ECLI:NL:RBROT:2026:2805

RECHTBANK ROTTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: ROT 25/3792 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 maart 2026 in de zaak tussen [eiseres] . , uit [plaats] , eiseres (gemachtigde: mr. L.J.G. Knorringa), en [verweerder] , (gemachtigde: mr. D.W. Gerritsen). Samenvatting 1. Deze uitspraak gaat over een bestuurlijke boete van € 45.000 die verweerder bij besluit van 16 juli 2024 aan eiseres heeft opgelegd vanwege een overtreding van bij of krachtens de Tabaks- en rookwarenwet (Trw) gestelde voorschriften. Eiseres is het niet eens met die boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de boete. 1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de wijze waarop eiseres het elektronisch verhittingsapparaat van het merk [merknaam 1] te koop heeft aangeboden, valt onder het reclameverbod en dat deze handelswijze niet valt onder een van de uitzonderingen op dat verbod. [verweerder] heeft eiseres dan ook terecht een boete opgelegd. De rechtbank ziet wel aanleiding om de hoogte van de boete te matigen vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EVRM). Het beroep is dus om die reden gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Procesverloop 2. Met het bestreden besluit van 28 maart 2025 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij het boetebesluit gebleven. 2.1. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 2.2. De rechtbank heeft het beroep op 16 januari 2026 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich hierbij laten vertegenwoordigen door mr. R.J. de Heer en mr. A. Mahmoud, kantoorgenoten van de gemachtigde van eiseres, vergezeld door [persoon A] . Namens verweerder is verschenen mr. D.W. Gerritsen. Totstandkoming van het bestreden besluit 3. Op 15 augustus 2023 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een anonieme inspectie uitgevoerd bij [naam bedrijf] te Utrecht. De bevindingen van de toezichthouder zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 21 december 2023 (het rapport). 3.1. Het bestreden besluit berust op verweerders standpunt dat de toezichthouder blijkens het rapport heeft vastgesteld dat in de tabaksspeciaalzaak het elektronisch verhittingsapparaat van het merk [merknaam 1] te koop werd aangeboden, waarbij de consument de mogelijkheid werd geboden van een gefaseerde aankoop. Daarbij kreeg de consument de mogelijkheid om de [merknaam 1] voor een bedrag van € 3,- gedurende 14 dagen te gebruiken. Na deze termijn kon de consument het apparaat ofwel kosteloos retourneren binnen zeven dagen, ofwel aanschaffen, waarbij na 31 dagen na de eerste betaling het resterende bedrag van € 26,- automatisch van de rekening werd afgeschreven. Deze gefaseerde aankoop is volgens verweerder aan te merken als een laagdrempelige instapactie waarmee consumenten worden verleid tot het uitproberen van het [merknaam 1] apparaat en waarmee de behoefte van de consument wordt aangewakkerd, met als doel de verkoop van dit product te bevorderen. Deze handeling heeft volgens verweerder daarnaast tot indirect gevolg dat de verkoop van de [merknaam 2] -sticks wordt bevorderd, aangezien uitsluitend deze sticks geschikt zijn voor de [merknaam 1] en beide producten dus nauw met elkaar zijn verbonden. Gelet op de allesomvattende definitie van reclame die in de meest brede zin des woords moet worden begrepen en waarop alleen de wettelijk geregelde uitzonderingen gelden, stelt verweerder zich op het standpunt dat deze handelswijze is aan te merken als reclame. Nu deze reclame niet is uitgezonderd van het reclameverbod, heeft eiseres gehandeld in strijd met artikel 5, eerste lid, van de Trw. Verweerder heeft daarvoor een boete opgelegd van € 45.000,-. Beoordeling door de r De definitie van het begrip 'reclame' staat in artikel 1, eerste lid, van de Trw: “elke handeling in de economische sfeer met als doel de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten te bevorderen en elke vorm van commerciële mededeling die het bekendheid geven aan of het aanprijzen van een tabaksproduct of aanverwant product tot doel dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks tot gevolg heeft, met inbegrip van reclame waarmee, zonder het tabaksproduct of aanverwant product rechtstreeks te noemen, wordt getracht het reclameverbod te omzeilen door gebruik te maken van een naam, merk, symbool of enig ander onderscheidend teken van een tabaksproduct of aanverwant product”. 