ECLI:NL:RBROT:2026:2504

RECHTBANK ROTTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: ROT 24/7542 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 februari 2026 in de zaak tussen [naam eiser] , h.o.d.n. [zorginstelling X] , uit [plaats] , eiser (gemachtigde: mr. C. Karlas), en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de minister (gemachtigden: mr. A.G. Zegers, mr. I.M. van der Heijden en mr. H.M. den Herder), en de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid), de Staat. Samenvatting 1.1. Deze uitspraak gaat over terugvordering van subsidie op grond van de Subsidieregeling coronabanen in de zorg (de Subsidieregeling). De minister heeft besloten tot het vaststellen van de aan eiser verleende subsidie op nihil en de terugvordering van het als voorschot uitbetaalde subsidiebedrag. Eiser is het hier niet mee eens. 1.2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep van eiser ongegrond is. De minister heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat uit de door eiser overgelegde stukken niet kan worden opgemaakt dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht en dat de terugvordering van het gehele subsidiebedrag niet onevenredig is. Eiser krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 1.3. Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 5. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. Procesverloop 2.1. De minister heeft met het primaire besluit van 20 april 2023 de subsidie vastgesteld op € 0,- en het verstrekte voorschot van € 71.965,33 teruggevorderd. Met het bestreden besluit van 28 maart 2024 op het bezwaar van eiser is de minister hierbij, met verbeterde motivering, gebleven. 2.2. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 2.3. De minister heeft een verweerschrift ingediend. 2.4 De rechtbank Amsterdam heeft het beroep ter verdere behandeling doorverwezen naar de rechtbank Rotterdam op basis van artikel 8:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 2.5. De rechtbank heeft het beroep op 19 januari 2026 op zitting behandeld gelijktijdig met de zaken 24/9440 en 24/9463. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiser en van de minister. Beoordeling door de rechtbank Totstandkoming van het bestreden besluit 3.1. Op 15 maart 2021 heeft eiser verzocht om een subsidie op grond van de Subsidieregeling . Deze regeling voorziet in financiering voor het uitvoeren van extra taken in de zorg als gevolg van de coronabeperkingen en regels. Coronabanen zijn banen waar geen of beperkte scholing voor nodig is, maar die als voornaamste doel hebben om op korte termijn verlichting te bieden aan de cruciale sectoren die overbelast zijn. Er moet worden voorkomen dat deze sectoren stilvallen: dit zou namelijk een grote impact op de maatschappij hebben. Als gevolg van deze aanpak kunnen mensen die op dat moment geen werk hebben of niet naar hun werk kunnen gaan als gevolg van de coronacrisis toch tijdelijk aan de slag. Met deze regeling is ook invulling gegeven aan een motie die oproept tot het creëren van tijdelijke crisisbanen. 3.2. Bij besluit van 23 april 2021 heeft de minister de aanvraag van eiser ingewilligd en een subsidie verleend van € 71.965,33 voor 3 coronabanen in de zorg binnen de periode van 1 januari 2021 tot en met 30 juni 2021. Dit bedrag is als voorschot verstrekt, in afwachting van de definitieve vaststelling van de subsidie. 3.3. Eiser heeft de minister op 29 mei 2022 verzocht de subsidie vast te stellen. 3.4. De minister heeft een steekproef uitgevoerd waarbinnen eiser is verzocht tot het aanleveren van nadere stukken. 3.5. Bij het primaire besluit heeft de minister de subsidie vastgesteld op nihil omdat hij op basis van de in de steekproef aangeleverde stukken heeft geconstateerd dat de subsidiabele activiteiten niet zijn uitgevoerd. Het detacheringsbureau wa Zijn de subsidiabele activiteiten aangetoond? 