ECLI:NL:RBROT:2025:3899

RECHTBANK ROTTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: ROT 22/3352 uitspraak van de meervoudige kamer van 27 maart 2025 in de zaak tussen [eiseres] , gevestigd te [plaatsnaam] , eiseres (gemachtigden: mr. J. Tingen en mr. S.M.A. van Venrooij), en het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, verweerder (gemachtigde: mr. V.E. Bajra).

Bij besluit van 1 november 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd, omdat zij volgens verweerder voorschrift 7.1.6., verbonden aan de aan haar verleende revisievergunning van 28 augustus 2018 heeft overtreden. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Bij besluit van 8 juni 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op 20 september 2022 een verweerschrift ingediend. Eiseres heeft op 16 november 2022 een nadere toelichting op het beroepschrift gegeven. DCMR Milieudienst Rijnmond (DCMR) heeft namens verweerder op 3 januari 2023 een reactie gegeven op deze nadere toelichting van eiseres. Bij brief van 1 november 2022 heeft de rechtbank de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) als deskundige benoemd om de rechtbank in dit geschil van advies te dienen. De StAB heeft op 3 maart 2023 advies uitgebracht aan de rechtbank (hierna: het deskundigenbericht). Eiseres heeft op 27 juli 2023 schriftelijk op het advies van de StAB gereageerd. DCMR heeft namens verweerder op 28 november 2024 een reactie gegeven op het StAB advies. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 december 2024. Namens eiseres is verschenen [naam 1] , bijgestaan door de gemachtigden van eiseres. Tevens is aan de zijde van eiseres verschenen [naam 2] (adviseur). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens zijn aan de zijde van verweerder verschenen: [naam 3] , [naam 4] , [naam 5] en [naam 6] . Namens de StAB zijn verschenen: [naam 7] en [naam 8] . Overwegingen

1. Eiseres exploiteert een inrichting voor laad-, los- en overslagactiviteiten van bulkgoederen (ijzererts en steenkolen). De bulkgoederen worden aangevoerd met zeeschepen en vervolgens opgeslagen en overgeladen naar binnenvaartschepen of goederentreinen om naar Duitsland te worden vervoerd. De inrichting heeft een oppervlakte van ongeveer 100 hectare, waarvan 62,5 hectare is bedoeld voor opslag. De maximale opslagcapaciteit bedraagt 5,5 miljoen ton en de totale doorzet van goederen bedraagt maximaal 35 miljoen ton per jaar. De inrichting is gelegen aan [adres] op een afstand van ongeveer 1,4 kilometer ten zuiden van Hoek van Holland. 1.1. Voor de inrichting is op 28 augustus 2018 een revisievergunning verleend. Aan de vergunning zijn voorschriften verbonden, onder meer ten aanzien van emissies van stof naar de lucht, waaronder voorschrift 7.6. Dit voorschrift 7.1.6 luidt: “Onbezette opslagterreinen en wegen moeten ter voorkoming van visueel waarneembare stofverspreiding op meer dan 2 meter van de bron een good housekeeping plan worden onderhouden. In het plan wordt aangegeven op welke wijze de hierboven beschreven terreinen en wegen: - vochtig worden gehouden; - schoon worden gehouden.” 1.2. Na klachten van omwonenden over stofverspreiding heeft verweerder na onderzoek geconstateerd dat deze klachten onder andere te relateren zijn aan de inrichting. DCMR is de inrichting vanaf mei 2020 intensief gaan controleren op naleving van de in dit kader relevante vergunningvoorschriften. 1.3. Bij een controle op 6 juli 2021 heeft een toezichthouder van DCMR een overtreding van - onder meer- voorschrift 7.1.6 van de revisievergunning vastgesteld. Van deze controle is op 16 juli 2021 een verslag opgemaakt waarin is beschreven, samengevat, dat de toezichthouder op meer dan twee meter van de bron stofwolken heeft waargenomen afkomstig van een onbezet opslagterreindeel. De stofwolken zijn volgens de toezichthouder ontstaan op de hogere, droge delen van dat terrein waar kolenresten van een eerdere opslag lagen, die zich door windvlagen verder hebben verspreid. Het stof dat hier vanaf opwaaide was kolenstof. Volgens de toezichthouder was de kolenhoop niet voorzien van een goede laag korstvormer en deze voelde inclusief korstvormer droog en poreus aan. In het verslag