4.3. Naar het oordeel van de rechtbank stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat de handelswijze waarbij het [merknaam 1] apparaat gefaseerd kan worden aangekocht, moet worden gezien als een laagdrempelige instapactie, waarmee consumenten worden verleid tot het uitproberen van het [merknaam 1] apparaat, met als doel de verkoop van dit product te bevorderen. Dat de consument uiteindelijk hetzelfde bedrag betaalt voor de [merknaam 1] bij een reguliere verkoop doet hier niet aan af, omdat dit onverlet laat dat dezelfde consument met het aantrekkelijke instapaanbod wordt verleid het apparaat te proberen. Daarbij kan de bedoeling van eiseres niet anders zijn dan dat de consument het product behoudt waarna de volledige verkoop wordt afgerond. Overigens volgt de rechtbank eiseres niet in haar standpunt dat de voorwaarden voor het overige gelijk zijn, omdat zij zelf heeft aangegeven dat bij reguliere verkoop het product uitsluitend geretourneerd kan worden bij onvolkomenheden, terwijl dat bij de gefaseerde aankoop niet het geval is. Ook daarmee wordt de consument verleid om het product tegen een kleine vergoeding te proberen. Gelet hierop stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat de gefaseerde verkoop van het [merknaam 1] apparaat geen ander doel kan hebben om consumenten over de drempel te trekken het product aan te schaffen. Al met al volgt de rechtbank eiseres dus niet voor zover zij stelt dat hier sprake is van handelingen die niet meer doen dan de verkoop van tabaksproducten mogelijk maken. In geval van de gefaseerde aankoop komt daar een element bij, namelijk een laagdrempelige verleiding om de [merknaam 1] uit te proberen, voordat en zodat tot daadwerkelijke aankoop wordt overgegaan. Juist dat element maakt dat deze actie verder gaat dan reguliere verkoophandelingen. Verweerder heeft het op deze wijze aanbieden van de [merknaam 1] dan ook terecht aangemerkt als een handeling in de economische sfeer met als doel de verkoop van tabaksproducten of aanverwante producten te bevorderen. 4.4. Hoewel eiseres terecht betoogt dat gefaseerde aankoop een reguliere vorm van koop is (huurkoop ), bevat de Trw een “allesomvattende definitie” van het reclamebegrip die “in de meest brede zin des woords” moet worden begrepen en waarop alleen de wettelijk geregelde uitzonderingen gelden . Daarmee beperkt het reclameverbod de mogelijkheden tot gefaseerde aankoop in die zin dat een dergelijke vorm van verkoop niet tot doel mag hebben de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten te bevorderen. Het CBb heeft in de door eiseres aangehaalde uitspraak van 20 februari 2024 weliswaar geoordeeld dat de allesomvattende definitie van reclame niet onbeperkt is en dat de wetgever de verkoop van tabaksproducten op zichzelf niet heeft willen verbieden, maar verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat de door eiseres gebruikte gefaseerde verkoop niettemin onder het reclamebegrip valt. De gefaseerde verkoop is niet noodzakelijk om de verkoop van tabaks- en aanverwante producten mogelijk te maken en gaat verder dan de reguliere verkoop. Naar het oordeel van de rechtbank betreft de mogelijkheid tot gefaseerde aankoop een marketingmethode of promotietechniek en kan, zoals hierboven is overwogen, het doel daarvan niet anders zijn dan om kopers ertoe te verleiden o Naar het oordeel van de rechtbank stelt [verweerder] zich terecht op het standpunt dat uit de memorie van toelichting als ook uit de tekst van de artikelen 6.2 tot en met 6.7 van de Trr moet worden afgeleid dat de uitzondering voor reclame in tabaksspeciaalzaken ziet op (het plaatsen en/of bevestigen van) fysieke reclame-uitingen in en aan tabaksspeciaalzaken. Bevestiging daarvoor kan worden gevonden in de onder 5.2 opgenomen passage waarin staat dat de reclame-uitingen alleen zijn toegestaan in en aan de voorgevel. Daarnaast wordt in de artikelen 6.2 tot en met 6.7 waarin de voorschriften zijn opgenomen waaraan reclame in een uitgezonderde speciaalzaak moet voldoen, gesproken over ‘aanbrengen’, ‘voorzien van’, ‘getoond’, ‘geplaatst of bevestigd’, wat er veeleer op duidt dat het om een fysieke boodschap of duiding moet gaan. 5.3.1. Gelet op het vorenstaande is de uitzondering voor reclame in tabaksspeciaalzaken dus beperkt tot fysieke reclame-uitingen. In de wetsgeschiedenis noch in de tekst van de Trw en Trr ziet de rechtbank aanknopingspunten voor het door eiseres ingenomen standpunt dat ook niet fysieke uitingen onder de reikwijdte van de uitzondering zouden moeten vallen. Het allesomvattende reclamebegrip en de beperkte uitzonderingen op het reclameverbod brengen naar het oordeel van de rechtbank met zich dat er geen ruimte is voor uitbreiding van de expliciet in de wet opgenomen uitzonderingen op het reclameverbod. De door eiseres voorgestelde lezing zou de uitzondering voor reclame in tabaksspeciaalzaken te ver oprekken en dat is niet de bedoeling van de wetgever geweest. In hetgeen eiseres heeft aangevoerd over koppelverkoop ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel, temeer ook omdat het daarbij slechts gaat om het fysiek koppelen van één of meerdere producten bij de aanschaf van een tabaks- of aanverwant product. 