ECLI:NL:RBROT:2025:2327
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/1065
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 februari 2025 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres,
(gemachtigde: mr. E. Smits),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. J.A.J. Woutersen).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een boete van € 5.000,- die verweerder haar met het besluit van 27 juli 2023 heeft opgelegd voor een overtreding van de Wet dieren.
1.1. Met het bestreden besluit van 14 december 2023 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd.
1.2. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3. De rechtbank heeft het beroep op 29 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, bijgestaan door kantoorgenoot mr. A.S. van der Sluys, [naam], bedrijfsjurist bij eiseres, en [naam], kwaliteitsmanager bij eiseres, en de gemachtigde van verweerder, bijgestaan door [naam], toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 8 mei 2023 is opgemaakt door twee toezichthouders van de NVWA. De toezichthouders schrijven in het rapport onder meer het volgende.
“Wij bevonden ons op de locatie aan de [adres], te [B] naar aanleiding van een audit bij één van de vestigingen van [eiseres] ([A])
[eiseres] is een bedrijf dat zich bezig houdt met handel in diervoeders.
[eiseres] is bij de NVWA bekend als geregistreerd diervoederbedrijf als bedoeld in artikel 9, lid 2 onder a van de Verordening (EG) nr. 183/2005 tot vaststelling van voorschriften voor diervoeder hygiëne.
[…]
Op 14 maart 2023 voerden wij een audit uit op de vestiging van [eiseres] in [A]. Eén van de onderwerpen die tijdens de audit werd besproken was de meldplicht die het bedrijf heeft wanneer salmonella in diervoeder is gedetecteerd.
Wij hoorden de plant manager van [eiseres] te [A] zeggen dat de werkwijze bij een salmonella besmetting was dat bij een detectering van salmonella wordt overgegaan tot serotypering van de salmonella en als blijkt dat de gedetecteerde salmonella één van de genoemde serotypes uit artikel 28e van de Regeling Diervoeders 2012 is, er een melding wordt gemaakt aan de NVWA. Daarnaast hoorden wij de plant manager van [eiseres] te [A] zeggen dat er ongeveer een week tussen het detecteren van de salmonella en het vaststellen van de serotypes zit. Ook hoorden wij de plant manager zeggen dat er in de tijd tussen detectering van de salmonella en de serotypering voor wordt gekozen om de met salmonella gecontamineerde grondstoffen te verwerken bij een fabriek van [eiseres] waar het voer wordt geperst.
Ter illustratie van de hierboven beschreven werkwijze ontvingen wij een tijdlijn met de genomen acties met betrekking tot een met salmonella gecontamineerde partij sojaschroot. Wij zagen in deze tijdlijn dat op 22 februari 2023 een melding van het laboratorium TLR werd ontvangen dat er mogelijk salmonella was gedetecteerd. Wij zagen in deze tijdlijn dat op 1 maart 2023 werd vermeld dat het serotype 'Havanna' was. Wij zagen in het meldingensysteem van de NVWA dat er geen melding was gemaakt van deze partij met salmonella gecontamineerde sojaschroot. Wij hoorden de plant manager zeggen dat er inderdaad geen melding is gedaan, omdat de salmonella Havanna niet één van de serotypes is die wordt genoemd in artikel 28e van de Regeling Diervoeders 2012.
[…]
Daarnaast hoorden wij de plant manager van [eiseres] te [A] zeggen dat deze werkwijze wordt voorgeschreven vanuit het hoofdkantoor van [eiseres], te [B].
Hierop hebben wij een afspraak gemaakt op het hoofdkantoor van [eiseres] en bevonden wij ons op 11 april omstreeks 13:00 uur op de locatie aan [adres], te [B]. Wij spraken met en legitimeerden ons aan [naam], werkzaam als Quality Assurance Manager bij [eiseres].
Wij vertelden [naam] wat wij tijdens de audit in [A] geconstateerd hadden met betrekking tot de werkwijze bij een contaminatie van diervoeder met salmonella. Op onze vraag of de werkwijze die ons verteld werd bij de vestiging in [A] wordt uitgedragen door het hoofdkantoor van [eiseres] hoorden wij [naam] bevestigend antwoorden. Op onze vraag of er inderdaad alleen melding wordt gemaakt aan de NVWA van serotypes die genoemd worden in artikel 28e hoorden wij [naam] bevestigend antwoorden. Op onze vraag of een contaminatie met salmonella wordt gemeld aan de NVWA vóórdat er een serotypering heeft plaats gevonden hoorden wij [naam] ontkennend antwoorden.
