ECLI:NL:RBROT:2026:1952

RECHTBANK ROTTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: ROT 25/3648 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 februari 2026 in de zaak tussen [eiseres], uit Rotterdam, eiseres (gemachtigde: mr. R.J. van Eenennaam), en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister (gemachtigde: mr. B.L. van Lunteren en [naam 1]). Samenvatting 1. Deze uitspraak gaat over zeven opgelegde boetes van in totaal € 35.100,- die aan [eiseres] zijn opgelegd wegens overtredingen van het Arbeidsomstandighedenbesluit (het Arbobesluit). Eiseres is het niet eens met de boetes. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de opgelegde boetes. 1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister de boetes terecht heeft opgelegd. Wel wordt het boetebedrag gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn . Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Procesverloop 2. Met het besluit van 12 januari 2024 (het primaire besluit) heeft de minister boetes tot een totaal van € 35.100,- opgelegd voor verschillende overtredingen van het Arbobesluit (asbest). Met het bestreden besluit van 20 maart 2025 op het bezwaar van eiseres is de minister bij de oplegging van de boetes gebleven. 2.1. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 2.2. De rechtbank heeft het beroep op 10 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 2] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de minister. Beoordeling door de rechtbank Totstandkoming van het bestreden besluit 3. Eiseres is een bedrijf dat is gespecialiseerd in het recyclen van metaal. Eiseres heeft van de gemeente Rotterdam een opdracht gekregen om het schip ‘Luctor et Emergo’ te recyclen. Het betrof een oud woonschip dat dreigde te zinken. Eiseres heeft de opdracht aanvaard. Het schip is op 2 maart 2022 door de berger Smit Waalhaven op een varend platform gehesen en vervoerd naar de bedrijfslocatie van eiseres en daar op de kade gezet. 4. Op 3 juni 2022 is door de Arbeidsinspecteur van de Nederlandse Arbeidsinspectie (de inspecteur) een onderzoek gestart naar de naleving van het Arbobesluit door eiseres. De inspecteur heeft in het op ambtsbelofte opgemaakt boeterapport van 8 juni 2023 opgenomen dat de volgende zes aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde overtredingen van het Arbobesluit hebben plaatsgevonden. Overtreding 1 4.1. Bij het verwijderen van de kop van het schip met behulp van een mobiele kraan en het leeghalen van het ruim van het schip zijn asbesthoudende toepassingen verwijderd. Daarnaast zijn asbesthoudende materialen verzameld in een bananendoos en op een stellage. Deze materialen waren gebroken en beschadigd. De verwijderde asbesthoudende materialen buiten het schip zijn niet zo spoedig mogelijk afgevoerd. Tijdens deze werkzaamheden is de concentratie van asbestvezels in de lucht niet zo laag mogelijk onder de grenswaarden gehouden. Dit levert een overtreding op van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (de Arbowet) in samenhang met artikel 4.45, eerste lid en tweede lid, onder a, van het Arbobesluit. Overtreding 2 4.2. De werkzaamheden waarbij asbesthoudende materialen uit het schip zijn verwijderd zijn door de werkgever niet aan de Nederlandse Arbeidsinspectie gemeld. Dit levert een overtreding op van artikel 16, tiende lid, van de Arbowet in samenhang met artikel 4.47c, eerste lid, van het Arbobesluit. Overtreding 3 4.3. Het schip, waarin asbest of asbesthoudende producten is respectievelijk zijn verwerkt, is gedeeltelijk uit elkaar gehaald. Uit de achteraf uitgevoerde asbestinventarisatie blijkt dat in het schip asbesthoudende toepassingen zitten die zijn ingedeeld in risicoklasse 2. Dit betreft asbesthoudend plaatmateriaal. Dit materiaal is ook buiten het schip aangetroffen. Asbesthoudend materiaal dat is ingedeeld in Door meerdere personen is