staat voorts dat binnen tien minuten na de constatering van de stofwolken het terreindeel en de kolenhoop door de pulpwagen van een laag korstvormer is voorzien, waarna er geen stofverwaaiing meer te zien was. 1.4. Bij een controle op 13 augustus 2021 heeft een toezichthouder van DCMR een overtreding van voorschrift 7.1.6 van de revisievergunning vastgesteld. Van deze controle is op 27 augustus 2021 een verslag opgemaakt waarin is beschreven, samengevat, dat de toezichthouder op meer dan twee meter van de bron stofwolken heeft waargenomen op een weg. De toezichthouder zag dat achter een personenbusje dat over een weg reed continu stofwolken van enkele meters hoog, en hoger dan het busje zelf, oplaaiden. De toezichthouder zag dat het stof werd veroorzaakt door de banden van het busje op het wegdek. Toen het personenbusje onder een lopende band met een doorgang van 4,4 meter hoog doorreed, zag de toezichthouder dat de stofwolk dezelfde hoogte behaalde als de doorgang. De toezichthouder zag op het wegdek waar het personenbusje eerder reed en waar het stof omhoog kwam een laag kolenstof met bandensporen en kleine hoogteverschillen en dat het stof op enkele kleine natte plekken na droog was. Standpunt van verweerder 2. Met het primaire besluit heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd omdat eiseres volgens verweerder op 6 juli 2021 en op 13 augustus 2021 voorschrift 7.1.6, verbonden aan de revisievergunning heeft overtreden. De toezichthouder heeft blijkens de controleverslagen op beide dagen stofverspreiding op twee meter van de bron geconstateerd. Eiseres heeft zowel op 6 juli 2021 als op 13 augustus 2021 niet voldaan aan het good housekeeping plan, omdat het onbezette opslagterrein niet in zijn geheel vochtig was gehouden of een laag korstvormer was aangebracht en de verharde weg niet schoon of vochtig was gehouden. Verweerder heeft eiseres op grond van de sanctiematrix, opgenomen in het handhavingsbeleid van verweerder, dat is vastgelegd in de Sanctiestrategie van maart 2010, opgesteld door onder meer DCMR, aangemerkt als reactief en beide overtredingen als ernstig. 2.1. Met het bestreden besluit heeft verweerder, onder overname van het advies van de Algemene commissie bezwaarschriften (de commissie) van 4 april 2022, het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hoofdstuk 7 van de revisievergunning erop is gericht visueel waarneembare stofverspreiding te voorkomen. Er is sprake van een overtreding van voorschrift 7.1.6 indien op twee meter van de bron nog stofverspreiding is waar te nemen. Eiseres heeft een resultaatsverplichting om stofverspreiding te voorkomen en kan aan die verplichting voldoen door te handelen volgens een good housekeeping plan. Zowel op 6 juli 2021 als op 13 augustus 2021 heeft eiseres niet conform het good housekeeping plan gehandeld waardoor stofverspreiding op meer dan twee meter van de bron is ontstaan. Op 6 juli 2021 werd deze stofverspreiding volgens verweerder veroorzaakt doordat het onbezette opslagterrein niet volledig vochtig en/of schoon was gehouden. Op 13 augustus 2021 was de stofverspreiding te wijten aan het feit dat de betreffende weg niet schoon en/of vochtig was gehouden. Standpunt van eiseres 3. Eiseres is het niet eens met het bestreden besluit en heeft daartegen de volgende gronden aangevoerd. 3.1. Voorschrift 7.1.6 houdt geen resultaatsverplichting in om te allen tijde visueel waarneembare stofverspreiding op meer dan twee meter van de bron te voorkomen. Als sprake is van visueel waarneembare stofverspreiding op meer dan twee meter van onbezette opslagterreinen en wegen betekent dat volgens eiseres niet dat het voorschrift is overtreden. Voor de vaststelling van een overtreding van voorschrift 7.1.6. is (slechts) bepalend of er volgens een good housekeeping plan goed onderhoud is gepleegd. 3.2. Verweerder is ten onrechte uitgegaan van het good housekeeping plan versie 2.01 van 12 augustus 2020 waarin onder het kopje ‘”Onbezette opslagterreinen” staat: “De onbezette opslagterreinen en wegen worden ter voorkoming van visueel waarneembare stofverspreiding vochtig e /of schoon gehouden”. Ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom gold good housekeeping plan versie 3.0 van 15 september 2021 (intern goedgekeurd op 14 september 2021), waarin onder datzelfde kopje staat: “De onbezette opslagterreinen en wegen worden ter voorkoming van visueel waarneembare stofverspreiding, van korstvormer voorzien, vochtig en/of schoon gehouden.” 3.3. Zowel op 6 juli 2021 als op 13 augustus 2021 kan volgens eiseres geen overtreding worden vastgesteld, omdat op beide data is gehandeld conform het good housekeeping plan. Het good housekeeping plan is een werkinstructie en geen set aan juridische voorschriften. Eiseres heeft gesteld dat zij onbezette opslagterreinen na gebruik meteen schoonmaakt en pulpt (aanbrengen van korstvormer) en dat wegen periodiek worden schoongemaakt en gepulpt. Routinematig worden elke ochtend controlerondes gemaakt door de spilinspecteur om te controleren of aanvullende maatregelen nodig zijn. De spilinspecteur heeft daarbij beslissingsruimte om in het veld afwegingen te maken aan de hand van de omstandigheden. Op 6 juli 2021 heeft eiseres zich aan het good housekeeping plan gehouden door routinematig controlerondes te houden over het terrein.

4. De rechtbank beoordeelt de oplegging van de last onder dwangsom aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. 5. De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiseres gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 6. Bij de beoordeling heeft de rechtbank het volgende in aanmerking genomen. 6.1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Nu verweerder bij besluit van 1 november 2021 aan eiseres een last onder dwangsom heeft opgelegd, is het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing. Is er sprake van een overtreding van voorschrift 7.1.6 uit de revisievergunning? 7. Niet in geschil is dat aan voorschrift 7.1.6, zoals hiervoor onder 1.1. is geciteerd, het woordje ‘volgens’ ontbreekt, zodat de eerste zin van het voorschrift moet worden gelezen als “Onbezette opslagterreinen en wegen moeten ter voorkoming van visueel waarneembare stofverspreiding op meer dan 2 meter van de bron volgens een good housekeeping plan worden onderhouden.” Partijen zijn verdeeld over de vraag of het feit dat is geconstateerd dat ten tijde van de controles sprake was van visueel waarneembare stofverspreiding op meer dan 2 meter van de bron al inhoudt dat sprake was van een overtreding van het voorschrift. Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat in het voorschrift geen zelfstandige verplichting is opgenomen om visueel waarneembare stofverspreiding op meer dan 2 meter van de bron te allen tijde te voorkomen. Het voorschrift houdt in dat de onbezette opslagterreinen en wegen ter plaatse moeten worden onderhouden volgens een good housekeeping plan, met als doel om visueel waarneembare stofverspreiding op meer dan 2 meter van de bron te voorkomen. Aan het voorschrift is dus voldaan als er conform het good housekeeping plan is gehandeld. Vastgesteld dient te worden of dat het geval is. Als dat zo is, is er geen sprake van een overtreding. 7.1. Het good housekeeping plan van eiseres bestaat uit een hoofdproces “SP/04/c – Stof(bestrijding)” waarin verwezen wordt naar bijbehorende processen, waaronder “SP/04/c/01 – aanbrengen en onderhouden korstvormer”. Ten tijde van de controles op 6 juli 2021 en 13 augustus 2021 was good housekeeping plan versie 2.1 van 12 augustus 2020 “SP/04/c - Stof (bestrijding)” van toepassing. Daarin staat onder meer het volgende: Bij “Schoonmaken wegen en kades”: “ Verharde wegen incl. de kades worden dagelijks schoongeveegd met speciale voertuigen. […] Onverharde wegen worden bij droog (warm) weer dagelijks nat gesproeid met water en of korstvormer. […] De onbezette opslagterreinen en wegen worden ter voorkoming van visueel waarneembare stofverspreiding vochtig en/of schoon gehouden. […] Bij “Controle Activiteiten”: Tijdens de routinematige controle rondes dienen de stof bestrijdende maatregelen te worden gecontroleerd op hun effectiviteit. Onder de te controleren stof bestrijdende maatregelen vallen: o Stofschermen o Het stofmeetnet o Korst o Meetinstrumenten voor windsterkte en -richting De controle van de maatregelen vindt plaats aan de hand van; o Observatie o Metingen doormiddel van Osiris stofmeters en windmeters o Uitlezen van emissiegegevens (zie hierboven) o Testen doormiddel van stuifklasse en vochtgehalte. […] Bij “Stil leggen werk”: Indien er visueel waarneembare stofverspreiding optreedt moeten de daarvoor verantwoordelijke activiteiten onmiddellijk worden gestaakt en/of moet de oorzaak van deze visueel waarneembare stofverspreiding onmiddellijk worden verholpen. De werkzaamheden mogen worden hervat als de omstandigheden en de maatregelen zodanig zijn dat hierdoor geen visueel waarneembare stofverspreiding meer zal plaatsvinden.” 