Hieruit bleek mij dat het bedrijf de bevoegde autoriteiten niet onverwijld in kennis had gesteld, terwijl het van mening was of redenen had om aan te nemen dat door hem in de handel gebracht diervoeder wellicht niet aan de veiligheidsvoorschriften voor diervoeders voldeed..”
3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
“De exploitant van een diervoederbedrijf die van mening was of redenen had om aan te nemen dat door hem in de handel gebracht diervoeder wellicht niet aan de veiligheidsvoorschriften voor diervoeders voldeed, heeft hierover niet de bevoegde autoriteit onverwijld in kennis gesteld.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 20 van de Regeling diervoeders 2012 en met artikel 20, derde lid, van Verordening 178/2002.
Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 5.000,-. Dit is het standaardboetebedrag dat daarvoor geldt op grond van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiseres voert aan dat geen sprake is van een overtreding van artikel 20, derde lid, van Verordening 178/2002. Dit voorschrift ziet namelijk op in de handel gebracht diervoeder en dat was de hier aan de orde zijnde partij sojaschroot niet; het betrof slechts een nog te verwerken grondstof. De partij sojaschroot was onverwerkt en niet bedoeld voor verkoop. Na de eerste constatering van een mogelijke salmonella contaminatie is de partij sojaschroot niet direct verder verwerkt maar is onderzocht welk serotype het betrof. Pas zes dagen nadat was gebleken dat het ging om het serotype Havanna, heeft eiseres de partij sojaschroot verwerkt waarna het diervoeder op 7 april 2023 in de handel is gebracht. Gelet op artikel 28e en artikel 28f van de Regeling diervoeders 2012 behoeft dit serotype niet onverwijld gemeld te worden. Bovendien ondergaat een grondstof waarin salmonella is aangetroffen, bij eiseres een bepaalde hittebehandeling die het afdoden van de salmonella garandeert, zoals ook in dit geval is gebeurd. Op het moment van het in de handel brengen van het eindproduct was het dus geen onveilig diervoeder, zoals ook uit monsters bleek, en bestond er dus geen meldingsplicht zoals bedoeld in artikel 20 van Verordening 178/2002. Voorts wijst eiseres op de Meldwijzer van de NVWA waarin staat dat geen meldingsplicht geldt als sprake is van salmonella in producten die nog een (hitte)behandeling ondergaan waarbij salmonella wordt afgedood. Hoewel deze meldwijzer niet meer op de website van de NVWA te vinden is, mocht eiseres er wel van uitgaan dat dit geldend beleid was van verweerder, nu de meldwijzer niet formeel is ingetrokken en er geen nieuw beleid is gepubliceerd, aldus eiseres.
6.1. De rechtbank stelt vast dat verweerder eiseres verwijt dat zij op 22 februari 2023 artikel 20, derde lid, van Verordening 178/2002 heeft overtreden. Niet in geschil is dat eiseres op die datum van een laboratorium had vernomen dat er mogelijk salmonella was gedetecteerd in een partij sojaschroot die zij voorhanden had.
6.2. In artikel 20, derde lid, van Verordening 178/2002 staat:
Een exploitant van een diervoederbedrijf stelt de bevoegde autoriteiten onverwijld in kennis als hij van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat door hem in de handel gebracht diervoeder wellicht niet aan de veiligheidsvoorschriften voor diervoeders voldoet. Hij stelt de bevoegde autoriteiten in kennis van de maatregelen die hij heeft genomen om risico's als gevolg van het gebruik van dat diervoeder te voorkomen, en verhindert of ontmoedigt niemand om overeenkomstig de nationale wetgeving en de juridische praktijk, met de bevoegde autoriteiten samen te werken, indien hierdoor een risico in verband met een diervoeder kan worden voorkomen, beperkt of weggenomen.
