ECLI:NL:RBROT:2024:8534

RECHTBANK ROTTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: ROT 23/1888 uitspraak van de meervoudige kamer van 16 augustus 2024 in de zaak tussen [eiseres] , uit [plaatsnaam] , eiseres (gemachtigde: mr. J. Stolk), en de minister voor Langdurige Zorg en Sport (gemachtigden: mr. P.J. Mauser en mr. J.M. Bruinewoud). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres dat ziet op de afwijzing van haar verzoek tot het maken van een uitzondering op het geldende bezoldigingsmaximum op grond van artikel 2.4, eerste lid, en/of artikel 2.5 van de Wet normering topinkomens (WNT). 2. Met het primaire besluit van 28 maart 2022 heeft de minister het verzoek van eiseres voor zover dat is gegrond op artikel 2.4, eerste lid, van de WNT afgewezen. Met het bestreden besluit van 6 februari 2023 op het bezwaar van eiseres is de minister bij de afwijzing van dat verzoek gebleven. Het bezwaar tegen het niet nemen van een beslissing op het verzoek voor zover dat is gegrond op artikel 2.5 van de WNT, heeft de minister niet-ontvankelijk verklaard. 3. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 4. De rechtbank heeft het beroep op 11 juli 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens eiseres deelgenomen [naam 1] en [naam 2] , haar gemachtigde en mr. F.H. Affourtit. Namens de minister hebben deelgenomen [naam 3] en [naam 4] , zijn gemachtigde mr. J.M. Bruinewold en mr. E.I. Dekkers. Op verzoek van partijen heeft de rechtbank het beroep van eiseres gelijktijdig met het beroep in de zaak met zaaknummer ROT 24/963 op zitting behandeld. Totstandkoming van het besluit 5. Eiseres heeft op 31 augustus 2021 bij de minister een verzoek ingediend om – zo mogelijk met terugwerkende kracht per 1 november 2019 – haar bestuurder, [naam 5] , uit te zonderen van de bezoldigingsnorm die geldt op grond van de WNT en de Regeling bezoldigingsmaxima topfunctionarissen zorg en jeugdhulp (Regeling). Eiseres heeft haar verzoek gegrond op artikel 2.4, eerste lid, van de WNT ‘en/of’ artikel 2.5 van de WNT. 6. Eiseres heeft toegelicht dat zij in een bijzondere positie verkeert. Daarbij heeft zij onder meer gewezen op haar omzet en het verzorgingsgebied van het ziekenhuis, de complexiteit van het werk en de uitdagingen waar zij de komende jaren mee te maken krijgt. Ook heeft eiseres het bijzondere karakter toegelicht van de functie van bestuurder en heeft zij gewezen op bijzondere arbeidsmarktomstandigheden en op de bijzonderheden van [naam 5] . Deze bijzonderheden tezamen maken dat het verzoek volgens eiseres moet worden toegewezen. 7. Met het primaire besluit heeft de minister het verzoek van eiseres afgewezen. De minister stelt dat geen sprake is van een exceptionele situatie die een uitzondering op grond van de WNT rechtvaardigt. 8. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. In bezwaar heeft de minister – in afwijking van het advies van de bezwaaradviescommissie – het primaire besluit in stand gelaten onder aanvulling van de motivering. Daarnaast heeft de minister het bezwaar dat ziet op het niet nemen van een beslissing op het verzoek van eiseres voor zover dat is gegrond op artikel 2.5 van de WNT niet-ontvankelijk verklaard, omdat het is gericht tegen de weigering om een algemeen verbindend voorschrift vast te stellen. Gronden van het beroep 9. In beroep betoogt eiseres dat de minister haar verzoek tot het uitzonderen van [naam 5] van de maximale bezoldigingsnorm op grond van de WNT en de Regeling niet had mogen afwijzen. Ten aanzien van artikel 2.4, eerste lid, van de WNT Strijd met het beoordelingskader 10. Eiseres voert aan dat het bestreden besluit in strijd met het beoordelingskader is genomen. De minister heeft ten onrechte de interne gedragslijn niet kenbaar in het bestreden besluit betrokken. Deze