ECLI:NL:RBROT:2026:10056

RECHTBANK ROTTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: ROT 26/2180 uitspraak van de voorzieningenrechter van 13 juli 2026 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen [verzoekster] , gevestigd te [plaatsnaam] , verzoekster ( [verzoekster] ) (gemachtigden: mr. F.M.A. ’t Hart en mr. H.S. Al-Nassar), en De Nederlandsche Bank N.V., verweerster (DNB), (gemachtigden: mr. C. de Rond). Procesverloop Bij besluit van 2 maart 2026 heeft DNB aan [verzoekster] een bestuurlijke boete van € 2.656.250,- opgelegd (het boetebesluit) wegens overtreding van artikel 3, tweede lid, van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft). DNB heeft bij besluit van 2 maart 2026 eveneens medegedeeld dat zij het boetebesluit, onder begeleiding van een persbericht, openbaar zal maken door publicatie daarvan (het openbaarmakingsbesluit). [verzoekster] heeft op 6 maart 2026 bezwaar gemaakt tegen het boetebesluit en het openbaarmakingsbesluit. Tevens heeft zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen, strekkende tot schorsing van het openbaarmakingsbesluit. DNB heeft op 8 mei 2026 een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft met gesloten deuren plaatsgevonden op 7 juli 2026. [verzoekster] heeft zich laten vertegenwoordigen haar gemachtigden. Namens [verzoekster] zijn tevens verschenen [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] . DNB is ter zitting vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Daarnaast zijn namens DNB verschenen mr. drs. [naam 4] , mr. [naam 5] en mr. [naam 6] . Overwegingen Inleiding 1. [verzoekster] beschikt over een vergunning van DNB voor het uitoefenen van het bedrijf van betaaldienstverlener. [verzoekster] is daarmee een betaalinstelling als bedoeld in artikel 1:1 van de Wet op het financieel toezicht (Wft). Zij verzorgt online betaaldiensten voor haar klanten (ook wel ‘merchants’ genoemd), biedt pinterminals aan en verzorgt de afhandeling van pin-transacties. 2. DNB is in 2024 een thematisch onderzoek gestart naar transactiemonitoring. In dat kader heeft zij op 13 februari 2024 een aankondigingsbrief van het onderzoek en een vragenbrief aan [verzoekster] gestuurd. [verzoekster] heeft de ingevulde vragenbrief op 5 maart 2024 aan DNB geretourneerd. DNB heeft haar vervolgens op 11 april 2024 bericht dat zij is geselecteerd voor een verdiepend onderzoek. Dit onderzoek is door DNB uitgevoerd in de periode van 11 april 2024 tot en met 9 september 2024. DNB heeft daarbij onder meer onderzocht of de business rules (detectieregels op basis waarvan het systeem transactiealerts genereert) die door [verzoekster] bij de monitoring worden gehanteerd de alerts genereren die ze zouden moeten genereren en of [verzoekster] de alerts adequaat afhandelt. 3. DNB heeft de voorlopige bevindingen van haar onderzoek op 2 oktober 2024 aan [verzoekster] kenbaar gemaakt. Daarna heeft DNB nog een informatieverzoek ingediend bij de Financial Intelligent Unit Nederland (FIU). [verzoekster] heeft op 15 november 2024 een reactie ingediend op de voorlopige bevindingen. Onderzoeksrapport 4. DNB heeft op 10 december 2024 een onderzoeksrapport uitgebracht. Uit dit onderzoeksrapport blijkt, voor zover hier van belang, dat het transactiemonitoringssysteem van [verzoekster] niet goed is ingericht, althans dat het niet goed heeft gefunctioneerd, omdat: - [verzoekster] haar transactiemonitoringssysteem niet volledig en tijdig heeft gevoed met de transactieprofielen van al haar merchants; - [verzoekster] haar transactiemonitoringssysteem niet volledig en tijdig gevoed heeft met alle verrichte transacties van haar merchants. Door deze gebreken is [verzoekster] niet voldoende in staat geweest om een adequate voortdurende controle op transacties uit te oefenen, dat wil zeggen een controle waarmee zij kan verzekeren dat de transacties overeenkomen met de kennis die [verzoekster] heeft van de cliënt en diens risicoprofiel. Om die reden is artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wwft overtreden. Deze overtreding volg Naar aanleiding van de zienswijze heeft DNB besloten geen (afzonderlijke) boete op te leggen aan [verzoekster] voor de door haar geconstateerde overtredingen van artikel 2a, eerste lid, van de Wwft en artikel 16 van de Wwft. 8. Bij het openbaarmakingsbesluit heeft DNB besloten om, onder begeleiding van een persbericht, over te gaan directe en volledige, niet-geanonimiseerde openbaarmaking van het boetebesluit. Beoordelingskader 9. Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd kan worden in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. In deze procedure ligt de vraag voor of het boetebesluit en de openbaarmaking daarvan geschorst moet worden. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de beantwoording van deze vraag of het bezwaar van verzoekster tegen het boetebesluit en het openbaarmakingsbesluit een redelijke kans van slagen heeft. 10. Het oordeel van de voorzieningenrechter bindt de rechtbank niet in een eventuele beroepsprocedure. 11. Op grond van artikel 3, tweede lid, van de Wwft is [verzoekster] verplicht om een cliëntenonderzoek te verrichten. Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wwft is [verzoekster] verplicht om een voortdurende controle op de zakelijke relatie en de tijdens de duur van deze relatie verrichte transacties uit te oefenen, teneinde te verzekeren dat deze overeenkomen met de kennis die de instelling heeft van de client en diens risicoprofiel. In dit kader is DNB tot de volgende bevindingen gekomen Boetebesluit onrechtmatig? 12. [verzoekster] betoogt dat het boetebesluit onrechtmatig is. Daartoe voert zij aan dat DNB haar eerder een aanwijzing en een bestuurlijke boete heeft opgelegd wegens het ontbreken van een effectief transactiemonitoringssysteem. Na afloop van de begunstigingstermijn is DNB tot de conclusie gekomen dat een effectief transactiemonitoringssysteem nog steeds ontbreekt en heeft zij hiervoor de boete opgelegd. Volgens [verzoekster] is er echter sprake van een doorlopende overtreding waarvoor DNB niet (wederom) een boete kan opleggen, omdat dit in strijd zou zijn met het ne bis in idem-beginsel. Daarnaast is er ook sprake van eendaadse samenloop. 12.1. De voorzieningenrechter stelt voorop dat [verzoekster] op zichzelf niet heeft betwist dat zij de aan haar verweten overtreding van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wwft heeft begaan. Zij betoogt slechts dat DNB haar hiervoor niet (opnieuw) kan beboeten. Op grond van artikel 5:43 van de Awb, waarin het ne bis in idem-beginsel besloten ligt, kan aan een overtreder geen bestuurlijke boete worden opgelegd indien aan de overtreder wegens dezelfde overtreding reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd, dan wel een kennisgeving als bedoeld in artikel 5:50, tweede lid, aanhef en onderdeel a, van de Awb is bekendgemaakt. Vast staat dat DNB eerder, namelijk bij besluit van 9 juli 2020, een bestuurlijke boete aan [verzoekster] heeft opgelegd wegens een overtreding van onder meer artikel 3, tweede lid, van de Wwft. Deze boete zag op een overtreding in de periode van 18 mei 2011 tot in ieder geval 2018. De voorzieningenrechter stelt verder vast dat DNB aan het boetebesluit ten grondslag heeft gelegd dat [verzoekster] artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wwft in de periode vanaf 2021 tot en met in ieder geval 3 september 2025. Weliswaar verwijt DNB dus wederom aan [verzoekster] dat een effectieve transactiemonitoringsysteem ontbreekt en is het zeer wel mogelijk dat dit al het geval sinds het boetebesluit van 9 juli 2020, volgt de voorzieningenrechter [verzoekster] niet in het betoog dat zij hiermee voor dezelfde overtreding nogmaals wordt beboet. Met DNB is de voorzieningenrechter van oordeel dat het boetebesluit van 9 juli 2020 en het In wat [verzoekster] heeft aangevoerd, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om aan te nemen dat er sprake is van een wanverhouding