7.3. Ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom was bij eiseres good housekeeping plan versie 3.0 van 15 september 2021 van toepassing. Daarin staan dezelfde bepalingen als hiervoor in 7.1 is aangehaald. En net als in versie 2.1 staat dat de onbezette opslagterreinen en wegen ter voorkoming van visueel waarneembare stofverspreiding vochtig en/of schoon worden gehouden, maar in versie 3.0 is daaraan toegevoegd dat de onbezette opslagterreinen en wegen ter voorkoming van visueel waarneembare stofverspreiding van korstvormer worden voorzien. 7.4. Het good housekeeping plan dat ten tijde van de inspectie op 6 juli 2021 gold, schrijft ten aanzien van onbezette opslagterreinen voor dat deze vochtig en/of schoon worden gehouden en dat tijdens controlerondes stof bestrijdende maatregelen worden gecontroleerd op effectiviteit waarna zo nodig extra maatregelen moeten worden genomen. In het deskundigenbericht is vermeld dat partijen het erover eens zijn dat er op het betreffende terrein maatregelen (nathouden) zijn getroffen aangezien het terrein grotendeels nat werd aangetroffen, maar dat partijen het er ook over zijn eens dat de hogere delen van het terrein droger waren en dat de stofverspreiding vanaf die hogere delen heeft plaatsgevonden. Dat de toezichthouder bij de inspectie op 6 juli 2021 stofwolken heeft waargenomen op meer dan twee meter van de bron, betekent echter nog niet dat eiseres niet volgens haar good housekeeping plan heeft gehandeld. 7.4.1. In het good housekeeping plan wordt aangegeven dat de spilinspecteur keuzes maakt voor aanvullende maatregelen op basis van onder meer het (verwachte) weer. Conform het good housekeeping plan heeft de spilinspecteur op 6 juli 2021 een reguliere controle verricht en daarbij rond 9:00 uur vastgesteld dat het terrein voldoende nat was (er waren grote plassen op het terrein zichtbaar), zodat hij geen extra maatregelen nodig achtte. Er is prioriteit gegeven aan het pulpen van een ander deel van het terrein, omdat het onbezette terrein nog duidelijk nat was, de inrichting maar één pulpwagen heeft en het hard waaide. 7.4.2. De StAB heeft in het deskundigenbericht op basis van gegevens van het KNMI van 6 juli 2021 vastgesteld dat het die dag al een paar uur voor de controle van de toezichthouder hard waaide en ook na de inspectie hard bleef waaien. Gezien de hoogteverschillen in het terrein, waardoor een gedeelte droog is geworden in de periode tussen de controles in, is het volgens de StAB verklaarbaar dat er drie uur na de controle door de spilinspecteur toch waarneembare stofwolken zijn ontstaan.

8. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. 9. De rechtbank voorziet met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak en herroept het primaire besluit van 1 november 2021. 10. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 647,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. Eiseres heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 3.108,-.

De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit van 8 juni 2022; - herroept het primaire besluit van 1 november 2021; - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit; - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden; - veroordeelt verweerder tot betaling van € 3.108,- aan proceskosten aan eiseres. Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Fransen, voorzitter, en mr. T.M.J. Smits en mr. J.D.M. Nouwen, leden, in aanwezigheid van mr.S.L. Mehlbaum, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2025. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.