gedragslijn is bovendien niet bekend of gepubliceerd en de toepassing daarvan is niet gemotiveerd, waardoor eiseres niet kan toetsen of deze in overeenstemming is met het beoordelingskader. Daarbij is de gedragslijn in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Onjuiste toepassing gedragslijn 11. Ook voert eiseres aan dat de gedragslijn onjuist wordt toegepast. Zij stelt dat zij aan de daarin gestelde voorwaarden voldoet voor het maken van een uitzondering op het bezoldigingsmaximum van de WNT. Zij vindt het onbegrijpelijk dat de bijzondere kwalificaties van [naam 5] , het feit dat het om een CFO functie gaat in een academisch ziekenhuis en de complexe arbeidsmarkt niet leiden tot de conclusie dat er sprake is van een exceptionele situatie waarbij adequate bemensing onmogelijk is. Dat doet haar vermoeden dat er andere, nieuwe, voorwaarden voor het maken van een uitzondering gelden. Het bestreden besluit is in strijd met de gedragslijn en daarom in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel, aldus eiseres. Erasmus MC voldoet aan eventuele aanvullende eisen 12. Voor zover er aanvullende eisen gelden voor het maken van een uitzondering op het bezoldigingsmaximum van de WNT, voldoet eiseres daaraan. Er is volgens eiseres sprake van exceptionele concurrentie voor de positie van bestuurders op topniveau voor complexe organisaties zoals eiseres. De minister kan niet worden gevolgd in zijn stelling dat geen sprake is van de onmogelijkheid van adequate bemensing omdat de betreffende functie al twee jaar wordt vervuld. Bovendien volgt uit artikel 2.4 van de WNT noch uit de Regeling dat een verzoek tot het maken van een uitzondering binnen een bepaalde termijn moet worden ingediend. Daarbij wijst eiseres op de beperkte bewijslast die geldt voor de stelling dat van onmogelijkheid van adequate bemensing sprake is. Zij stelt dat het wervingsproces relatief lang heeft geduurd en dat [naam 5] de functie nimmer zou hebben geaccepteerd zonder de toezegging dat een uitzondering van het bezoldigingsmaximum van de WNT zou worden aangevraagd. Eiseres vreest voor het vertrek van [naam 5] als de uitzondering niet wordt gemaakt. 13. Ook aan de eventueel geldende aanvullende eis dat sprake moet zijn van een inkomensterugval, is voldaan. [naam 5] heeft het salaris ‘onder protest’ geaccepteerd en onder de expliciete voorwaarde dat een uitzonderingsverzoek als bedoeld in artikel 2.4 lid 1 en artikel 2.5 van de WNT zou worden gedaan. 14. Bovendien voldoet [naam 5] ook aan de eventuele aanvullende eis dat zijn bijzondere kwalificaties exceptioneel zijn. Hij beschikt over de unieke combinatie van diverse academische opleidingen, hij heeft ervaring in het commerciële veld en ervaring in het publiek en semipublieke veld. Strijd met discriminatieverbod, gelijkheidsbeginsel, verbod op willekeur 15. Door aan te nemen dat de bijzondere kwalificaties van [naam 5] en de verder aangedragen feiten en overwegingen niet voldoende zijn voor een exceptionele situatie die een uitzondering op het bezoldigingsmaximum rechtvaardigt, miskent de minister volgens eiseres de bijzondere eigenschappen van [naam 5] . 16. De minister motiveert onvoldoende waarom het maken van onderscheid tussen medisch specialisten en personen uit de private sector bij het al dan niet honoreren van een uitzondering gerechtvaardigd zou zijn. De minister motiveert niet waar de verschillende benadering en beoordeling op zijn gebaseerd en handelt daarmee in strijd met het verbod op willekeur. De minister heeft volgens eiseres onvoldoende gemotiveerd waarom voor (een) andere bestuurder(s) van haar wel een uitzondering is gemaakt en voor deze bestuurder niet. Eiseres meent dat daaruit blijkt dat een aantal grondslagen voor afwijzing niet in lijn zijn met het beoordelingskader.