tussen de hoogte van de opgelegde boete en de aard en ernst van de aan haar verweten overtreding. Dat [verzoekster] bijna op alle punten heeft voldaan aan de eerdere aanwijzing van DNB en zij DNB ook doorlopend op de hoogte heeft gehouden van de voortgang met betrekking tot haar transactiemonitoringsprocedure en zij volledige medewerking heeft verleend, kan niet leiden tot het oordeel dat de boetehoogte daarom onevenredig hoog is. Daarbij acht de voorzieningenrechter allereerst van belang dat DNB de door [verzoekster] aangedragen omstandigheden bij de besluitvorming heeft betrokken en dat een deel hiervan bij de passendheidstoets ook daadwerkelijk heeft geleid tot matiging van de boetehoogte. Dat op zichzelf niet is uitgesloten dat bij een indringender toetsing in een eventuele beroepsprocedure de boete alsnog zou moet worden verlaagd, kan niet op voorhand worden geconcludeerd dat er een wanverhouding bestaat tussen de boetehoogte en de ernst van de gedraging en de mate van verwijtbaarheid. De door [verzoekster] aangedragen gronden in dit kader kunnen niet slagen. Openbaarmaking onrechtmatig? 14. [verzoekster] stelt zich tot slot op het standpunt dat openbaarmaking van het boetebesluit onrechtmatig is. Daartoe voert zij allereerst aan dat er geen noodzaak bestaat om niet-geanonimiseerde openbaarmaking. Daarnaast is het begeleidende persbericht onrechtmatig aanzien daarin ten onrechte de indruk wordt gewekt dat zij een belangrijke poortwachtersfunctie vervult en daarmee gelijk wordt gesteld met een bank. 14.1. Op grond van artikel 32f, eerste lid, van de Wwft maakt DNB een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie ingevolge deze wet openbaar. De openbaarmaking geschiedt zodra het besluit onherroepelijk is geworden. Op grond van het vierde lid van dit artikel maakt DNB in afwijking van het eerste lid een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete zo spoedig mogelijk openbaar, indien het een bestuurlijke boete betreft ter zake een overtreding van een voorschrift dat op grond van artikel 31, tweede lid, is gerangschikt in de derde categorie. Op grond van artikel 32g, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wwft wordt openbaarmaking op grond van artikel 32f uitgesteld of geschiedt de openbaarmaking in zodanige vorm dat de openbaar te maken gegevens niet herleidbaar zijn tot afzonderlijke personen, voor zover betrokken partijen in onevenredige mate schade zou worden berokkend. 14.2. Het CBb heeft in zijn uitspraak van 15 juli 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:372), overwegingen 9.3 en 9.5) overwogen dat artikel 32g, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wwft overeenkomt met artikel 1:98, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet op het financieel toezicht (Wft) en dat de overwegingen in de uitspraak van het CBb van 25 februari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:102) over de beoordeling of betrokken partijen in onevenredige mate schade wordt berokkend als bedoeld in artikel 1:98, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wft ook van toepassing zijn op de identieke uitzonderingsgrond in de Wwft. 14.3. In voornoemde uitspraak van 25 februari 2025 (zie ook overweging 9.4 van de hiervoor genoemde uitspraak van 15 juli 2025) heeft het CBb tot uitgangspunt genomen dat de toezichthouder een evenwichtigheidsbeoordeling moet uitvoeren. Uitgestelde of geanonimiseerde openbaarmaking is aangewezen als volledige openbaarmaking betrokken partijen in onevenredige mate schade zou berokkenen. Het criterium “onevenredige mate van schade” veronderstelt dat de schade in verhouding tot de met de niet-geanonimiseerde (volledige) openbaarmaking na te streven doelen en daarmee te dienen belangen van dien aard is dat openbaarmaking uitgesteld of geanonimiseerd moet plaatsvinden. De doelen en belangen die openbaarmaking in het algemeen dient, zijn: het publiek informeren over het optreden van de toezichthouder en de gronden daarvo