tijdens het onderzoek aangegeven dat [naam 3] de leiding had over het project. Zo verklaart [naam 4]: “Ik heb voornamelijk [naam 3] aan de lijn gehad. [naam 3] is mijn contactpersoon voornamelijk geweest.” [naam 2] verklaart: “Ik denk dat je toch nog een paar getuigen moet oproepen. Dat je [naam 3] moet laten komen. Ik weet er maar een beetje van. Het hele traject heeft [naam 3] vanaf het begin opgepakt. Hij heeft het vooraf besproken. (…) Maar nogmaals laat [naam 3] komen. Ik vind het sowieso raar dat [naam 3] in lead bij dit verhaal is en dat hij nog niet gehoord is. Zeker over het beginstukje van de gemeente, dat is gezegd van joh, laat jij inventariseren, dat is zeker iets nieuws dat ik vandaag hoor. (…)Ja. Maar daarvoor vind ik het toch nog wel even belangrijk dat je [naam 5] uitnodig en toevoegt op dit dossier. Want die is daar ook, jongens ouwe krentenbrood.” De inspecteur vraagt in een verhoor aan [naam 5]: “Wat zei [naam 3] precies tegen u, voordat u begon?” Ook uit de zich in het dossier bevindende e-mailwisseling blijkt dat [naam 3] een belangrijke rol speelde. Naar het oordeel van de rechtbank waren [naam 3] en [naam 4] van de beide kanten de kernactoren. Gelet hierop acht de rechtbank het onbegrijpelijk dat de inspecteur ervoor heeft gekozen om [naam 3] (als enige) van de betrokkenen niet te horen. De inspecteur heeft tijdens de hoorzitting in bezwaar verklaard [naam 3] op locatie te hebben gesproken en dat hij geen reden zag om een aanvullende verklaring op te nemen omdat de bewijslast en omstandigheden duidelijk waren. Die uitleg acht de rechtbank, gelet op de centrale rol van [naam 3] en de uitdrukkelijke verzoeken hem te horen, onvoldoende om het niet horen te kunnen rechtvaardigen. Daarbij betrekt de rechtbank ook dat het gesprek met [naam 3] op locatie blijkens het handhavingsrapport vrij beperkt is geweest en dat de toen aanwezige directeur van eiseres tegen [naam 3] zei: “Zeg maar niets meer [naam 3]. Anders wil ik mijn milieu-advocaat erbij hebben. ” De rechtbank concludeert dat het besluit in zoverre onzorgvuldig is voorbereid. 8.2. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld wat het gevolg van deze onzorgvuldigheid moet zijn. De rechtbank overweegt dat eiseres door deze onzorgvuldigheid niet in haar verdedigingsrechten tekort is gedaan. Eiseres heeft gedurende het gehele proces de gelegenheid gehad te reageren op het onderzoek en heeft als reactie op het boetevoornemen een zienswijze ingediend. In dat verband had eiseres ook uit eigen beweging een verklaring van [naam 3] kunnen inbrengen. De rechtbank stelt ook vast dat [naam 3] in een mail van 24 juni 2022 heeft gereageerd op enkele vragen van de inspecteur en daarbij nog stukken heeft aangeleverd. Ook heeft eiseres er kennelijk van afgezien om van [naam 3] in bezwaar of in beroep een verklaring in te brengen of [naam 3] een verklaring te laten afleggen. Gelet op het voorgaande acht de rechtbank aannemelijk dat eiseres door de onzorgvuldige voorbereiding niet is benadeeld. De rechtbank zal het gebrek daarom passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. De rechtbank ziet hierin wel aanleiding de minister te veroordelen in de proceskosten. Het standpunt van eiseres ten aanzien van de verweten gedragingen 9. Eiseres voert aan dat zij geen overtreding heeft begaan. Zij stelt hiertoe dat [naam 4] aan [naam 3] heeft verklaard dat het schip asbestvrij zou zijn. [naam 4] is nautisch expert bij de gemeente Rotterdam. Eiseres mocht hiervan uitgaan en is met het project begonnen. Pas toen een werknemer van eiseres de kop van het schip knipte werd eiseres bekend met asbestverdacht materiaal. Eiseres stelt zich op het standpunt dat niet vaststaat op welke datum de werkzaamheden zijn verricht op basis waarvan de vermeende overtredingen zijn vastgesteld. Verder stelt eiseres dat de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat er werkzaamheden zijn verricht nadat het asbestverdachte materiaal was ontdekt en er dus een asbestinventarisa Dus hoe nu verder? Nou, toen werd er al gauw gezegd van ja het zou kunnen dat... o nee, toen werd er gevraagd zit er asbest in? Ik zeg dat weet ik niet, geen idee. Ik had zoiets ook nog nooit eerder aan de hand gehad zo’n situatie. (…) Het was een calamiteit. Dus toen zei hij van misschien is het wel handig dat we een rapport opmaken. Op het moment dat we dat rapport hebben, moeten we even kijken hoe we verder gaan. Prima plan, moeten we doen. Dat hebben ze toen gedaan en op 15 maart hebben we de inventarisatie van het asbest ontvangen van [eiseres].(…) V: Bij die eerste keer, is toen ook gesproken over asbest? A: Ja, niet van mij uit, maar van hun uit. Want toen dacht ik van nou okay, dat kan een risico zijn, dus doe maar, onderzoek maar. ” Eiseres heeft niet onderbouwd dat [naam 4], anders dan wat hij ten overstaan van de arbeidsinspecteur heeft verklaard, een mededeling heeft gedaan dat het schip asbestvrij zou zijn. Daarbij komt dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres ook al zou zo’n mededeling zijn gedaan, zelf nader onderzoek had moeten doen. De minister heeft in dit verband kunnen overwegen dat een mondelinge mededeling niet gelijk is te stellen aan een inventarisatierapport waaruit objectief en aantoonbaar blijkt dat er al dan niet asbest in het bouwwerk aanwezig is. Door daar niet naar te vragen of zelf onderzoek te doen voor aanvang van de werkzaamheden heeft eiseres niet alles gedaan om de overtredingen te voorkomen en heeft zij niet voldaan aan haar zorgplicht voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers als bedoeld in artikel 3 van de Arbowet. De regelgeving omtrent asbest is gericht op risicominimalisatie. Daarnaast is eiseres een recyclingbedrijf en mag van eiseres worden verwacht dat zij op de hoogte is van de mogelijkheid van asbest bij het recyclen van een oud schip. Uit het feit dat een vertegenwoordiger van eiseres vooraf aan [naam 4] heeft gevraagd of er asbest in het schip zit blijkt dat eiseres met die mogelijkheid rekening hield. Gelet op het voorgaande heeft de minister in de beweerdelijke mededeling van [naam 4] terecht geen aanleiding gezien voor het ontbreken van verwijtbaarheid of verminderde verwijtbaarheid. Overtreding 1 10.3. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres op enig moment de kop van het schip heeft verwijderd met behulp van een mobiele kraan. De datum waarop dit is gebeurd is echter wel onduidelijk. De rechtbank hecht aan deze onduidelijkheid echter niet de waarde die eiseres daaraan wenst te verbinden. Vaststaat dat op 2 maart 2022 het schip op het terrein van eiseres is geplaatst en dat op enig moment daarna de kop van het schip is verwijderd. Uit het boeterapport blijkt dat [naam 3] namens eiseres op 7 maart 2022 de aanwezigheid van asbest telefonisch bij de gemeente heeft gemeld. In een e-mail van 8 maart 2022 schrijft [naam 3] aan [naam 4]: “Zoals ik al eerder besproken heb met u dat bij het kookgedeelte en kachel asbest is geconstateerd, blijkt nu ook andere gedeeltes volop asbest is geconstateerd.” In een e-mail van 24 juni 2022 schrijft [naam 3] aan de inspecteur: “Het schip is op de wal geplaatst en [eiseres] heeft een begin gemaakt met het wegknippen van de kop van het schip. Daar werd verdacht materiaal ontdekt en heeft dat per telefoon aan de gemeente Rotterdam gemeld.” De rechtbank leidt uit het voorgaande af dat op 7 maart de aanwezigheid van asbest door eiseres is gemeld en dat dit is gedaan na het wegknippen van de kop van het schip. Vervolgens is ook in ‘andere gedeeltes’ van het schip asbest aangetroffen. De minister heeft ten aanzien van overtreding 1 als pleegperiode opgegeven “vermoedelijk op 9 maart 2022, in elk geval in de periode tussen 2 maart 2022 en 29 maart 2022. Die