19. De rechtbank beoordeelt of de minister de aanvraag van eiseres tot het maken van een uitzondering op het bezoldigingsmaximum als bedoeld in de WNT en de Regeling voor [naam 5] heeft kunnen afwijzen. Ook beoordeelt de rechtbank of de minister het bezwaar dat ziet op het verzoek op grond van artikel 2.5 van de WNT terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. 20. De rechtbank is van oordeel dat de minister de aanvraag van eiseres heeft mogen afwijzen en dat zij het bezwaar dat ziet op het verzoek op grond van artikel 2.5 van de WNT terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 21. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Artikel 2.4, eerste lid, van de WNT 22. Op grond van artikel 2.4, eerste lid, van de WNT kan afgeweken worden van het geldende bezoldigingsmaximum. De WNT geeft geen criteria waarmee duidelijk wordt gemaakt in welke gevallen afgeweken kan worden. Uit de wetgeschiedenis blijkt dat het moet gaan om exceptionele gevallen die ten tijde van het maken van de wetgeving niet konden worden voorzien. Achtergrond van artikel 2.4 van de WNT is dat waar de WNT adequate bemensing op topniveau onmogelijk maakt, het mogelijk is om van het bezoldigingsmaximum af te wijken.Het moet dus gaan om een exceptionele situatie waardoor het niet mogelijk is om tot adequate bemensing van een functie te komen. 23. De minister hanteert bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een exceptionele situatie een gedragslijn. Op grond van deze gedragslijn kijkt de minister of aan een aantal ‘gezichtspunten’ uit de Regeling wordt voldaan. De minister komt op grond van deze gedragslijn in beginsel pas toe aan de vraag of van exceptionele situatie sprake is als I) een zorginstelling de maximale score van tien punten, dan wel negen punten bij een zorginstelling met een zeer complexe karakteristiek, op de complexiteitscriteria kennisintensiteit, aantal taken en aantal relevante financieringsbronnen behaalt en II) een zorginstelling een omzet heeft boven een bedrag van EUR 500 miljoen. Dat neemt evenwel niet weg, zo heeft de minister op de zitting toegelicht, dat ook als niet aan deze ‘gezichtspunten’ wordt voldaan, sprake kan zijn van een exceptionele situatie die een uitzondering op het bezoldigingsmaximum rechtvaardigt. Ook andersom geldt dat wanneer wel aan deze ‘gezichtspunten’ wordt voldaan dit niet zonder meer betekent dat sprake is van een exceptionele situatie die een uitzondering op het bezoldigingsmaximum rechtvaardigt. De minister heeft in dit verband benadrukt dat het bij de beoordeling van het verzoek tot het maken van een uitzondering gaat om alle omstandigheden van het geval, waaronder de vereisten van de functie en de specifieke kennis, deskundigheid, kenmerken en eigenschappen van de kandidaat alsmede het al dan niet zijn van medisch specialist. 24. De rechtbank stelt voorop dat de minister bij de beoordeling van een verzoek tot het maken van een uitzondering op de maximale bezoldigingsnorm als bedoeld in de WNT beoordelingsruimte toekomt. De rechtbank toetst of de minister geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van die beoordelingsruimte. 25. De minister moet bij de beoordeling van een uitzonderingsverzoek alle omstandigheden van het geval betrekken. Dat de minister daarbij ook kijkt naar de complexiteit en de omvang van de betreffende rechtspersoon of instelling en daarbij de ‘gezichtspunten’ uit de Regeling betrekt, kan de rechtbank volgen. In het algemeen kan er immers van uit worden gegaan dat voor grotere, complexere rechtspersonen of instellingen voor de bestuurder(s) een zwaarder functieprofiel vereist is dan voor kleinere, eenvoudigere rechtspersonen of instellingen. Dat de minister ook andere omstandigheden in zijn oordeel betrekt, kan de rechtbank ook volgen. 26. De rechtbank is van oordeel dat, nu het hier gaat om een uitzondering op de hoofdregel, degene die verzoekt om toepassing van die uitzondering argumenten naar voren moet brengen waarom in dit geval van de hoofdregel moet worden afgeweken. De bewijslast dat sprake is van een exceptionele situatie ligt bij eiseres. 27. Eiseres heeft naar voren gebracht dat zij een bijzonder karakter heeft, dat de arbeidsmarktomstandigheden exceptioneel zijn waardoor adequate bemensing onmogelijk is en dat er sprake is van een inkomstenterugval van [naam 5] . Daarnaast heeft zij gewezen op de bijzondere kwalificaties van [naam 5] . 28. De rechtbank volgt de minister is zijn stelling dat het bijzondere karakter van eiseres reeds is verdisconteerd in de Regeling. Dat eiseres een universitair ziekenhuis en daarmee een complexe organisatie is, rechtvaardigt op zichzelf geen uitzondering. Zou hier immers anders over gedacht worden, dan zou dat betekenen dat voor alle universitaire ziekenhuizen een uitzondering zou gelden. Artikel 2.4 van de WNT impliceert dat er geen categorale uitzonderingen worden gemaakt. 