7. Naar oordeel van de rechtbank heeft de minister zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat uit de door eiser overgelegde stukken onvoldoende blijkt dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht. Hieronder legt de rechtbank haar oordeel uit. 7.1. De door eiser overgelegde overeenkomsten met de detacheringsbureaus Dakar Manpower en Adviesbureau010 zijn zogenaamde mantelovereenkomsten. Dat wil zeggen dat deze overeenkomsten algemeen van aard zijn en niet specifiek zien op de gedetacheerde werknemers. De mantelovereenkomsten zijn onvoldoende onderscheidend. Ook de overgelegde facturen bevatten geen informatie, zoals een naam of personeelsnummer, die verwijzen naar de persoon die de functie heeft vervuld. De minister stelt terecht dat niet te controleren is dat de werkzaamheden daadwerkelijk door natuurlijke personen zijn uitgevoerd. Daarmee blijft onduidelijk wie, wanneer, welke (ondersteunende) werkzaamheden heeft verricht. 7.2. Omdat, zoals hierboven is overwogen, niet is gebleken dat de subsidiabele activiteiten hebben plaatsgevonden heeft de minister de subsidie op nihil kunnen vaststellen. Terugvordering Evenredigheid. 8. Ter zitting heeft eiser zich beroepen op het evenredigheidsbeginsel. Hij heeft er op gewezen dat hij een betalingsregeling is aangegaan voor 7 jaar voor ca. € 900,- per maand, die gelet op zijn gezinssituatie met vier kinderen en een bruto inkomen van ca. € 2.400,- per maand niet geacht kan worden het terug te vorderen bedrag te voldoen. 8.1 Het terugvorderen van het reeds uitbetaalde subsidiebedrag omdat niet is gebleken dat de subsidiabele activiteiten daadwerkelijk zijn verricht, is naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De Subsidieregeling is in het leven geroepen om de door de coronacrisis ernstig getroffen zorgsector te ondersteunen met het financieren van coronabanen. Om aanspraak te maken op deze financiële steun is het evident dat daadwerkelijk zorg als beschreven in de Subsidieregeling wordt geleverd. Zoals uit deze uitspraak is overwogen, is daar in het geval van eiser onvoldoende van gebleken. Het achteraf vaststellen van de subsidie op nihil en het terugvorderen van de reeds uitgekeerde bedragen is een geschikt en noodzakelijk middel om er voor te zorgen dat de subsidie alleen bij rechthebbende zorgaanbieders terecht komt. De rechtbank acht de terugvordering ook niet onevenwichtig. Ook hier is van belang dat het gaat om voorschotten. Hoewel de rechtbank begrijpt dat het betalen van € 900,- per maand een forse impact op zijn situatie heeft, maar dit maakt niet dat de terugvordering onevenredig is. Niet is gebleken dat eiser de maandelijkse terugvordering niet kan voldoen. Indien dit echter niet (langer) het geval is, staat het eiser vrij een (gemotiveerd) verzoek tot aanpassing van de betalingsregeling in te dienen. Schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn 9. Eiser heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijden van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. 9.1. Geschillen behoren binnen een redelijke termijn te worden berecht. Hierbij geldt dat, behoudens bijzondere omstandigheden, de berechting van een zaak door de rechtbank niet binnen een redelijke termijn geschiedt indien zij niet binnen twee jaar nadat de termijn is aangevangen uitspraak doet, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar mag duren. De termijn vangt in beginsel aan op het moment dat verweerder het bezwaarschrift ontvangt. Zie het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252. 9.2. Eiser heeft op 26 mei 2023 zijn bezwaarschrift ingediend. De redelijke termijn eindigde in beginsel op 26 mei 2025. Deze uitspraak wordt gedaan op 25 februari 2026. Dat betekent dat de redelijke termijn in dit geval is overschreden met ongeveer 9 maanden. 