan het belang van het COA en het maatschappelijke belang om de tijdelijke opvanglocatie voor 80 AMV’ers De voorzieningenrechter zal daarom een voorlopige voorziening treffen. Die houdt in dat het COA de tijdelijke opvanglocatie voor de opvang van 80 AMV’ers pas in gebruik mag nemen nadat het veiligheidsplan als bedoeld in paragraaf 4.10 van de GOFL is vastgesteld. Ontbrekende documenten bij de omgevingsvergunning 15. Verzoekster voert aan dat een aantal documenten ontbreekt bij de omgevingsvergunning. Dit zijn het advies van de Adviescommissie Omgevingskwaliteit, de geluidberekening van 13 november 2025 en het integraal advies van de Omgevingsdienst Zuid-Holland-Zuid van 12 december 2025. 15.1. De genoemde stukken zijn niet als bijlage bij de omgevingsvergunning gevoegd. Het college heeft het advies van de Omgevingsdienst Zuid-Holland-Zuid van 12 december 2025, samen met het aanvullende advies van 18 december 2025, inmiddels verstrekt. Het college zal dit advies in bezwaar alsnog als bijlage aan de omgevingsvergunning toevoegen.Het advies van Adviescommissie Omgevingskwaliteit gaat over welstandsaspecten. Verzoekster heeft over dat onderwerp geen gronden aangevoerd. Verder heeft het college in het verweerschrift toegelicht dat de geluidberekeningen van 13 november 2025 bestaan uit technische databestanden die door specialistische software moeten worden ingelezen. De voorzieningenrechter begrijpt hieruit dat het technisch niet mogelijk is de geluidberekeningen als bijlage bij de omgevingsvergunning te voegen. De databestanden zijn volgens het college wel verwerkt in het advies van de Omgevingsdienst Zuid-Holland-Zuid.Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter in zoverre geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Conclusie en gevolgen 16. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de hierna te melden voorlopige voorziening. 16.1. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst moet het college het griffierecht aan verzoekster vergoeden. Daarom krijgt verzoekster ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoekster een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 934,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.868,-. Beslissing De voorzieningenrechter: - bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat de tijdelijke opvanglocatie voor de opvang van 80 AMV’ers pas in gebruik mag worden genomen nadat het veiligheidsplan als bedoeld in paragraaf 4.10 van het rapport van 18 december 2025 (bijlage 6 bij de aanvraag) is vastgesteld;- bepaalt dat de voorlopige voorziening geldt tot zes weken na het besluit op bezwaar; - bepaalt dat het college het griffierecht van € 385,- aan verzoekster moet vergoeden; - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan verzoekster. Deze uitspraak is gedaan door mr. V. van Dorst, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. R. Teuben, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2026. griffier voorzieningenrechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Omgevingswet Artikel 5.1. (omgevingsvergunningplichtige activiteiten wet) 1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten: a. een omgevingsplanactiviteit, (…) tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.(…) Artikel 5.18. (beoordelingsregels aanvraag artikel 5.1-activiteiten bij algemene maatregel van bestuur) 1. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over het verlenen of weigeren van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 5.1.(…) Artikel 5.21. (artikel 5.18 beoordelingsregels aanvraag omgevingsplanactiviteit) 1. Voor een omgevingsplanactiviteit wo