29. Voor wat betreft de uitzonderlijke arbeidsmarktomstandigheden die maken dat adequate bemensing onmogelijk is zonder uitzondering op het bezoldigingsmaximum, heeft de minister gesteld dat de arbeidsmarktomstandigheden niet zodanig waren dat adequate bemensing onmogelijk is gebleken. De minister legt daaraan (met name) ten grondslag dat [naam 5] bereid is geweest de afgelopen twee jaar zijn functie te vervullen tegen betaling van een salaris dat gelijk is aan het bezoldigingsmaximum, ondanks dat dit voor hem een inkomstenterugval inhield. In zijn aanstellingsbrief is weliswaar bepaald dat een uitzondering op het bezoldigingsmaximum zal worden aangevraagd, maar daarbij is uitdrukkelijk vermeld dat dit geen garanties biedt. De rechtbank volgt de minister in deze redenering. Met de minister is de rechtbank van oordeel dat eiseres geen overtuigende reden heeft gegeven voor het feit dat zij twee jaar heeft gewacht met het indienen van het uitzonderingsverzoek. De minister heeft daaraan dan ook de conclusie mogen verbinden dat adequate bemensing niet onmogelijk is gebleken. 30. Eiseres heeft ook gewezen op de bijzondere kwalificaties van [naam 5] . Met de minister is de rechtbank evenwel van oordeel dat de genoemde kwaliteiten niet dusdanig exceptioneel zijn dat dit tot een uitzondering op het bezoldigingsmaximum zou moeten leiden. Van iedere bestuurder op het niveau van [naam 5] mogen immers bijzondere kwalificaties worden verwacht. 31. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eiseres met de door haar aangevoerde argumenten, op zichzelf maar ook in onderlinge samenhang bezien, niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van een exceptionele situatie die een uitzondering op het bezoldigingsmaximum rechtvaardigt. 32. Het bestreden besluit is naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd met het discriminatieverbod, het gelijkheidsbeginsel of het verbod op willekeur. De rechtbank begrijpt de stellingen van eiseres in dit verband zo dat zij meent dat door de afwijzing van het uitzonderingsverzoek [naam 5] anders wordt behandeld dan andere topfunctionarissen waarvoor het uitzonderingsverzoek wél is toegewezen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister voldoende toegelicht waarom geen sprake is van gelijke gevallen. Daarbij heeft de minister duidelijk gemaakt dat, anders dan eiseres kennelijk meent, het zijn van medisch specialist als zodanig niet maakt dat een uitzonderingsverzoek wordt toegewezen. Gelijk het niet zijn van medisch specialist niet maakt dat een uitzonderingsverzoek wordt afgewezen. Het is één van de criteria die wordt meegewogen en waarbij de inkomensterugval een rol speelt. Het beroep op het discriminatieverbod, het gelijkheidsbeginsel of het verbod op willekeur slaagt niet. 33. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de minister op goede gronden heeft besloten de afwijzing van het uitzonderingsverzoek op grond van artikel 2.4 van de WNT te handhaven.

38. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H.L. van Dijkman, voorzitter, en mr. E. Lunenberg en mr. V. van Dorst, leden, in aanwezigheid van E.J. van den Doel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 augustus 2024. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Wet normering topinkomens (WNT) Artikel 2.3 1. De bezoldiging van een topfunctionaris bedraagt per kalenderjaar ten hoogste € 233.000. 2. Het bedrag, genoemd in het eerste lid, wordt telkens per 1 januari van elk jaar bij ministeriële regeling gewijzigd aan de ontwikkeling van de contractuele loonkosten voor de overheid zoals deze in het jaar van vaststellen van de ministeriële regeling voor het daaraan voorafgaande jaar door het Centraal Bureau voor de Statistiek is vastgesteld, en wordt naar boven afgerond op een duizendvoud in euro’s. 3. Het bedrag, genoemd in het eerste lid, wordt niet op grond van het tweede lid gewijzigd, indien de toepassing van het tweede lid niet leidt tot een verhoging van het bedrag. 4. De ministeriële regeling, bedoeld in het tweede lid, wordt bekend gemaakt vóór 1 november voorafgaand aan het jaar waarop de wijziging betrekking heeft. Artikel 2.4 1. Onze Minister wie het aangaat en Onze Minister kunnen in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad gezamenlijk besluiten dat partijen een bij dat besluit vast te stellen bezoldiging mogen overeenkomen die hoger is dan de maximale bezoldiging, bedoeld in artikel 2.3. 2. Een verzoek tot het nemen van een besluit als bedoeld in het eerste lid wordt ingediend bij Onze Minister wie het aangaat. 3. Onze Minister wie het aangaat kan zelfstandig besluiten tot afwijzing van een verzoek als bedoeld in het tweede lid. 4. Van een besluit als bedoeld in het eerste lid wordt mededeling gedaan door plaatsing in de Staatscourant. Artikel 2.5 Onze Minister wie het aangaat en Onze Minister kunnen gezamenlijk bij ministeriële regeling, in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad, voor een of meer functies van topfunctionarissen bij een rechtspersoon of instelling een maximum vaststellen dat hoger is dan de maximale bezoldiging, bedoeld in artikel 2.3, indien de bijzondere arbeidsmarktomstandigheden een hoger bedrag rechtvaardigen, doch niet hoger dan 130 procent van de maximale bezoldiging, bedoeld in artikel 2.3, eerste lid. Als bedoeld in artikel 2.3 van de WNT. Kamerstukken II 2010-2011, 32600, nummer 3, pagina 45. Zie ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:838. Als bedoeld in artikel 2.3 van de WNT. Op grond van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht. Zie ook de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 2 februari 2017, ECLI:NL:RBMNE:2017:536 en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:838. Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 15 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1067.