ECLI:NL:RBROT:2026:1112

RECHTBANK ROTTERDAM Zittingsplaats Rotterdam Bestuursrecht zaaknummer: ROT 24/5323 uitspraak van de meervoudige kamer van 27 januari 2026 in de zaak tussen [eiser], handelend onder de naam [handelsnaam], uit Rotterdam, eiser (gemachtigde: mr. J.L. Baar), en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de minister (gemachtigden: mr. D.K. Jongkind, mr. I.M. van der Heijden en mr. H.M. den Herder). Samenvatting 1. De minister heeft de subsidieaanvraag van eiser op grond van de Subsidieregeling Coronabanen in de zorg 2021 (de Subsidieregeling 2021) ingewilligd en een voorschot van € 67.833,99 verstrekt voor drie coronabanen in de zorg, over de periode van 1 januari 2021 tot en met 30 juni 2021. Deze uitspraak gaat over het besluit van de minister om de subsidie vast te stellen op nihil en het eerder uitbetaalde voorschot terug te vorderen. Eiser is het niet mee eens met deze vaststelling op nihil en met de terugvordering. 1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep van eiser ongegrond is . De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat eiser niet heeft voldaan aan de subsidieverplichtingen, meer specifiek de verplichting dat de voor de sector van eiser geldende collectieve arbeidsovereenkomst – de Collectieve Arbeidsovereenkomst voor de Verpleeg-, Verzorgingshuizen, Thuiszorg en Jeugdgezondheidszorg 2019-2021 – (de cao) van toepassing wordt verklaard. De terugvordering van het bij wijze van voorschot uitbetaalde subsidiebedrag is niet onevenredig. Eiser krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 1.2. Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. Onder 4 staan eisers standpunten in beroep. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 5. Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. Procesverloop 2. Met het besluit van 13 juli 2023 (het primaire besluit) heeft de minister de subsidie vastgesteld op € 0,00 en het bij wijze van voorschot uitbetaalde subsidiebedrag van € 67.833,99 teruggevorderd. Met het besluit van 25 april 2024 (het bestreden besluit) op het bezwaar van eiser, is de minister hierbij gebleven, zij het dat hij de motivering heeft gewijzigd. 2.1. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 2.2. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 2.3. De rechtbank heeft het beroep op 19 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Eiser is niet verschenen. Beoordeling door de rechtbank De totstandkoming van het bestreden besluit 3. Op 31 maart 2021 heeft eiser verzocht om een subsidie op grond van de Subsidieregeling 2021. Deze regeling voorziet in financiering voor het uitvoeren van extra taken als gevolg van de coronabeperkingen en -regels en heeft tot doel om, door middel van tijdelijke ondersteunende functies, zorgprofessionals te ontlasten (zie de toelichting bij de Subsidieregeling 2021, Staatscourant 2021, nr. 9180). 3.1. Met het besluit van 5 juli 2021 heeft de minister de aanvraag van eiser ingewilligd en een subsidie verleend van € 67.833,99 voor drie coronabanen in de zorg over de periode van 1 januari 2021 tot en met 30 juni 2021. Dit bedrag is als voorschot verstrekt, in afwachting van de definitieve vaststelling van de subsidie. 3.2. Op 11 juli 2022 heeft eiser verzocht om de subsidie definitief vast te stellen. 3.3. De minister heeft een steekproef uitgevoerd. Eiser is in de steekproef gevallen en gevraagd om bewijsstukken aan te leveren ter controle van de verleende subsidie. 