periode is voldoende bepaald, in elk geval staat vast dat het wegknippen van de kop tussen 2 en 9 maart heeft plaatsgevonden. Overtreding 2 10.4. Op grond van artikel 4.47c, van het Arbobesluit doet de werkgever uiterlijk twee dagen voor aanvang van Eiseres voert aan dat het boetebedrag onevenredig is omdat de overtredingen een nauwe verwevenheid vertonen. Het niet voldoen aan artikel 4.54d, eerste lid van het Arbobesluit betekent automatisch dat ook niet wordt voldaan aan het vijfde en zevende lid van dat artikel. Eiseres verwijst daarbij naar een uitspraak van de rechtbank Rotterdam. Eiseres stelt verder dat de boete gematigd moet worden wegens de zeer geringe mate van verwijtbaarheid. 11.1. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling zijn de overtredingen van de regelgeving over asbest afzonderlijk beboetbaar. De hoogte van de boete per afzonderlijke overtreding is afgestemd op de ernst van die overtreding. De cumulatie van boetes is niet per definitie onevenredig, enkel omdat overtredingen van vergelijkbare strekking worden beboet of omdat overtredingen worden beboet die betrekking hebben op dezelfde gedragingen of nalatigheden. Dit neemt niet weg dat de mate van samenhang van overtredingen een relevante factor kan zijn om de boete te matigen. 11.2. Uit het rapport van Dominus blijkt dat de werkzaamheden voor het verwijderen van de asbesthoudende materialen vallen onder risicoklasse 2. Dit heeft ook tot gevolg dat het niet volledig volgen van het protocol direct leidt tot meerdere overtredingen die afzonderlijk beboetbaar zijn. Dat deze overtredingen betrekking hebben op één en dezelfde gedraging maakt niet dat de minister om die reden de boetes niet mag cumuleren. Er is sprake van meerdaadse samenloop, omdat de gedragingen (fysieke handelingen) meer overtredingen opleveren, die ook afzonderlijk hadden kunnen worden gepleegd en die verschillende belangen schenden. Artikel 5:8 van de Awb bepaalt dat dan voor iedere overtreding afzonderlijk een boete opgelegd kan worden. Wel moet de hoogte van de totale boete in verhouding staan tot de ernst van het vergrijp. In dit geval heeft de minister voor de derde, vierde en vijfde overtreding een boete opgelegd van in totaal € 24.300,-. De rechtbank is, alle omstandigheden in aanmerking nemende, van oordeel dat deze boete in dit geval niet onevenredig hoog is. De rechtbank acht hierbij van belang dat deze boetes in overeenstemming zijn met door de minister gehanteerde Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving. Daarbij heeft de minister kunnen betrekken dat door eiseres meerdere keren werkzaamheden aan, bij of in het schip zijn uitgevoerd ook nadat asbest in het schip was aangetroffen. Daarnaast acht de rechtbank het van belang dat asbesthoudend materiaal is aangetroffen in een bananendoos en op een stellage. Gelet hierop is met de aangetroffen asbest niet op de juiste wijze omgegaan. Ook is er geen sprake van verminderde verwijtbaarheid nu eiseres had kunnen vermoeden dat het schip mogelijk asbest kon bevatten. Was de waarschuwing preventieve stillegging proportioneel? 12. Eiseres voert aan dat de waarschuwing preventieve stillegging niet proportioneel is. Nu de verwijtbaarheid ontbreekt, dan wel zeer gering is had de waarschuwing achterwege gelaten moeten worden. 12.1. Onder verwijzing naar hetgeen is overwogen onder 10.3. tot en met 10.6. is de rechtbank van oordeel dat de minister terecht heeft vastgesteld dat eiseres de zes overtredingen van het Arbobesluit heeft begaan. Overtreding van artikel 4.54d, eerste lid, van het Arbobesluit geeft de minister de bevoegdheid om een waarschuwing preventieve stillegging van werk op te leggen op grond van artikel 9.10a, tweede lid, van het Arbobesluit. Overtreding van artikel 4.54d, eerste lid, van het Arbobesluit valt onder de in artikel 9.10a, derde lid, onder b, van het Arbobesluit gegeven definitie van een ernstige overtreding. De minister was daarom bevoegd tot het geven van de waarschuwing. Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval niet gebleken dat de minister in redelijkheid geen waarschuwing heeft kunnen geven. Overschrijding van de redelijke termijn 13. Eiseres heeft ter zitting een beroep gedaan op overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in ar Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:8 Indien twee of meer voorschriften zijn overtreden, kan voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een bestuurlijke sanctie worden opgelegd. Artikel 6:22 Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Arbeidsomstandighedenwet Artikel 16 Nadere regels met betrekking tot arbeidsomstandigheden alsmede uitzonderingen op en uitbreidingen van toepassingsgebied […] 10. De werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voorzover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald. […] Arbeidsomstandighedenbesluit Artikel 4.45. Preventieve maatregelen 1. De concentratie van asbestvezels in de lucht wordt zo laag mogelijk onder de grenswaarden, bedoeld in artikel 4.46, gehouden. 2. Ter naleving van het eerste lid worden de volgende maatregelen genomen: a. de werkmethoden zijn zo ingericht dat er geen asbeststof wordt geproduceerd of indien dat technisch niet mogelijk is, dat geen asbeststof in de lucht vrijkomt; […] Artikel 4.47c. Melding 1. Uiterlijk twee dagen voor aanvang van de werkzaamheden wordt door de werkgever melding gedaan aan een daartoe aangewezen toezichthouder. Deze melding bevat tenminste een beknopte beschrijving van: a. de plaats waar de werkzaamheden worden verricht; b. de soorten en hoeveelheden asbesthoudende producten; c. de werkzaamheden die met asbest of asbesthoudende producten worden verricht, de werkmethoden alsmede de indeling van de concentraties asbestvezels in de lucht in een risicoklasse; d. het aantal betrokken werknemers; e. de datum en het tijdstip waarop de werkzaamheden aanvangen, alsmede de duur ervan; f. de maatregelen die zullen worden getroffen om blootstelling van werknemers aan asbest te beperken. […] Artikel 4.54a. Asbestinventarisatie 1. In het kader van de beoordeling, bedoeld in artikel 4.2, wordt de aanwezigheid van asbest of asbesthoudende producten volledig geïnventariseerd voordat wordt aangevangen met de volgende werkzaamheden: a. het geheel of gedeeltelijk afbreken of uit elkaar nemen van bouwwerken, met uitzondering van grondwerken, of objecten waarin naar redelijke verwachting asbest of een asbesthoudend product is toegepast; b. het verwijderen van asbest of asbesthoudende producten uit de bouwwerken of objecten, bedoeld in onderdeel a; of c. het opruimen van asbest of asbesthoudende producten die ten gevolge van een incident zijn vrijgekomen. […] Artikel 4.54d. Deskundigheid bij het werken met asbest 1. De volgende werkzaamheden, indien de concentratie van asbestvezels is ingedeeld in risicoklasse 2 of 2A, worden verricht door een bedrijf dat in het bezit is van een certificaat asbestverwijdering, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling: a. de werkzaamheden, bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid; b. het reinigen van de arbeidsplaats nadat een handeling als bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid, onderdeel a of b, is uitgevoerd. […] 5. De werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid, worden verricht door of onder voortdurend toezicht van een persoon die in het bezit is van een certificaat van vakbekwaamheid voor het toezicht houden op het werken met asbest, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling. […] 7. Voor zover de werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid, mede worden verricht door een andere persoon dan de persoon, bedoeld in het vijfde lid, is deze andere persoon in het bezit