6.3. De meldingsplicht in genoemd voorschrift geldt dus voor diervoeder dat in de handel is gebracht. De vraag is of daarvan in dit geval sprake was. In artikel 3 van Verordening 178/2002 zijn de volgende definities opgenomen:
4. “diervoeders”: alle stoffen en producten, inclusief additieven, verwerkt, gedeeltelijk verwerkt of onverwerkt, die bestemd zijn om te worden gebruikt voor orale vervoedering aan dieren;
8. “in de handel brengen”: het voorhanden hebben van levensmiddelen of diervoeders met het oog op de verkoop, met inbegrip van het ten verkoop aanbieden, of enige andere vorm van al dan niet gratis overdracht, alsmede de eigenlijke verkoop, distributie en andere vormen van overdracht zelf;
6.4. Los van de vraag of de bewuste partij sojaschroot kan worden aangemerkt als diervoeder, was deze op 22 februari 2023 naar het oordeel van de rechtbank nog niet in de handel gebracht in de zin van artikel 20, derde lid, van Verordening 178/202. Weliswaar had eiseres de partij sojaschroot op dat moment voorhanden, maar niet met het oog op verkoop. De partij sojaschroot moest namelijk nog verder worden verwerkt. Eiseres heeft ter zitting toegelicht dat sojaschroot een grondstof is die (in veel gevallen) een hittebehandeling krijgt. Ook wordt sojaschroot altijd vermengd met andere ingrediënten (zoals bepaalde mineralen) en dan verder verwerkt afhankelijk van het gewenste eindproduct. Het wordt bijvoorbeeld gehard, verhit en tot korrels geperst. Ook verweerder gaat ervan uit dat sojaschroot bij eiseres nog verdere verwerking ondergaat. Zo staat in het bestreden besluit dat sojaschroot een grondstof is die verder verwerkt zou gaan worden tot vleeskuikenvoer en dat eiseres sojaschroot geleverd heeft gekregen met als doel er in haar fabriek vleeskuikenvoer van te maken en dat vervolgens te verkopen. Ook ter zitting heeft verweerder bevestigd dat sojaschroot bij eiseres nog verder wordt verwerkt. Verweerder wijst erop dat ook onverwerkte stoffen vallen onder de definitie van diervoeder. Dat laat echter onverlet dat voor het “in de handel brengen” is vereist dat het diervoeder voorhanden is met het oog op verkoop. Daarvan is, zoals hiervoor overwogen, in dit geval geen sprake. De rechtbank wijst erop dat in de Richtsnoeren van de Europese Commissie over artikel 20 van Verordening 178/2002 is vermeld dat van het voorhanden hebben voor de verkoop sprake is zodra alle interne processen voor het gereedmaken van een product voor de verkoop zijn voltooid.
6.5 Nu de partij sojaschroot op 22 februari 2023 niet was aan te merken als “in de handel gebracht diervoeder” gold daarvoor dus ook niet het voorschrift van artikel 20, derde lid, van Verordening 178/2002. Voor zover al sprake zou zijn geweest van redenen om aan te nemen dat de partij sojaschroot wellicht niet aan de veiligheidsvoorschriften voldeed, was eiseres dus niet verplicht om de NVWA daarvan op grond van artikel 20, derde lid, van Verordening 178/2002 in kennis te stellen. Verweerder heeft zich daarom ten onrechte op het standpunt gesteld dat eiseres dit voorschrift heeft overtreden. Gelet op dit oordeel behoeven de beroepsgronden van eiseres over artikel 28e en artikel 28f van de Regeling diervoeders 2012 en over de Meldwijzer geen bespreking.
Conclusie en gevolgen
7. Gelet op het voorgaande was verweerder niet bevoegd de boete op te leggen. Het beroep is dus gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien en het primaire besluit herroepen. Dit betekent dat de boete vervalt.
8. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 647,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 3.108,-.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit van 14 december 2023;
herroept het primaire besluit;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
veroordeelt verweerder tot betaling van € 3.108,- aan proceskosten van eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2025.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden
Richtsnoeren voor de tenuitvoerlegging van de artikelen 11, 12, 14, 17, 18, 19 en 20 van Verordening (EG) nr. 178/2002 betreffende de algemene levensmiddelenwetgeving van 26 januari 2010
Pagina 32 van de Richtsnoeren. Zie ook de uitleg op pagina 28/29 van “in de handel gebracht” ten aanzien van het soortgelijke voorschrift voor levensmiddelen in artikel 19, derde lid, van Verordening, waarnaar bij de uitleg van artikel 20, derde lid, wordt verwezen.