6. Gelet op het vorenstaande heeft [verweerder] zich terecht op het standpunt gesteld dat de gefaseerde verkoop van de [merknaam 1] is aan te merken als een handeling in de economische sfeer met als doel om de verkoop van aanverwante producten en tabaksproducten te bevorderen en daarmee is aan te merken als reclame. Op deze handeling is de uitzondering voor reclame in tabaksspeciaalzaken, als bedoeld in artikel 5, zesde lid, aanhef en onder b, van de Trw, niet van toepassing. Daarmee is komen vast te staan dat eiseres artikel 5, eerste lid, van de Trw heeft overtreden, zodat [verweerder] op grond van artikel 11b, eerste lid, van de Trw bevoegd was om eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Evenredigheid van de boete 7. Eiseres voert aan dat de boete niet evenredig is en dat sprake is van bijzondere omstandigheden die dienen te resulteren in een matiging van de opgelegde boete. Deze omstandigheden zijn volgens eiseres gelegen in het feit dat zij niet op de hoogte was van de reikwijdte van het reclameverbod en het reclameverbod niet willens en wetens heeft overtreden. Ook wijst eiseres erop dat de overtreding niet op grote schaal plaatsvond en niet tot minderjarigen was gericht, wat op basis van rechtspraak reden voor boetematiging zou moeten zijn. Evenmin is zij niet in vergaande mate buiten de grenzen getreden van hetgeen is toegestaan. 7.1. Uit het in de bijlage bij artikel 11b van de Trw neergelegde systeem van gefixeerde boetes volgt dat de overtreding van artikel 5, eerste lid, van de Trw door fabrikanten, groothandelaren of importeurs van tabaksproducten of aanverwante producten valt in boetecategorie B. Als uitgangspunt geldt dat deze overtreding wordt bestraft met een bestuurlijke boete van € 45.000,-. Indien sprake is van recidive kan dit bedrag worden verhoogd tot € 135.000, vervolgens tot € 225.000 en ten slotte tot € 450.000,-. Indien sprake is van bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken en om de boete te matigen. 7.2. Niet in geschil is dat eiseres kan worden aangemerkt als fabrikant, Omdat de rechtbank ambtshalve tot het oordeel komt dat de redelijke termijn is overschreden, bestaat in zoverre geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Beslissing De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit van 28 maart 2025 wat betreft de hoogte van de boete; - herroept het boetebesluit van 16 juli 2024 in zoverre; - stelt de boete vast op € 42.750,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit van 28 maart 2025; - bepaalt dat [verweerder] het griffierecht van € 385,- aan eiseres moet vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. V. van Dorst, rechter, in aanwezigheid van mr. N.S.J. Letschert, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2026. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:46, eerste en derde lid 1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd. 3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Artikel 8:72a Indien de bestuursrechter een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, neemt hij een beslissing omtrent het opleggen van de boete en bepaalt hij dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking. Tabaks- en rookwarenwet Artikel 1, eerste lid In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: reclame : elke handeling in de economische sfeer met als doel de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten te bevorderen en elke vorm van commerciële mededeling die het bekendheid geven aan of het aanprijzen van een tabaksproduct of aanverwant product tot doel dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks tot gevolg heeft, met inbegrip van reclame waarmee, zonder het tabaksproduct of aanverwant product rechtstreeks te noemen, wordt getracht het reclameverbod te omzeilen door gebruik te maken van een naam, merk, symbool of enig ander onderscheidend teken van een tabaksproduct of aanverwant product. Artikel 5, eerste lid Elke vorm van reclame of sponsoring is verboden. Artikel 11b, eerste en tweede lid 1. Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen (…) 5 (…) van deze wet (…). 2. De hoogte van de bestuurlijke boete wordt bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage (…). Categorie B Onder categorie B vallen overtredingen door fabrikanten, groothandelaren en importeurs van tabaksproducten of aanverwante producten van het bepaalde bij: (…) – Artikel 5, eerste lid. (…) Overtredingen behorend tot categorie B worden bestraft met een bestuurlijke boete van € 45.000. (…). ECLI:NL:CBB:2024:93. Als bedoeld in artikel 7:84, derde lid, aanhef en onder b, van het Burgerlijk Wetboek. Zie bijvoorbee