3.4. Bij het primaire besluit heeft de minister de subsidie vastgesteld op nihil, omdat uit de door eiser overgelegde bewijsstukken niet is gebleken dat aan de subsidievoorwaarden is voldaan. De minister heeft namelijk niet kunnen bepalen dat eiser een zorgaanbieder is die onder de doelgroep van de Subsidie De minister werpt eiser niet langer tegen dat hij geen zorgaanbieder is in de zin van de Subsidieregeling 2021, maar heeft de motivering van het op nihil vaststellen van de subsidie gewijzigd door er in het bestreden besluit op te wijzen dat uit de overgelegde bewijsstukken niet kan worden opgemaakt dat eiser heeft voldaan aan de subsidieverplichtingen uit artikel 10 van de Subsidieregeling 2021. Dit past binnen de kaders van artikel 7:11 van de Awb. Overigens is eiser in de bezwaarfase in de gelegenheid gesteld om zich uit te laten over deze mogelijke wijziging van de motivering, zodat hij daardoor niet is overvallen. De in dit verband aangevoerde beroepsgrond slaagt niet. Het cao-vereiste 5.3. In artikel 10 van de Subsidieregeling 2021 staat dat een subsidieontvanger verplicht is om “de voor de sector van de zorgaanbieder betreffende cao van toepassing te verklaren” (vereiste a) en “de werknemer in te schalen overeenkomstig de betreffende cao […] en de salarisschaal behorende bij de betreffende coronabaan” (vereiste b). In de toelichting bij dit artikel staat onder meer: “Ten eerste is de zorgaanbieder verplicht de voor de zorgaanbieder van toepassing zijnde cao toe te passen voor de tijdelijke werknemer. Ook moet de zorgaanbieder de werknemer inschalen overeenkomstig eerdergenoemde cao en in de salarisschaal die hoort bij de betreffende coronabaan.” 5.4. Partijen zijn het erover eens dat eiser de cao niet expliciet van toepassing heeft verklaard in de arbeidsovereenkomsten met zijn werknemers. Hoewel eiser terecht heeft opgemerkt dat uit voormelde toelichting niet volgt dat hij verplicht is om de cao expliciet van toepassing te verklaren, had dit voor eiser wel duidelijk moeten zijn. De verplichting om de cao van toepassing te verklaren, staat namelijk expliciet in de tekst van artikel 10, aanhef en onder a, van de Subsidieregeling 2021. Het van toepassing verklaren van een cao dient ook een belangrijk doel. Een cao regelt namelijk veel belangrijke onderwerpen. Denk daarbij aan de hoogte van de lonen en regelingen over arbeidstijden, toeslagen en pensioen, maar ook aan afspraken over loondoorbetaling bij ziekte en een aanvullende uitkering bij werkloosheid. Een cao vervult op die manier ook een rol in het stelsel van sociale zekerheid. 5.5. Bovendien heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat hij de cao – materieel gezien – wel heeft toegepast. Uit de door eiser overgelegde bewijsstukken, waaronder de arbeidsovereenkomsten en salarisstroken van eisers werknemers, blijkt niet inzichtelijk dat de werknemers het juiste bruto uurloon en maandsalaris hebben ontvangen. Daarnaast blijkt nergens uit dat pensioenafdracht heeft plaatsgevonden, terwijl pensioen wel een onderdeel is van de cao. 5.6. Eiser heeft dus niet voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen. De minister heeft daarom de subsidie op nihil kunnen vaststellen. Dit volgt uit artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb. De in dit verband aangevoerde beroepsgrond slaagt niet. 5.7. De rechtbank komt, gelet op het voorgaande, niet toe aan de bespreking van wat de minister heeft aangevoerd over aanwijzingen dat er geen coronabanen door eiser zijn gerealiseerd. De terugvordering van het bij wijze van voorschot uitbetaalde subsidiebedrag 5.8. Het terugvorderen van het bij wijze van voorschot uitbetaalde subsidiebedrag omdat niet aan de subsidieverplichtingen is voldaan, is niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De Subsidieregeling 2021 is in het leven geroepen om de door de coronacrisis ernstig getroffen zorgsector te ondersteunen met het financieren van coronabanen. Om aanspraak te maken op deze financiële steun is het belangrijk dat aan de subsidieverplichtingen wordt voldaan. Het gaat hier namelijk om publieke gelden en het algemeen belang om deze op de juiste wijze te besteden weegt zwaar. Eiser is in het besluit van 5 juli 2021, waarbij de subsidie (bij wijze van voorschot) is verleend, gewezen op de subsidieverplichtingen en de gevolgen va