9.3. Uitgaande van een tarief va De minister kan op aanvraag aan een zorgaanbieder een subsidie verstrekken voor het via coronabanen tewerkstellen en begeleiden van werknemers die een beroepsopleiding in de derde leerweg volgen als bedoeld in artikel 1.4.1, lid 1.a, van de Wet educatie en beroepsonderwijs met als doel het behalen van een certificaat als bedoeld in artikel 7.2.3 van de Wet educatie en beroepsonderwijs. 3. De coronabanen die in aanmerking komen voor subsidie zijn: a. coronabaan – gastheer of gastvrouw; b. coronabaan – zorg-assistent of zorgbuddy; c. coronabaan – ADL-ondersteuner; d. coronabaan – welzijn-assistent; e. coronabaan – ondersteuner zorgmedewerker; of f. coronabaan – ondersteuner veiligheid. Artikel 4. Subsidievoorwaarden 1. Subsidie wordt enkel verstrekt aan zorgaanbieders die op 1 januari 2021 in het handelsregister stonden ingeschreven met een hoofd- of nevenactiviteit met een SBI-code die in de Bijlage is opgenomen. 2. In afwijking van het eerste lid, kan subsidie worden verstrekt aan een zorgaanbieder indien uit de aanduiding waarmee de zorgaanbieder op 1 januari 2021 is ingeschreven in het handelsregister, naar het oordeel van de minister blijkt dat de zorgaanbieder een hoofd- of nevenactiviteit uitvoert die in de Bijlage is opgenomen. 3. De activiteiten, bedoeld in artikel 3, eerste en tweede lid, zijn in totaal voor maximaal zes maanden subsidiabel in de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 december 2021. 4. Subsidie voor periode 1 wordt uitsluitend verstrekt indien: a. de werknemer vanaf 1 januari 2021 wordt ingezet bij de zorgaanbieder; b. het contract voor minimaal twee en maximaal zes maanden wordt aangegaan; en c. in het contract wordt vastgelegd dat de arbeidsduur in ieder geval gemiddeld 20 uur per week bedraagt. 5. Subsidie voor periode 2 wordt uitsluitend verstrekt indien: a. de werknemer vanaf 1 juli 2021 maar voor 1 oktober 2021 wordt ingezet bij de zorgaanbieder; b. het contract voor minimaal twee en maximaal zes maanden wordt aangegaan; en c. in het contract wordt vastgelegd dat de arbeidsduur in ieder geval gemiddeld 20 uur per week bedraagt. 6. De minister beslist afwijzend op een aanvraag indien het aantal personen dat coronabanen als bedoeld in artikel 3, derde lid, verricht en waarvoor de zorgaanbieder subsidie aanvraagt, het aantal werkzame personen bij de zorgaanbieder met meer dan 100% doet toenemen. 7. In afwijking van het zesde lid kan een zorgaanbieder met maximaal 2 werkzame personen subsidie voor in totaal 3 coronabanen als bedoeld in artikel 3, derde lid, aanvragen. Artikel 8. Wijze van subsidieverstrekking De minister verstrekt: a. indien de subsidie minder dan € 25.000 bedraagt, een subsidie die ambtshalve wordt vastgesteld tot ten hoogste het bedrag waarvan de hoogte door de minister bij de verlening is genoemd; b. indien de subsidie € 25.000 of meer bedraagt, doch minder dan € 125.000 een subsidie waarbij op basis van een verklaring inzake werkelijke kosten wordt aangetoond dat de te subsidiëren activiteiten hebben plaatsgevonden overeenkomstig de aan de verleende subsidie verbonden verplichtingen; of c. indien de subsidie € 125.000 of meer bedraagt, een subsidie waarbij wordt aangetoond dat de te subsidiëren activiteiten hebben plaatsgevonden overeenkomstig de aan de verleende subsidie verbonden verplichtingen en waarbij tevens rekening en verantwoording wordt afgelegd in de jaarrekening omtrent de met de gesubsidieerde activiteiten samenhangende kosten en baten. Artikel 12. Subsidievaststelling subsidies van € 25.000 tot € 125.000 1. Bij subsidies als bedoeld in artikel 8, onder b, dient de zorgaanbieder uiterlijk 3 juni 2022 een aanvraag in voor de vaststelling van de subsidie. 2. Voor een aanvraag tot vaststelling van de subsidie wordt een door de minister vastgesteld formulier gebruikt. 3. De zorgaanbieder toont aan de hand van een verklaring inzake werkelijke kosten aan dat de activiteiten zijn verricht en dat is voldaan aan de aan de verleende subsidie verbonden verplichtingen. 4. De m